Sentenza n. 32/1986

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 24 e 29,

sesto comma, d.P.R. 31 maggio 1974, n. 420 ("Norme sullo stato

giuridico del personale non insegnante statale delle scuole materne,

elementari, secondarie ed artistiche"), promossi con le seguenti

ordinanze:

1) ordinanza emessa il 12 ottobre 1977 dal TAR per la Lombardia sui

ricorsi riuniti proposti da Angella Alberto ed altri contro Ministero

della Pubblica Istruzione ed altro, iscritta al n. 247 del registro

ordinanze 1978 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 201 dell'anno 1978;

2) ordinanza emessa il 22 marzo 1979 dal TAR per la Lombardia sul

ricorso proposto da Lissoni Albino ed altri contro Provveditorato agli

Studi di Milano ed altro, iscritta al n. 596 del registro ordinanze

1979 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 298

dell'anno 1979.

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nella camera di consiglio del 10 dicembre 1985 il Giudice

relatore Antonio La Pergola.

Ritenuto in fatto :

1.1 - Con ricorsi del 1976 numerosi aiutanti tecnici del settimo

Istituto tecnico industriale statale di Milano, premesso che all'atto

del loro passaggio dalla carriera ausiliaria a quella esecutiva

(disposto dall'amministrazione ai sensi degli artt. 2, terzo comma, e

29, secondo comma, del d.P.R. 31 maggio 1974, n. 420) avevano subito

una riduzione dello stipendio, che da quello corrispondente al

parametro 143 era sceso a quello corrispondente al parametro 140,

chiedevano al TAR della Lombardia che venisse accertato il loro diritto

a mantenere il trattamento economico originario, ai sensi dell'art. 14,

ultimo comma, della legge 30 luglio 1973, n. 477 e dell'art. 24 del

d.P.R. n. 420 del 1974. Il tribunale adito, con ordinanza del 12

ottobre 1977 (r.o. n. 247/78), rileva, innanzitutto, che per la

valutazione, ai fini del trattamento economico del servizio nella nuova

carriera, del servizio già prestato prima dell'inquadramento in

quest'ultima, provvede (con disposizione generale applicabile anche al

personale non di ruolo, come ritenuto dallo stesso Ministero della

Pubblica Istruzione con circolare n. 19 del 29 gennaio 1975 e

successivo telegramma del 17 febbraio 1975) l'art. 29, sesto comma, del

citato d.P.R. n. 420 del 1974: questa norma attribuisce a tutto il

personale di cui trattasi un numero di aumenti stipendiali del 2,50 per

cento strettamente corrispondente ai bienni di servizio prestati prima

dell'inquadramento. Tale limitata valutazione del servizio svolto prima

del passaggio di carriera non è stata, però, sufficiente a garantire

ai ricorrenti la conservazione del trattamento economico precedente.

A tal fine non può sopperire, ad avviso del giudice rimettente,

l'art. 24 del d.P.R. n. 420/74 - che garantisce la conservazione del

trattamento economico in caso di passaggio da una carriera ad un'altra

- essendo detta norma applicabile, secondo la sua tassativa

formulazione, al solo personale di ruolo. Ciò, d'altra parte, è

conforme al generale principio contenuto nell'art. 202 del d.P.R. n. 3

del 1957 - ritenuto dalla giurisprudenza applicabile ai soli dipendenti

statali di ruolo - e, inoltre, il divieto della reformatio in peius del

trattamento economico ha efficacia soltanto per i provvedimenti

amministrativi e non nei confronti di atti che, come nella specie,

hanno forza e valore di legge.

Neanche, prosegue il giudice a quo, può accogliersi la tesi che

considera l'art. 14, terzo comma, della legge n. 477 del 1973 (secondo

il quale "lo stipendio mensile del personale della scuola, che passa ad

altra carriera della stessa amministrazione, non potrà essere

inferiore a quello percepito nella precedente carriera al momento del

passaggio") norma con efficacia immediatamente precettiva e non già

contenente una mera direttiva per l'esercizio della funzione

legislativa delegata: a quest'ultima conclusione condurrebbero,

infatti, sia la dizione testuale della norma, che sembra voler

esprimere appunto un comando o una direttiva al legislatore delegato,

sia l'assenza di qualsiasi specificazione circa il concreto meccanismo

tramite il quale possa essere assicurato il fine della norma, assenza

che rende la disposizione in esame insuscettibile di immediata ed

inequivoca applicazione.

