Sentenza n. 316/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Provincia Autonoma di

Bolzano, notificato il 15 dicembre 1992, depositato in Cancelleria il

18 successivo, per conflitto di attribuzione sorto a seguito del

decreto del Ministro della Sanità emanato il 29 settembre 1992,

recante: "Concorso per l'ammissione al corso biennale di formazione

specifica di medicina generale relativo agli anni 1993-1994.

Disposizioni sull'organizzazione ed attivazione dei corsi", iscritto

al n. 43 del registro conflitti 1992, e nel giudizio di legittimità

costituzionale degli artt. 1, 2, primo, secondo, terzo e quarto comma

3, 4, 5 e 7 della legge provinciale di Bolzano riapprovata il 4

dicembre 1992, recante: "Formazione specifica in Medicina generale e

specialistica ed applicazione di norme statali in materia di concorsi

pubblici presso le Unità Sanitarie Locali", promosso con ricorso del

Presidente del Consiglio dei Ministri, notificato il 28 dicembre

1992, depositato in Cancelleria il 4 gennaio 1993 ed iscritto al n. 1

del registro ricorsi 1993;

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri e della Provincia Autonoma di Bolzano;

Udito nell'udienza pubblica del 30 marzo 1993 il Giudice relatore

Francesco Guizzi;

Uditi l'Avvocato dello Stato Carlo Salimei per il Presidente del

Consiglio dei Ministri e gli Avvocati Roland Riz e Sergio Panunzio

per la Provincia Autonoma di Bolzano;

Ritenuto in fatto

1. - La Provincia autonoma di Bolzano ha impugnato, con ricorso

per conflitto di attribuzione, il decreto del Ministro della Sanità

emanato il 29 settembre 1992 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale

del 16 ottobre 1992, quarta serie speciale, n. 82 (che indice il

concorso per l'ammissione ai corsi biennali di "formazione specifica

in medicina generale" per gli anni 1993-1994 e che disciplina

l'organizzazione di tali corsi), ritenendolo lesivo di sue

competenze. Competenze esclusive, in materia di addestramento e

formazione professionale, ai sensi dell'art. 8, n. 29, dello Statuto

speciale di autonomia per il Trentino-Alto Adige approvato con d.P.R.

31 agosto 1972, n. 670; di tipo concorrente, in materia di igiene e

sanità - che ricomprende l'assistenza sanitaria ed ospedaliera - ex

art. 9, primo comma, n. 1 dello Statuto.

Nell'esercizio di tali competenze, la Provincia ha più volte

legiferato, senza contestazioni da parte dello Stato, sulla

formazione e l'aggiornamento post-universitario dei medici (si

menzionano al riguardo l'art. 2 della legge provinciale 17 gennaio

1977, n. 1; l'art. 19 della legge provinciale 5 gennaio 1984, n. 1;

il decreto del Presidente della Giunta Provinciale 20 ottobre 1986,

n. 20; l'art. 20 della legge provinciale 18 agosto 1988, n. 33).

Anche la Corte costituzionale ha affermato, con la sent. n. 191

del 1991, che la materia in questione, quando non si tratti di

attività formative che si svolgono nell'ambito universitario - e

certamente non è questo il caso - appartiene alla competenza

esclusiva della Provincia, come risulta altresì dalla norma di

attuazione dello Statuto introdotta dall'art. 3 del decreto

legislativo 16 marzo 1992, n. 267.

Con la direttiva del Consiglio n. 86/457 del 15 settembre 1986, la

CEE ha dettato norme in materia di "formazione specifica in medicina

generale" sì che spetta alla Provincia darvi attuazione nel proprio

territorio, ai sensi del d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526, e

dell'art. 9 della legge 9 marzo 1989, n. 86. La disciplina

eventualmente stabilita da leggi statali in attuazione della

direttiva comunitaria avrebbe valore meramente suppletivo.

