Sentenza n. 32/1957

ha pronunziato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 131 del T.U.

delle leggi sull'edilizia popolare ed economica, promosso con

l'ordinanza 10 gennaio 1956 del Tribunale di Bologna nel procedimento

civile tra Zappi Piretti Bianca e la Società Cooperativa Edilizia

"Casa Serena", pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n.

141 del 9 giugno 1956 ed iscritta al n. 196 del Reg. ord. 1956.

Vista la dichiarazione di intervento del Presidente del Consiglio

dei Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 5 dicembre 1956 la relazione del

Giudice Antonino Papaldo;

udito il vice avvocato generale dello Stato Marcello Frattini.

Ritenuto in fatto :

Nella causa civile Zappi Piretti Bianca contro Soc. Cooperativa

"Casa Serena", il Tribunale di Bologna, con ordinanza 10 gennaio - 23

aprile 1956, disponeva la sospensione del giudizio e la rimessione

degli atti alla Corte costituzionale per il giudizio di legittimità

costituzionale dell'art. 131 del T.U. approvato con R.D. 28 aprile

1938, n. 1165, sull'edilizia popolare ed economica.

Tale ordinanza, notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri

il 3 maggio 1956 e comunicata, addì 27 aprile 1956, ai Presidenti

delle due Camere legislative, è stata pubblicata sulla Gazzetta

Ufficiale della Repubblica in data 9 giugno 1956.

Il Presidente del Consiglio dei Ministri è intervenuto nel

giudizio per il tramite dell'Avvocatura generale dello Stato con atto

del 21 maggio 1956. L'Avvocatura dello Stato ha rilevato che

l'eccezione di illegittimità costituzionale è sorta dal dubbio

relativo alla natura delle funzioni esercitate dalla Commissione di

vigilanza ai sensi del citato art. 131, funzioni che una delle parti in

causa riteneva di carattere giurisdizionale, deducendo il difetto di

giurisdizione del giudice adito. L'altra parte non contestava la

affermazione del carattere giurisdizionale di tali funzioni, ma ne

eccepiva la illegittimità costituzionale affermando che, decorso il

quinquennio previsto dalla disposizione transitoria VI della

Costituzione, deve essere dichiarata l'illegittimità costituzionale

delle norme che prevedono giurisdizioni speciali.

L'Avvocatura dello Stato prosegue affermando che il Tribunale ha

sollevato la questione, mentre avrebbe dovuto dichiararne la manifesta

infondatezza, perché le funzioni esercitate dalla Commissione di

vigilanza ai sensi dell'art. 131 del detto testo unico hanno carattere

amministrativo e non giurisdizionale. Che si tratti di questione

relativa all'art. 131 del T.U. risulta, secondo l'Avvocatura, dalla

dichiarazione espressa dell'ordinanza e dall'oggetto della lite

indicato con la frase "assegnazione di appartamento", che è appunto

una delle materie su cui la Commissione di vigilanza si pronuncia ai

sensi del ripetuto art. 131, primo comma, con provvedimento contro il

quale, a termini dell'ultimo comma dello stesso articolo, è ammesso un

ricorso per illegittimità al Consiglio di Stato. La previsione di tale

ricorso basta per definire il provvedimento come atto amministrativo,

cosicché questo suo carattere è da molti anni concordemente affermato

dalla giurisprudenza della Corte di cassazione a sezioni unite e del

Consiglio di Stato.

L'Avvocatura dello Stato prospetta, poi, il dubbio che, per quanto

nella ordinanza si precisi che la questione di legittimità

costituzionale fu sollevata contro l'art. 131 in quanto fu ritenuto che

esso preveda una giurisdizione speciale, la motivazione sia stata male

formulata e con essa si sia invece voluto denunciare una limitazione

che la norma pone al ricorso contro il provvedimento della Commissione

di vigilanza, ammettendo, contro le decisioni di detto organo, soltanto

ricorso al Consiglio di Stato nei casi previsti dall'art. 26 del T.U.