In conclusione, secondo il Tribunale rimettente, deve ritenersi che

il Governo, nell'esercizio delle sue funzioni di legislatore delegato,

non abbia esattamente rispettato i criteri contenuti nella norma

delegante. Viene, quindi, sollevata d'ufficio la questione di

costituzionalità, per violazione dell'art. 76 Cost., degli artt. 24 e

29, sesto comma, del d.P.R. 31 maggio 1974, n. 420, in relazione

all'art. 14, terzo comma, della legge 30 luglio 1973, n. 477, nella

parte in cui, contrariamente al principio direttivo, concernente il

generale ambito soggettivo di efficacia desumibile da quest'ultima

disposizione, "limitano ai dipendenti di ruolo la conservazione dello

stipendio in caso di passaggio ad altra carriera della stessa

amministrazione".

Non può, infatti, dubitarsi, afferma il giudice a quo, che l'art.

14, terzo comma, cit. si riferisca - attesa la genericità delle

espressioni "personale" e "carriera" da esso usate - a tutti i

dipendenti della scuola, siano essi di ruolo o no, Così come altre

disposizioni contenute nella legge di delega (ad es. l'art. 10, secondo

comma); inoltre, va rilevato che la formulazione di disposizioni

applicabili soltanto all'una o all'altra categoria di personale è

sempre stata dal legislatore accompagnata dalla dizione "di ruolo" o

"non di ruolo".

Gli artt. 24 e 29, sesto comma, citati violerebbero, inoltre, anche

l'art. 36, primo comma, Cost., in quanto consentono che a seguito del

passaggio ope legis di carriera, avvenuto senza alcun mutamento della

quantità e qualità del lavoro prestato, i dipendenti interessati

possano vedersi, benché temporaneamente, ridotto lo stipendio.

1.2 - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e

difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, interviene nel presente

giudizio e conclude per l'infondatezza della questione.

L'Avvocatura, in particolare, contesta la tesi del giudice a quo,

secondo cui l'art. 14 della legge n. 477/73 si riferirebbe sia al

personale di ruolo sia a quello non di ruolo.

Tale interpretazione condurrebbe, in realtà, ad avviso

dell'Avvocatura, all'individuazione di un comando di dubbia

costituzionalità, in quanto la norma, Così interpretata, creerebbe

una posizione di ingiustificato privilegio per il personale della

scuola rispetto alla generalità degli impiegati civili dello Stato, ai

quali si applica l'art. 202 del d.P.R. n. 3 del 1957 - modificato

dall'art. 12, terzo comma, del d.P.R. 28 dicembre 1970, n. 1079 - che

ha un ambito soggettivo limitato al personale di ruolo, come lo stesso

Tribunale rimettente ha ricordato. Pertanto, è da accogliere, secondo

il noto canone di ermeneutica, l'interpretazione che salva la norma dal

vizio di costituzionalità e la uniforma ai criteri vigenti per il

restante personale statale. Così chiarita l'effettiva portata

dell'art. 14 in questione, cade, per l'Avvocatura, la denunciata

violazione dell'art. 76 Cost..

Quanto alla censura che fa riferimento all'art. 36, primo comma,

della Costituzione, osserva l'Avvocatura che tale precetto

costituzionale "non intende certo inibire al legislatore ordinario la

possibilità di procedere nel tempo a nuove valutazioni della qualità

di un dato tipo di lavoro e di modificare il suo regime retributivo".

D'altronde, conclude la difesa del Presidente del Consiglio, una

differenza di appena tre punti parametrali non pare per sé

obiettivamente idonea a provocare le sproporzioni o insufficienze di

retribuzione di cui al citato principio costituzionale, là dove prima

vi era proporzione e sufficienza.

2.1 - Nel corso di un analogo procedimento promosso da vari

aiutanti tecnici dell'Istituto tecnico industriale statale di Sesto San

Giovanni, il TAR della Lombardia, con ordinanza del 22 marzo 1979 (r.o.

n. 596/79), solleva nuovamente questione di legittimità costituzionale

degli artt. 24 e 29, sesto comma, del d.P.R. n. 420/74, in riferimento

agli artt. 76, 3 e 97 Cost..

Richiamata la precedente ordinanza per quanto riguarda la

denunciata violazione dell'art. 76, il giudice a quo soggiunge, quanto

al contrasto con l'art. 3, che nessuna valida giustificazione sussiste

nel garantire la conservazione dell'antico trattamento economico al

solo personale di ruolo, in violazione del principio di eguaglianza; e,

quanto al richiamo all'art. 97 Cost., che la denunciata discriminazione

pare in contrasto, in assenza di qualunque elemento che la giustifichi,

con il principio di buon andamento e di imparzialità dell'azione

amministrativa.

2.2 - Il Presidente del Consiglio dei ministri, intervenuto anche

nel presente giudizio per tramite dell'Avvocatura Generale dello Stato,

chiede che la questione sia dichiarata infondata.