L'impugnato decreto ministeriale, stante l'attuale riparto di

competenza fra Stato e Provincia autonoma, sarebbe perciò lesivo

delle attribuzioni costituzionalmente spettanti a quest'ultima.

2. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,

eccependo l'inammissibilità del ricorso, dal momento che il decreto

impugnato ha carattere meramente esecutivo rispetto al decreto

legislativo 8 agosto 1991, n. 256, con il quale si è data attuazione

alla direttiva comunitaria n. 86/457. Nel decreto legislativo era

già inequivocabilmente sancito che alle province autonome, come alle

regioni, compete solo l'organizzazione dei corsi, e non la

determinazione del contingente dei medici da ammettere, l'emanazione

del bando, la composizione delle commissioni. La normativa statale

non aveva carattere suppletivo, ma negava ogni competenza della

Provincia stessa: l'atto lesivo delle asserite competenze provinciali

era dunque il decreto legislativo, non quello ministeriale, di mera

esecuzione.

Il ricorso sarebbe comunque infondato nel merito: la formazione

professionale dei medici esula infatti dalle materie affidate alla

competenza delle province autonome in tema di addestramento,

formazione professionale e di assistenza sanitaria e ospedaliera,

come risulta anche dall'art. 3, n. 9, delle norme di attuazione in

materia di igiene e sanità (d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474, come

modificato dal decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 267), che

esclude dalle competenze provinciali quanto attiene alle professioni

sanitarie e agli esami di idoneità per l'esercizio della professione

medica negli ospedali.

La formazione professionale, prosegue l'Avvocatura, è stata

sempre intesa come insegnamento di carattere eminentemente pratico,

che nulla ha a che vedere - secondo quanto chiarito da questa Corte

nella sent. n. 191 del 1991 - con l'attività di formazione

scientifica realizzata, nel caso dei medici, addirittura in sede

post-universitaria.

La Provincia ricorrente sostiene che i corsi in questione non si

svolgono in ambito universitario, ma tale affermazione è

contraddetta dalle modalità di svolgimento dei corsi, come

disciplinate dall'art. 3 del decreto legislativo n. 256 del 1991. Né

ha alcun rilievo che la Provincia abbia in precedenza emanato norme

in tema di formazione e aggiornamento di personale laureato:

l'organizzazione dei corsi previsti dall'art. 20 del piano sanitario

provinciale 1988 - 1991 (legge provinciale 18 agosto 1988, n. 33) non

contrasta con la riserva di competenza statale, perché dalla

partecipazione ai corsi non derivano né particolari abilitazioni,

né legittimazione all'esercizio di specifiche funzioni.

3. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e

difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha quindi sollevato, con

ricorso regolarmente notificato e depositato, questione di

legittimità costituzionale degli artt. 1, 2 (commi da 1 a 4), 3, 4,

5 e 7 della legge provinciale sulla formazione specifica in medicina

generale e specialistica, approvata una prima volta il 7 luglio 1992,

che il Commissario del Governo ha rinviato a nuovo esame e che il

Consiglio provinciale ha riapprovato, a maggioranza assoluta, il 4

dicembre 1992, apportando al testo originario modifiche non

significative, a giudizio del ricorrente, rispetto ai rilievi mossi

in sede di rinvio.

Il Presidente del Consiglio sostiene che la competenza provinciale

in materia di addestramento e formazione professionale, ex art. 8, n.

29, Statuto, non dà fondamento alcuno alla normativa impugnata,

anche perché non può invocarsi a tal fine la competenza concorrente

indicata dall'art. 9, n. 10, Statuto, in tema di assistenza sanitaria

ed ospedaliera, che comprende, certo, la formazione degli operatori

sanitari, ma limitatamente all'addestramento del personale

ausiliario.

4. - Si è costituita in giudizio la Provincia autonoma, eccependo

l'inammissibilità del ricorso: non vi è identità fra i due testi

di legge approvati, rispettivamente, il 7 luglio e il 4 dicembre

1992, per cui il Governo non era legittimato ad impugnare la legge

provinciale, ma soltanto a rinviarla a nuovo esame del Consiglio (si

richiama, nella giurisprudenza di questa Corte, la sent. n. 40 del

1977).