26 giugno 1924, n. 1054.

Può darsi - prosegue l'Avvocatura - che si sia ritenuta la

incostituzionalità di tale limitazione della impugnazione in quanto il

divieto di ricorso al giudice ordinario lascerebbe senza tutela la

eventuale violazione di diritti soggettivi; ma la difesa dello Stato si

affretta a soggiungere che in tal caso si sarebbe dovuta denunciare la

violazione dell'art. 113 della Costituzione e non riferirsi alla

disposizione transitoria di essa, in quanto le funzioni della

Commissione di vigilanza riguardano la tutela di interessi legittimi,

ma non si può escludere che in qualche caso tale organo debba

provvedere in materia di diritti soggettivi: ciò però non muta la

natura amministrativa del suo provvedimento e non ne fa un atto

giurisdizionale.

Concludendo su questo punto, l'Avvocatura afferma che in nessun

caso si poteva attribuire alle funzioni della Commissione di vigilanza

previste dall'art. 131 il carattere giurisdizionale speciale: perciò

la eccezione di illegittimità costituzionale per trattarsi di

giurisdizione, quale è stata formulata, è manifestamente infondata e

il Tribunale di Bologna lo avrebbe riconosciuto se, in luogo di

arrestarsi alla semplice proposizione dell'incidente fatta dalla parte,

ne avesse esaminata la sostanza.

Ma, sempre secondo la difesa dello Stato, la eccezione sarebbe

stata ugualmente infondata anche se le funzioni esercitate dalla

Commissione di vigilanza ai sensi dell'art. 131 avessero potuto

definirsi come giurisdizionali speciali.

L'art. 102 della Costituzione, infatti, sancisce il divieto di

costituzione di nuove giurisdizioni speciali, ma nulla dispone per le

giurisdizioni - speciali già esistenti e ciò in armonia col principio

per cui la Costituzione costituisce vincolo per il legislatore futuro,

ma per quanto riguarda la legislazione anteriore propone soltanto

problemi di adeguamento rimessi al legislatore, oppure problemi di

abrogazione, che nel caso delle giurisdizioni speciali sono

espressamente esclusi dalla disposizione transitoria VI.

Tale disposizione, con lo stabilire che entro cinque anni si

sarebbe provveduto alla revisione degli organi speciali di

giurisdizione, il che tra l'altro non comporta necessariamente che

tutte le relative norme debbano in sede di revisione essere soppresse,

esclude l'effetto abrogativo, sia pure implicito e cioè per

incompatibilità col sistema, sancendo espressamente il perdurare delle

giurisdizioni speciali.

L'Avvocatura osserva che nella disposizione deve rilevarsi una

duplice manifestazione di volontà legislativa, e cioè in primo luogo

la statuizione che le giurisdizioni speciali sono mantenute, e in

secondo luogo la statuizione che entro cinque anni deve procedersi alla

loro revisione.

La fissazione del termine per l'opera di revisione ha carattere

subordinato e secondario e poiché il Costituente ha ritenuto di non

stabilire alcuna sanzione per la eventuale inosservanza, non si può

dal decorso del termine dedurre la decadenza della statuizione, per cui

le norme relative alle giurisdizioni conservano la loro efficacia fino

alla revisione, disposizione fondata su evidenti e gravissime ragioni.

Poiché comunque questa disposizione transitoria sancisce la

continuazione delle norme relative alle giurisdizioni speciali con

espressa riserva di intervento legislativo, non si può chiedere alla

Corte di far cessare l'efficacia di tali norme in contrasto con quanto

ha voluto il legislatore costituente.

Anche ove si voglia affermare che la inosservanza del termine da

parte del legislatore ha carattere di una inadempienza a quanto la

Costituzione ha prescritto, ciò può costituire materia di

responsabilità politica, ma non di giudizio di legittimità

costituzionale, perché la inadempienza non fa venir meno la

statuizione della efficacia delle norme relative alle giurisdizioni

speciali, che non può considerarsi subordinata al termine.