Dopo aver ripetuto argomentazioni identiche a quelle svolte nel

giudizio introdotto con l'ordinanza n. 247/78 circa il presunto

contrasto della normativa censurata con l'art. 76 Cost., l'Avvocatura

osserva, quanto alla dedotta violazione dell'art. 3 Cost., che non si

può non rilevare la differenza strutturale dei due rapporti di

impiego, quello di ruolo e quello non di ruolo: solo il primo, per il

suo organico inserimento nell'organizzazione permanente

dell'amministrazione, possiede caratteri di stabilità tali da

giustificare sicurezza di aspettative nello svolgimento della carriera

(intesa questa latamente come sviluppo del trattamento economico) e

garanzia di conservazione del trattamento economico acquisito.

Viceversa, il personale non di ruolo, come non può pretendere la

conservazione del posto di lavoro, Così non può porsi aspettative di

conservazione del trattamento economico.

Circa, infine, la dedotta violazione dell'art. 97 Cost., si osserva

da parte dell'Avvocatura che l'indicata diversità di disciplina, lungi

dal costituire ingiustificato posizioni di vantaggio, risponde

all'esigenza logica di caratterizzazione del sistema, al fine

dell'assicurazione di quel buon andamento della P.A., il cui

apprezzamento è rimesso al legislatore ordinario. Considerato in diritto :

1. - Il TAR della Lombardia censura, in relazione agli artt. 36,

primo comma, e 76 Cost., gli artt. 24 e 29, sesto comma, del d.P.R. 31

maggio 1974, n. 420 ("Norme sullo stato giuridico del personale non

insegnante statale delle scuole materne, elementari, secondarie ed

artistiche"). Le disposizioni denunziate si occupano dell'anzidetto

personale, con riguardo, rispettivamente, all'attribuzione di stipendio

nei casi di passaggio da un ruolo all'altro di diversa carriera, e

all'inquadramento nella carriera esecutiva. Per quel che interessa il

presente giudizio, occorre anzitutto ricordare il disposto dell'art.

24. Al personale non insegnante - provvisto, nel caso del passaggio ad

altro ruolo, di stipendio superiore a quello iniziale - "sono

attribuiti, nella nuova posizione, gli aumenti periodici necessari per

assicurare uno stipendio eguale o immediatamente superiore a quello

già in godimento". Il sesto comma dell'art. 29 prevede, dal canto suo,

che la determinazione del trattamento economico spettante al personale

inquadrato (nella carriera esecutiva) avvenga sulla base

dell'anzianità maturata nel ruolo di provenienza.

Ora, nella specie sottoposta all'esame del TAR della Lombardia, si

tratta di aiutanti tecnici di un Istituto tecnico industriale, i quali

lamentano di aver subito una riduzione dello stipendio (che prima

corrispondeva al parametro 143, ed in seguito al loro passaggio dalla

carriera ausiliaria a quella esecutiva è sceso all'importo

corrispondente al parametro 140), per chiedere al giudice rimettente di

accertare il loro diritto a mantenere il trattamento economico

originario, ai sensi dell'art. 14, ultimo comma, della legge 30 luglio

1973, n. 477, nonché dell'art. 24 del d.P.R. n. 420 del 1974.

La prima delle disposizioni invocate dai ricorrenti nella causa di

merito si trova in una legge di delega ("Delega al Governo per

l'emanazione di norme sullo stato giuridico del personale direttivo,

ispettivo, docente e non docente della scuola materna"); essa

stabilisce che lo stipendio mensile del personale della scuola, passato

ad altra carriera della stessa amministrazione, non può essere

inferiore a quello percepito nella precedente carriera al momento del

passaggio. Il giudice a quo ritiene che la norma testé ricordata

riguardi, per il suo tenore letterale, anche il personale non di ruolo,

epperò non possa ricevere applicazione nel caso di specie, in quanto

configura semplici direttive per l'esercizio della funzione delegata,

mentre la disposizione risultante dal successivo esercizio della

delega, ed introdotta nel citato art. 24 del d.P.R. n. 420 del 1974,

andrebbe intesa nel senso che il mantenimento del progresso trattamento

economico è garantito - in mancanza di un'espressa previsione in senso

opposto - al solo personale di ruolo. A tale risultato, ritiene il

giudice a quo, si giunge, a tacer d'altro, per via del generale

principio, secondo cui il divieto della reformatio in peius, in punto

di retribuzione, opera nei confronti di provvedimenti amministrativi e

non anche di un atto che, come il decreto delegato, abbia forza e

valore di legge.