Il ricorso sarebbe comunque infondato, poiché la Provincia è

titolare di competenze legislative ed amministrative di tipo

esclusivo nel campo dell'addestramento e della formazione

professionale (art. 8, n. 29, Statuto) e di tipo concorrente in

quello di igiene e sanità (art. 9, primo comma, n. 1, Statuto). Considerato in diritto

1. - La Provincia autonoma di Bolzano ha impugnato, con ricorso

per conflitto di attribuzione, il decreto con il quale il Ministro

della sanità ha indetto, il 29 settembre 1992, il concorso per

l'ammissione al corso biennale di "formazione specifica in medicina

generale" per gli anni 1993-1994, ritenendolo lesivo delle sue

attribuzioni in materia di addestramento e formazione professionale

(di competenza esclusiva) e di igiene e sanità (di competenza

concorrente), secondo quanto stabilito, rispettivamente, dagli

articoli 8, n. 29, e 9, n. 10 dello Statuto speciale approvato con

d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670.

A sua volta, il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato

questione di legittimità costituzionale di numerosi articoli della

legge provinciale approvata il 4 dicembre 1992 (in sede di riesame a

seguito di rinvio governativo), che disciplina la formazione

specifica in medicina generale e specialistica e dà applicazione

alle norme statali in materia di concorsi pubblici presso le unità

sanitarie locali, reputando che essa esorbiti dalle competenze

provinciali e sia in contrasto con i principi fissati dal decreto

legislativo 8 agosto 1991, n. 256, attuativo della direttiva

comunitaria n. 86/457, relativa alla "formazione specifica in

medicina generale".

I due giudizi, in quanto attengono alla medesima materia, possono

essere riuniti e decisi con unica sentenza.

2. - Vanno esaminate preliminarmente l' eccezione di

inammissibilità mossa dall'Avvocatura generale dello Stato, per il

conflitto di attribuzione, e quella avanzata, a sua volta, dalla

Provincia autonoma, con riguardo al ricorso del Presidente del

Consiglio dei ministri.

2.1. - L'Avvocatura generale dello Stato afferma che il decreto

ministeriale impugnato ha carattere meramente esecutivo rispetto al

decreto legislativo 8 agosto 1991, n. 256, il quale, nel dare

attuazione alla direttiva comunitaria n. 86/457, già negava ogni

competenza della Provincia. Non essendo stato impugnato, renderebbe

il conflitto inammissibile.

L'eccezione è infondata.

La Provincia autonoma, in base all'art. 7 del d.P.R. 19 novembre

1987, n. 526, e all'art. 9 della legge 9 marzo 1989, n. 86, può dare

immediata attuazione alle direttive comunitarie che tocchino materie

di sua competenza esclusiva, indipendentemente dalla previa

emanazione di una disciplina statale.

La legislazione provinciale adottata non esclude il successivo

intervento di leggi statali: per il legislatore provinciale che abbia

già provveduto sussiste un vincolo di adeguamento, ma nei limiti

previsti dallo Statuto speciale (v. l'art. 7 del citato d.P.R. 19

novembre 1987, n. 526). Come già chiarito da questa Corte, sempre

con riguardo alle materie di competenza esclusiva, ove la Provincia

autonoma non abbia ancora legiferato, la normativa statale di

attuazione opera integralmente, in via suppletiva, anche quando

superi i limiti posti dallo Statuto speciale (sent. n. 349 del 1991).

Correttamente la Provincia di Bolzano, anziché denunziare innanzi

a questa Corte il decreto legislativo n. 256 del 1991, gli ha

attribuito valore suppletivo ed ha quindi esercitato la propria

potestà legislativa, approvando la legge qui in esame una prima

volta il 7 luglio 1992 e, poi, il 4 dicembre 1992, dopo che il

Commissario del Governo l'aveva rinviata a nuovo esame.