La questione è già stata sottoposta al giudice ordinario, il

quale, con costante giurisprudenza, ha dichiarato che il termine

fissato dalla disposizione transitoria VI non ha carattere perentorio.

La difesa dello Stato conclude, chiedendo che la Corte dichiari che

la proposta questione di legittimità costituzionale è manifestamente

infondata ed in ogni caso non v'ha luogo a pronunciare su questione di

legittimità costituzionale di norme anteriori alla Costituzione che

prevedano giurisdizioni speciali.

Le parti private non si sono costituite nel giudizio davanti a

questa Corte.

All'udienza, l'avvocato dello Stato ha illustrato le sopra

riassunte deduzioni e conclusioni. Considerato in diritto :

Occorre, anzitutto, notare che la conclusione dell'Avvocatura dello

Stato nel senso che "non vi ha luogo a pronunciare su questione di

illegittimità costituzionale di norme anteriori alla Costituzione che

prevedano giurisdizioni speciali" attiene al merito della controversia,

in quanto, come risulta da tutto il contesto delle esposte deduzioni,

con tale formulazione la difesa dello Stato ha inteso prospettare la

infondatezza e non la inammissibilità di un giudizio sulla questione

di legittimità costituzionale sollevata dal Tribunale.

La Corte, prima di procedere all'esame del merito della

controversia, deve identificare quale sia la questione sollevata con

l'ordinanza del giudice e delimitarne il preciso contenuto;

identificazione e precisazione, che costituiscono una esigenza

preliminare ed essenziale in qualsiasi giudizio.

L'Avvocatura dello Stato rileva, pur deducendone la manifesta

infondatezza, che la questione sicuramente sollevata dal Tribunale è

quella relativa al contrasto tra l'art. 131 del T.U. delle leggi sulla

edilizia popolare ed economica e la norma transitoria VI della

Costituzione, in quanto per effetto di detta norma dovrebbe

considerarsi venuta meno la legittimità costituzionale dell'art. 131,

ove questo contemplasse funzioni giurisdizionali attribuite alla

Commissione di vigilanza; e ciò per essere ormai decorso il termine

quinquennale stabilito dalla predetta disposizione VI per la revisione

degli organi di giurisdizione speciale.

L'Avvocatura prospetta, inoltre, il dubbio che il Tribunale abbia

voluto sollevare un'altra questione, che avrebbe per oggetto il

contrasto fra il secondo comma dello stesso art. 131, il quale

stabilisce che contro le decisioni della Commissione di vigilanza è

ammesso soltanto ricorso al Consiglio di Stato in sede giurisdizionale

per motivi di legittimità, e l'art. 113 della Costituzione, che

dichiara illegittima qualsiasi limitazione della tutela giurisdizionale

contro gli atti della pubblica amministrazione. Il contrasto avrebbe

luogo in quei casi in cui la Commissione di vigilanza deciderebbe in

materia di diritti, per la cui tutela, demandata al giudice ordinario,

la limitazione del ricorso al giudice amministrativo in sede di

legittimità sarebbe costituzionalmente illegittima.

Ma la Corte ritiene che il dubbio prospettato dall'Avvocatura sia

senza alcuna base, giacché, pur essendo l'ordinanza del Tribunale

piuttosto laconica, è palese, in relazione agli atti del processo e

alle deduzioni delle parti, che la questione sollevata non è quella

relativa ad un contrasto tra il secondo comma dell'art. 131 del T.U. e

l'art. 113 della Costituzione, bensì quella inerente al contrasto tra

il primo comma dello stesso art. 131 e la disposizione VI della

Costituzione nel senso dianzi prospettato.

La Corte, quindi, non ha ragione di prendere in esame la questione

della legittimità costituzionale del secondo comma dell'articolo 131,

in riferimento all'art. 113 della Costituzione - questione che resta

assolutamente impregiudicata - ma deve limitare la propria pronuncia

all'unica questione dedotta in questa sede: questione che ha già per

oggetto la determinazione del carattere giurisdizionale o

amministrativo delle funzioni della Commissione di vigilanza al fine di

stabilire, ove si giudichi che esse abbiano carattere giurisdizionale,

se, a norma della VI disposizione transitoria in relazione agli artt.