Posto ciò, la normativa denunziata risulterebbe lesiva sia

dell'art. 76 Cost., deducendo il TAR la violazione di criteri che esso

assume stabiliti nella legge di delega, sia dell'art. 36, primo comma,

Cost., in quanto la contestata riduzione di stipendio sarebbe

intervenuta senza alcun mutamento nella qualità, o quantità, del

lavoro prestato.

2. - Identica questione è sollevata dal TAR della Lombardia con

altra ordinanza (r.o. n. 596/79), in cui gli artt. 24 e 29, sesto

comma, del d.P.R. n. 420 del 1974 sono denunziati in riferimento agli

artt. 76, 3 e 97 Cost.. Il richiamo di questi due ultimi parametri è

motivato con la considerazione che l'aver mantenuto il trattamento

economico in godimento al solo personale di ruolo implicherebbe, nei

riguardi del personale non di ruolo, ricorrente avanti al giudice a

quo, una discriminazione priva di razionale supporto e pertanto lesiva

Così del principio di eguaglianza, come del principio di imparzialità

e buon andamento della pubblica amministrazione.

3. - I giudizi promossi con le ordinanze in epigrafe possono, data

la sostanziale identità della questione, essere riuniti e

congiuntamente decisi.

4. - La questione non è fondata. Va, infatti, in primo luogo

esclusa la dedotta violazione dell'art. 76 Cost..

La disposizione della legge di delega invocata dal giudice a quo si

riferisce - alla stregua della giurisprudenza amministrativa e dei

principi sanciti nella legislazione sul pubblico impiego, dai quali il

legislatore delegante non ha inteso discostarsi - necessariamente al

personale di ruolo: che è il solo, quindi, a fruire del diritto ad

uno stipendio comunque non inferiore a quello già in godimento, quando

passa ad altra carriera. Altrettanto non può dirsi dei ricorrenti nel

giudizio di merito. Come si è premesso, si tratta di personale

inquadrato nella carriera esecutiva, ex art. 29, secondo comma, del

d.P.R. n. 420/74. Ciò significa che esso gode del trattamento

economico corrispondente a quello previsto per l'anzidetta carriera.

Resta fermo, però, che la permanenza in servizio del personale in

parola, nella nuova posizione, discende, come risulta dall'art. 36

dello stesso d.P.R. n. 420/74, dalla conservazione dell'incarico a

tempo indeterminato, che si configura ben diversamente dall'ingresso

nel ruolo. Se Così è, il legislatore delegato non ha, nel produrre la

norma oggetto del presente giudizio, superato alcun limite, posto

all'esercizio della sua potestà. Il divieto della reformatio in

peius, per quel che qui interessa, non era stato inserito nella legge

di delega, né può dunque ritenersi violato dalla conseguente

normativa delegata, sulla quale gravano le censure del TAR.

Basta poi riflettere come il detto divieto si giustifichi in base

alla stabilità - e più in generale alla situazione in cui, nel

sistema del pubblico impiego, versa il personale di ruolo - perché

risulti l'infondatezza delle questioni sollevate in riferimento agli

altri precetti costituzionali. Il personale non di ruolo non sta, né

può presumersi collocato, sullo stesso piano di quello che nel ruolo

viene invece, a tutti gli effetti, stabilmente inserito: e questo

rilievo fuga il sospetto della prospettata offesa al principio di

eguaglianza. Lo stesso risultato s'impone con riguardo all'asserita

violazione dell'art. 97 Cost., del resto dedotta dal giudice a quo come

semplice corollario dell'assunto che la denunciata disparità nel

trattamento economico sia irrazionale. La disciplina in esame è per

vero giustificata, si è appena visto, dai criteri secondo i quali il

legislatore distingue il personale di ruolo e quello non di ruolo. Non

si può quindi ritenere che essa vulneri l'imparzialità e il buon

andamento della pubblica amministrazione.

Né sussiste, infine, alcuna lesione dell'art. 36, primo comma,

Cost.. Il precetto costituzionale in questione garantisce al lavoratore

una retribuzione proporzionata alla quantità e qualità del suo

lavoro: ma con questo esso non preclude al legislatore ordinario di

procedere nel tempo a nuove valutazioni della qualità di un dato tipo

di lavoro, e di modificare in conseguenza il regime retributivo.

D'altra parte, come osserva l'Avvocatura dello Stato, lo scarto

parametrale di tre punti, di cui si dolgono i ricorrenti nel giudizio

principale, non è di per sé obiettivamente idoneo a provocare

sproporzione o altrimenti inadeguatezza del trattamento retributivo

rispetto al lavoro prestato, laddove i mezzi di sussistenza erano prima

sufficienti e adeguati.