Sentenza n. 316/1990

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 11, commi 3°

e 4°, del d.l. 23 dicembre 1976, n. 857 ("Modifica della disciplina

dell'assicurazione obbligatoria della responsabilità civile

derivante dalla circolazione dei veicoli a motore e dei natanti")

convertito con modificazioni nella legge 26 febbraio 1977, n. 39

promosso con ordinanza emessa il 4 maggio 1989 dal Tribunale di Roma

nel procedimento civile vertente tra la s.p.a. Sara Assicurazioni e

Testa Paolo ed altra, iscritta al n. 85 del registro ordinanze 1990 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 10, prima

serie speciale, dell'anno 1990;

Visto l'atto di costituzione della s.p.a. Sara Assicurazioni

nonché l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 22 maggio 1990 il Giudice relatore

Luigi Mengoni;

Uditi gli avvocati Renato Scognamiglio e Alessandro Pace per la

s.p.a. Sara Assicurazioni e l'Avvocato dello Stato Paolo Di Tarsia di

Belmonte per il Presidente del Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con delibera del 1° ottobre 1984 il Comitato del Fondo di

garanzia per le vittime della strada provvide, ai sensi dell'art. 11

del d.l. 25 dicembre 1976, n. 857, convertito nella legge 26 febbraio

1977, n. 39, a ripartire tra dodici imprese autorizzate a esercitare

l'assicurazione della responsabilità civile derivante dalla

circolazione degli autoveicoli il portafoglio e il personale della

s.p.a. La Colombo - Compagnia di assicurazioni e riassicurazioni in

liquidazione coatta amministrativa, assegnando alla s.p.a. SARA

Assicurazioni 870 contratti e un dipendente nella persona di Paolo

Testa. Quest'ultimo, avendo l'impresa assegnataria rifiutato di

prenderlo in servizio, otteneva dal Pretore di Roma un provvedimento

ex art. 700 che ordinava alla società SARA di assumerlo con

inquadramento al medesimo livello contrattuale raggiunto presso la

società La Colombo.

Nel corso del giudizio di appello promosso dalla società SARA

contro la sentenza di accoglimento della domanda, pronunciata dal

Pretore nel successivo giudizio di merito, il Tribunale di Roma, con

ordinanza del 4 maggio 1989, pervenuta alla Corte costituzionale il

20 febbraio 1990, ha sollevato, in riferimento agli artt. 23 e 41

della Costituzione, questione di legittimità costituzionale

dell'art. 11, terzo e quarto comma, del citato d.l. n. 857 del 1976.

Secondo il giudice a quo, la norma impugnata viola la libertà di

iniziativa economica privata perché - a differenza delle figure di

assunzione obbligatoria esaminate da questa Corte nelle sentenze nn.

38 del 1960, 55 del 1961 e 279 del 1983 - "il vincolo imposto alle

imprese con il provvedimento di cui ai comma terzo e quarto dell'art.

11 citato incide direttamente sulla loro organizzazione economica

indipendentemente dalle scelte imprenditoriali sulla dimensione

dell'azienda". Gli oneri che ne derivano non possono ritenersi

compensati dall'attribuzione di una quota del portafoglio

dell'impresa posta in liquidazione, sia perché nel caso di

trasferimento coattivo non ne è garantita la conservazione mediante

il blocco biennale del portafoglio, disposto solo nell'ipotesi di

trasferimento convenzionale, sia perché, non essendo stabilito alcun

parametro di rapporto tra i due elementi che vengono ripartiti, è

ben possibile che la quota di personale assegnata risulti esuberante

rispetto al numero di contratti di assicurazione trasferiti.

Per altro verso, in ragione della mancata previsione di criteri di

determinazione dell'onere imposto alle imprese, la norma impugnata

violerebbe la riserva di legge statuita dall'art. 23 in materia di

prestazioni obbligatorie. Si esclude che i termini della questione

possano mutare pur se si tenga conto degli artt. 25 e 26 del d.P.R.

16 gennaio 1981, n. 45, che dettano regole per l'applicazione

dell'art. 11 della legge in esame. Tali regole non possono

considerarsi attuative del principio costituzionale sia per la loro

natura di norme secondarie, sia perché non sono idonee a "delimitare

secondo criteri prestabiliti l'entità dell'onere economico imposto

alle imprese".