Il 29 settembre del 1992, il Ministro della sanità ha indetto,

con il decreto che è oggetto del presente conflitto, il concorso

pubblico per l'ammissione al primo corso biennale, assegnando alle

regioni e alle province autonome il contingente dei medici da

ammettere al corso. È il decreto ministeriale ad avere attitudine

"invasiva", perché è con tale decreto che si è resa palese la

volontà dello Stato di disciplinare integralmente la materia,

disconoscendo le attribuzioni della Provincia autonoma per i profili

più significativi della attuazione della direttiva comunitaria n.

86/457 (in particolare, la determinazione del contingente dei medici

da ammettere ai corsi; le modalità di indizione del concorso; la

composizione delle commissioni).

2.2. - Va altresì respinta l'eccezione di inammissibilità

avanzata dalla Provincia autonoma di Bolzano con riguardo al ricorso

del Presidente del Consiglio dei ministri.

La Provincia osserva che non vi è identità fra i due testi di

legge approvati dal Consiglio rispettivamente il 7 luglio e il 4

dicembre 1992; da tale rilievo essa trae la conclusione che il

Governo non era legittimato a impugnare la legge provinciale, ma

soltanto a rinviarla, per ulteriore esame, al Consiglio; a tal fine

la Provincia richiama una sentenza della Corte, la n. 40 del 1977.

È ben noto come la giurisprudenza di questa Corte, a partire

dalla citata sentenza, abbia effettivamente adottato un criterio

rigidamente formale per determinare quale sia la legge regionale

"nuova", ai fini dell'applicazione dell'art. 127 della Costituzione;

ma l'applicazione di tale criterio ha dato luogo a inconvenienti. Si

è fatto quindi ricorso a un diverso criterio di qualificazione per

impedire una serie senza limiti di rinvii: per definire una legge

come "nuova", non si dà rilievo a modifiche meramente testuali e a

quelle relative a "parti esterne" al contenuto dispositivo della

legge, quale il trasferimento dell'imputazione della spesa dal

bilancio di un anno a quello successivo (v., in part. , le sentt. nn.

497 del 1992 e 154 del 1990).

L'esame comparativo del testo approvato il 7 luglio e di quello

nuovamente approvato il 4 dicembre 1992 rivela che vi è stata una

modifica meramente formale all'art. 5, che risponde a esigenze

redazionali (si è specificato che l'allegato alla legge provinciale

15 aprile 1991, n. 11, è stato nel frattempo sostituito dall'art. 9

della legge provinciale 16 ottobre 1992, n. 36). È stato soppresso,

inoltre, l'originario art. 7 (che disponeva variazioni al bilancio

1992), con conseguente aggiornamento della clausola di copertura

introdotta dall'art. 6 della legge.

È del tutto evidente che non sussistono elementi di "novità",

nei sensi e agli effetti dell'art. 127 della Costituzione, nelle

disposizioni approvate il 4 dicembre 1992, e il ricorso deve

ritenersi ammissibile.

3. - Per entrambi i giudizi, si deve dunque pervenire all'esame

del merito.

Il Presidente del Consiglio dei ministri sostiene che la

competenza provinciale in materia di addestramento e formazione

professionale, ex art. 8, n. 29, dello Statuto speciale, non

ricomprende in alcun modo la formazione professionale dei medici. La

formazione professionale è sempre stata intesa quale insegnamento di

carattere eminentemente pratico, che nulla ha a che vedere con

l'attività di formazione scientifica realizzata, nel caso dei

medici, in sede "post-universitaria". Si richiama al riguardo la

sentenza di questa Corte n. 191 del 1991 e, nella normativa di

attuazione statutaria, l'art. 3, n. 9, del d.P.R. 28 marzo 1975, n.

474, come modificato dal decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 267,

che riserva allo Stato la disciplina delle professioni sanitarie,

degli ordini e collegi professionali e degli esami di idoneità per

l'esercizio della professione medica negli ospedali.