102 e 103 della Costituzione, e per effetto della mancata revisione nel

quinquennio, sia venuta meno la legittimità costituzionale della norma

dell'art. 131.

Ma la Corte ritiene che sia chiaro il carattere amministrativo

delle funzioni della Commissione di vigilanza previste dal primo comma

dell'art. 131.

Tale carattere risulta, anzitutto, palese dal testo della legge.

L'art. 131, nel secondo comma, prevede il ricorso al Consiglio di

Stato in sede giurisdizionale avverso i provvedimenti della Commissione

di vigilanza, considerandoli chiaramente come amministrativi: contro

atti di giurisdizione non sarebbe stato contemplato un rimedio che, nel

nostro ordinamento, costituisce una tipica forma di tutela ammessa

esclusivamente nei riguardi degli atti amministrativi. Ciò trova

conferma nello stesso art. 131, il quale, nel fare un rinvio al

successivo articolo 239 per le controversie in materia di condominio,

mette in evidente rilievo che la risoluzione di queste ultime

controversie ha carattere giurisdizionale, tanto che l'art. 239

espressamente prevede il ricorso alle Sezioni unite della Corte di

cassazione.

Ma anche l'esame delle funzioni demandate alla Commissione di

vigilanza porta ad escludere che esse abbiano natura giurisdizionale.

Le funzioni, contemplate nei numeri 3 (esprimere pareri) e 4 (adempiere

ad incarichi speciali affidati dal Ministro) dell'art. 131, non

presentano alcun dubbio circa il loro carattere schiettamente

amministrativo; ma non diverso carattere hanno le funzioni delle quali

si occupa il numero 1 dello stesso articolo (decidere in via definitiva

su tutte le controversie attinenti alla prenotazione ed

all'assegnazione degli alloggi, alla posizione e qualità di socio od

aspirante socio nonché sulle controversie tra socio e socio ovvero tra

socio e cooperativa, in quanto riguardino rapporti sociali) e quelle

contemplate nel numero 2 (decidere su abusi, irregolarità, nonché

sulle contravvenzioni alle norme vigenti e comminare le relative

sanzioni). Trattasi di decisioni di controversie in sede

amministrativa, come risulta anche dall'inciso "decidere in via

definitiva", che è riferibile agli atti amministrativi non più

suscettibili di ricorso gerarchico; e trattasi di sanzioni

amministrative, inflitte da un organo amministrativo per violazione di

carattere non penale (è evidente che la parola "contravvenzione" non

è usata nel senso proprio di reato, bensì di violazione o

infrazione).

Per quanto il procedimento davanti alla Commissione di vigilanza

presenti garanzie di difesa per gli interessati, queste non sono tali

da attribuire al procedimento stesso carattere giurisdizionale, non

mancando nel nostro ordinamento, quando trattisi di decisioni

amministrative che toccano interessi in contrasto, garanzie del genere.

Né la decisione ha carattere giurisdizionale, non potendo invocarsi

per essa la cosa giudicata. Come si è detto, queste decisioni hanno

carattere definitivo; sono, cioè, atti amministrativi contro i quali

è ammissibile direttamente il ricorso al giudice amministrativo.

Queste osservazioni valgono ad escludere il carattere

giurisdizionale delle decisioni delle quali trattasi, in conformità,

del resto, alla giurisprudenza delle magistrature superiori, ordinarie

e amministrative.

Posta la natura amministrativa dell'organo e delle sue funzioni,

non vi è luogo ad esaminare la questione relativa agli effetti della

mancata revisione di cui alla disposizione transitoria VI della

Costituzione; questione che, al pari di quella avente per oggetto la

legittimità costituzionale del secondo comma dell'art. 131 in

riferimento all'art. 113 della Costituzione, resta del tutto

impregiudicata.