2. - Nel giudizio davanti alla Corte si è costituita l'appellante

soc. SARA Assicurazioni, aderendo alle argomentazioni dell'ordinanza

di rimessione e sviluppandole con ulteriori considerazioni.

Nell'imminenza dell'udienza di discussione la difesa della soc.

SARA ha depositato un'ampia memoria dove si rileva, tra l'altro, che

in nessun altro settore economico la tutela dei livelli di

occupazione in caso di fallimento di un'impresa assume la forma

dell'imponibile di mano d'opera a carico delle imprese sane della

medesima categoria merceologica, forma gravemente lesiva della

libertà di organizzazione dell'impresa. Il plus di coazione imposto

alle imprese assicuratrici dalla disciplina impugnata, comportante

obblighi di assunzione in soprannumero, non è giustificato, ad

avviso dell'appellante, dal trasferimento del portafoglio, il quale

può rivelarsi inconsistente o comunque di consistenza tale da poter

essere amministrato dal personale già assunto.

3. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,

rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, chiedendo che la questione

sia dichiarata infondata.

L'Avvocatura sostiene che la norma impugnata, sebbene sia

formalmente una figura di "imponibile di mano d'opera",

sostanzialmente contempla un obbligo analogo all'istituto delle

assunzioni obbligatorie. La mancanza di un rapporto predeterminato

tra il numero delle assunzioni imposte e la necessità effettive

dell'impresa di assumere personale (trattandosi di assunzioni in

soprannumero) è compensata da meccanismi correttivi quali il

criterio di proporzionalità del numero delle assunzioni

all'ammontare dei premi dei contratti assegnati e il criterio della

gradualità delle assunzioni secondo un programma concordato col

commissario liquidatore. Questi criteri, ad avviso

dell'interveniente, realizzano "un equo contemperamento degli

interessi in gioco" nell'ambito di un intervento legislativo

legittimato dal terzo comma dell'art. 41 Cost., e d'altra parte, in

quanto sviluppano una indicazione sufficientemente precisa contenuta

nella norma impugnata, non possono dirsi disposti senza l'osservanza

della riserva di legge stabilita dall'art. 23. Considerato in diritto

1. - Il Tribunale di Roma ritiene contrastante con gli artt. 3 e

41 della Costituzione l'art. 11, terzo e quarto comma, del d.l. 25

dicembre 1976, n. 857, convertito nella legge 26 febbraio 1977, n.

39, "nella parte in cui prevede a carico delle compagnie

assicuratrici cessionarie di quote del portafoglio dell'impresa in

liquidazione coatta amministrativa l'obbligo di assumere parte del

personale dell'impresa stessa".

2. - La questione non è fondata.

Data l'obbligatorietà dell'assicurazione per responsabilità

civile derivante dalla circolazione degli autoveicoli, in caso di

liquidazione coatta amministrativa di un'impresa operante in questo

ramo è necessario provvedere a garantire la continuità dei

contratti stipulati. A tale esigenza risponde la norma di cui al

terzo comma dell'art. 11 del decreto n. 857: qualora il commissario

liquidatore non abbia potuto procedere al trasferimento convenzionale

del portafoglio ai sensi dei comma precedenti, la parte del

portafoglio costituita dai contratti relativi all'assicurazione

r.c.a. è, con provvedimento del comitato del "Fondo di garanzia per

le vittime della strada", trasferita di autorità ad altre imprese

autorizzate ad esercitare la detta assicurazione, fra le quali viene

altresì ripartito il personale già dipendente dall'impresa in

liquidazione, escluso quello assunto nei dodici mesi anteriori alla

data del decreto di liquidazione.

Secondo il giudice a quo le norme denunciate, in quanto omettono

di indicare criteri per la determinazione quantitativa delle

assunzioni di personale che il Comitato di garanzia ha il potere di

imporre alle imprese cessionarie del portafoglio, sarebbero lesive

della riserva di legge stabilita dall'art. 23 Cost. in materia di

prestazioni obbligatorie. In realtà l'art. 11 in esame - sebbene si

preoccupi esplicitamente, mediante il richiamo dei criteri indicati

nell'art. 88 del testo unico approvato con d.P.R. 13 febbraio 1959,

n. 449, di regolare soltanto il potere di individuazione delle

imprese assegnatarie del portafoglio, in guisa che ne sia garantita

la capacità di assorbimento -, consente di argomentare anche un

criterio-limite del potere impositivo delle assunzioni di personale.