Va considerato, invero, che se il citato d.P.R. n. 474 del 1975,

come novellato nel 1992, riserva effettivamente allo Stato la

disciplina dell'esame di idoneità per l'esercizio della professione

medica negli ospedali, qui il caso è diverso: il corso di formazione

in medicina generale si conclude con il rilascio dell'"attestato di

formazione", che è titolo necessario per l'esercizio della medicina

di base in rapporto di convenzione con il servizio sanitario

nazionale, ai sensi dell'art. 48 della legge 23 dicembre 1978, n. 833

(v. gli articoli 1 e 2 del decreto legislativo n. 256 del 1991).

In via più generale, la definizione tradizionale dei caratteri

propri della "formazione professionale" deve essere aggiornata alla

luce dei recenti sviluppi legislativi: anche a voler tacere della

legge quadro sulla formazione professionale (legge 21 dicembre 1978,

n. 845), va considerata quale segno eloquente dell'evoluzione

normativa in materia la previsione contenuta nell'art. 3 del decreto

legislativo 16 marzo 1992, n. 267, che, integrando l'art. 5 del

d.P.R. 1° novembre 1973, n. 689, ha riconosciuto alle Province

autonome il potere di attivare e gestire corsi di studio orientati al

conseguimento della formazione "richiesta da specifiche aree

professionali"; e ha statuito che gli attestati rilasciati al termine

di tali corsi abilitano all'esercizio di un'attività professionale

"in corrispondenza alle norme comunitarie".

4. - L'espresso riferimento, in tale disposizione, alla normazione

comunitaria mette in evidenza un profilo di particolare rilievo.

Si è già detto che nelle materie di competenza esclusiva le due

Province autonome possono dare immediata attuazione alle direttive

comunitarie, secondo quanto previsto dall'art. 7 del d.P.R. n. 526

del 1987 e dall'art. 9 della legge n. 86 del 1989. Ora, l'esame della

direttiva comunitaria 86/457 rivela che la "formazione specifica in

medicina generale" deve essere "più pratica che teorica";

l'insegnamento pratico è impartito in un centro ospedaliero

abilitato o presso un ambulatorio di medicina generale riconosciuto:

art. 2, comma 1, lett. c) della direttiva. Coerentemente con tale

prescrizione, il decreto del Ministro della sanità del 29 settembre

1992 prevede che la regione organizzi ed attivi i corsi in

collaborazione con l'ordine dei medici chirurghi e degli odontoiatri

della provincia capoluogo di regione (art. 13).

Non è dunque pertinente il richiamo alla sentenza n. 191 del

1991, che dichiarava infondata la questione di legittimità

costituzionale sollevata dalla Provincia autonoma di Bolzano nei

confronti degli articoli 2 e 4 della legge 19 novembre 1990, n. 341:

lì si trattava di un'attività formativa interamente radicata

nell'ordinamento dell'istruzione universitaria; e la competenza

provinciale in materia di addestramento e formazione professionale

risultava inconferente.

Nel caso in esame, come si evince dalle disposizioni prima

menzionate, non viene in gioco la sfera di competenza

dell'istituzione universitaria e non si pone quindi l'esigenza di

contemperare gli interessi connessi a due diverse sfere di autonomia

(delle regioni e delle province autonome, da una parte;

dell'università, dall'altra), entrambe dotate di copertura

costituzionale (sent. n. 281 del 1992). È sintomatico, d'altronde,

che l'Avvocatura generale parli, con formula generica, dello

svolgimento dei corsi in sede "post-universitaria".

Deve dichiararsi, in conclusione, l'incompetenza del Ministro

della sanità a disciplinare, anche per la Provincia autonoma di

Bolzano, i corsi biennali di formazione specifica in medicina

generale, e l'infondatezza della questione di legittimità

costituzionale, promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri,

degli articoli 1, 2 (commi da 1 a 4), 3, 4, 5 e 7 della legge

provinciale in esame.