La "ripartizione del personale dell'impresa in liquidazione",

prevista dal quarto comma in connessione con la "ripartizione del

portafoglio" prevista dal terzo, implica chiaramente una regola di

proporzionalità del numero dei lavoratori trasferiti all'ammontare

dei premi dei contratti assegnati a ciascuna impresa: regola

esplicitata nell'art. 26 del regolamento approvato con d.P.R. 16

gennaio 1981, n. 45, al quale, dato il carattere relativo della

riserva di legge di cui all'art. 23 Cost. (cfr. sentenza n. 127 del

1988), ben poteva essere rimesso lo svolgimento di una direttiva già

implicita nella legge. Detta regola (parallela al criterio di

proporzione del numero dei contratti assegnati all'ammontare dei

premi acquisiti dall'impresa nel ramo r.c.a.) è sufficiente a

escludere che la quantità della prestazione imposta possa essere

fissata in modo arbitrario. Giova ricordare in proposito che

dell'organo titolare del potere impositivo fanno parte tre

rappresentanti delle imprese assicuratrici designati

dall'associazione di categoria più rappresentativa sul piano

nazionale (art. 37 del d.P.R. 24 novembre 1970, n. 973), e inoltre

che l'esercizio del potere è soggetto al controllo del giudice

amministrativo.

4. - Più complesso è l'esame della censura di

incostituzionalità in relazione all'art. 41, primo comma, della

Costituzione.

Sebbene la questione sia formulata con riferimento esclusivo alla

norma del quarto comma dell'art. 11, il giudice remittente coinvolge

nell'impugnativa anche il terzo comma, giustamente reputando che le

due norme formano un insieme inscindibile, tale che simul stabunt aut

simul cadent. Ma proprio da questa connessione scaturisce un criterio

ermeneutico contrastante con la valutazione che riconduce il quarto

comma al concetto di imponibile di mano d'opera, traendone argomento

per invocare, a sostegno della denunciata incostituzionalità, la

sentenza n. 78 del 1958 che ha dichiarato costituzionalmente

illegittimo il decreto del 1947 sull'imponibile di mano d'opera in

agricoltura. In senso stretto e proprio l'imponibile di mano d'opera

è negativamente qualificato dalla mancanza di correttivi che valgano

a bilanciare o temperare in qualche modo l'onere economico derivante

all'impresa dall'obbligo di assumere lavoratori in soprannumero. Nel

caso di cui si controverte, invece, l'obbligo di assunzione fuori

organico è compensato dall'incremento del volume di affari portato

dalla contestuale cessione di una quota proporzionale del portafoglio

dell'impresa in liquidazione, e in questa acquisizione esso trova il

suo fondamento giuridico giusta il principio dell'art. 2112, primo

comma, cod.civ. Invero, nell'ipotesi di trasferimento coattivo il

personale dell'impresa in liquidazione, i cui rapporti di lavoro si

risolvono di diritto alla data del provvedimento di liquidazione

(art. 5 del d.l. n. 576 del 1978), non è riassunto direttamente

dalle imprese cessionarie, bensì dal commissario liquidatore, il

quale provvede poi a trasferirlo gradualmente alle imprese

cessionarie secondo le quote di ripartizione stabilite dal comitato

del Fondo di garanzia (artt. 10 del d.l. n. 857 del 1976 e 23 e 26

del d.P.R. n. 75 del 1981).

Pertanto, qualora non si contesti, come in effetti non viene

contestata, la legittimità costituzionale della norma di cui al

terzo comma dell'art. 11 del d.l. n. 857, una censura autonoma di

costituzionalità del quarto comma sotto il profilo dell'art. 41

Cost. non potrebbe fondarsi se non sulla dimostrazione che il limite

imposto alla libertà di organizzazione dell'impresa a tutela

dell'utilità sociale comporta un aggravio eccessivo del costo del

lavoro tale da pregiudicare gli equilibri finanziari di bilancio. Ma

in contrario va rilevato che l'onere derivante alle imprese

cessionarie dall'obbligo di accollarsi una quota dei contratti di

lavoro con cui il commissario ha riassunto il personale già

dipendente dall'impresa in liquidazione (eccettuati i dirigenti),

oltre che contenuto entro la proporzione con l'ammontare dei premi

dei contratti di assicurazione a ciascuna assegnati, è ridotto: a)

dall'esclusione, in deroga all'art. 2112 cod.civ., del personale

assunto nei dodici mesi antecedenti il provvedimento di liquidazione;

b) dalla gradualità delle dismissioni da parte del commissario,

programmata di concerto con le imprese cessionarie: benché prevista

dalla legge in funzione delle esigenze della liquidazione, essa giova

indirettamente anche alle imprese destinatarie consentendo la

compensazione almeno parziale delle nuove assunzioni col turn over

maturato nel frattempo; c) infine dall'azzeramento dell'anzianità

precedentemente raggiunta dai lavoratori alle dipendenze dell'impresa

in liquidazione, considerato che essi vengono riassunti dal

commissario col trattamento minimo stabilito dal contratto collettivo

di categoria per la qualifica spettante.

5. - Si obietta che, non essendo previsto, diversamente dal caso

di trasferimento convenzionale, il blocco biennale delle disdette da

parte degli assicurati, le quote di portafoglio assegnate possono

risultare inconsistenti o comunque di consistenza tale da poter

essere amministrate dal personale in organico.

Alla prima parte dell'obiezione si può rispondere anzitutto che

le imprese cessionarie devono imputare a se stesse la mancata

fruizione del blocco delle disdette, previsto dall'art. 2 del d.l. n.

576 del 1978 come incentivo al trasferimento consensuale; in secondo

luogo che, se il paventato recesso degli assicurati (con effetto,

comunque, solo alla scadenza dei contratti in corso) si verificasse

con dimensioni tali da intaccare significativamente la consistenza

della quota di mercato attribuita, sarebbe giustificato il ricorso

alle procedure di licenziamento per riduzione del personale, il quale

colpirà in prima linea i lavoratori provenienti dall'impresa posta

in liquidazione, avendo essi perduto l'anzianità raggiunta alle

dipendenze dell'originario datore di lavoro.

La seconda parte dell'obiezione sottolinea nelle norme impugnate

una remora legale all'aumento dei carichi o dei ritmi di lavoro del

personale già occupato analoga alle limitazioni del lavoro

straordinario, la cui legittimità, in quanto strumenti di lotta

contro la disoccupazione, non può essere contestata.

Si obietta ancora che in nessun altro settore economico, in caso

di crisi occupazionale determinata dal fallimento di un'impresa, la

libertà organizzativa delle altre imprese subisce una compressione

così grave. In effetti nel settore dell'industria l'art. 25 della

legge 12 agosto 1977, n. 675, modificato dalla legge 27 luglio 1979,

n. 301, impone alle imprese della medesima categoria merceologica

soltanto l'obbligo di comunicare agli organi pubblici del

collocamento il numero e la specie dei posti disponibili nei loro

organici ai fini dell'attivazione di un sistema di avviamento

privilegiato dei lavoratori dipendenti dalle imprese in crisi o

fallite. Ma occorre aggiungere che in favore dei lavoratori in

mobilità di questo settore è istituita la Cassa integrazione

guadagni, il cui finanziamento grava in misura prevalente sulle

imprese, mentre tale forma previdenziale non è praticata nel settore

del credito e delle assicurazioni.

Più in generale, e conclusivamente, va rilevato che

l'obbligatorietà dell'assicurazione della responsabilità civile

derivante dalla circolazione degli autoveicoli accentua fortemente

l'inerenza dell'interesse pubblico alle imprese autorizzate ad

esercitarla, e perciò giustifica l'assoggettamento dell'esercizio

del diritto d'impresa a limiti più penetranti, a salvaguardia non

solo dell'interesse alla continuità dei contratti di assicurazione

nel caso di liquidazione coatta di un'impresa, ma anche

dell'interesse di conservazione dei livelli occupazionali. Tali

limiti sono corrispettivi allo specifico vantaggio che a queste

imprese è procurato dall'obbligo imposto ai proprietari di

autoveicoli di assicurarsi presso di esse.