Sentenza n. 330/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 2 del R.D.L. 12

agosto 1937, n. 1757 (Revoca del divieto di inquadramento sindacale

delle Casse di risparmio e degli Enti equiparati), convertito in

legge 16 giugno 1938, n. 1207, promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 29 aprile 1985 dal Pretore di Venezia nel

procedimento civile vertente tra la F.I.B. - C.I.S.L. ed altri e la

Cassa di Risparmio di Venezia, iscritta al n. 674 del registro

ordinanze 1985 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 7, prima serie speciale, dell'anno 1986;

2) ordinanza emessa l'1 luglio 1985 dalla Corte di Cassazione

sui ricorsi riuniti proposti da F.A.B.I. ed altri contro la Cassa di

Risparmio di Vigevano e dalla Cassa di Risparmio di Vigevano contro

F.A.B.I. ed altri, iscritta al

n. 432 del registro ordinanze 1986 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 46, prima serie speciale, dell'anno

1986;

Visti gli atti di costituzione della F.I.B - C.I.S.L. ed altri e

delle Casse di Risparmio di Venezia e Vigevano;

Udito nell'udienza pubblica del 12 gennaio 1988 il Giudice

relatore Ugo Spagnoli;

Uditi l'avv. Giuseppe Suppiej per la F.I.B.- C.I.S.L. ed altri e

l'avv. Lucio Moscarini per le Casse di Risparmio di Venezia e

Vigevano;

Ritenuto in fatto

1. - Il Pretore di Venezia, giudice del lavoro, con ordinanza del

29 aprile 1985 (r.o. 674/85), ha sollevato questione di legittimità

costituzionale dell'art. 2 R.D.L. 12 agosto 1937, n. 1757, in

riferimento agli artt. 3 e 39 Cost. Il giudizio a quo era stato

promosso su ricorso ex art. 28 l. n. 300 del 1970 dalla Federazione

Italiana Bancari (FIB-CISL), dalla Federazione Italiana Sindacati

Assicurazione e Credito (FISAC-CGIL), dall'Unione Italiana Bancari

(UIB-UIL) e dalla Federazione Autonoma Bancari Italiani (FABI), tutte

di Venezia, avverso il rifiuto della locale Cassa di Risparmio di

dare esecuzione all'accordo integrativo aziendale dell'8 gennaio 1985

fino a che non fosse intervenuto il "nulla osta" dell'autorità di

vigilanza, prescritto dall'art. 2 R.D.L. 12 agosto 1937, n. 1757.

Il Pretore ravvisava gli estremi della condotta antisindacale nel

comportamento della Cassa, perché fondato sul richiamo ad una

disposizione legislativa la cui vigenza sarebbe contestata ed

incerta.

Né potrebbe, secondo il Pretore, applicarsi al caso di specie il

giudicato sul punto della avvenuta abrogazione pronunciato dalla

stessa Pretura di Venezia, in data 10 gennaio 1980, tra le stesse

parti, perché riferito ad un diverso petitum. D'altra parte, non

sussistendo specifiche norme posteriori incompatibili, né precisi

criteri per determinarne il periodo di efficacia, l'abrogazione

implicita della norma de qua sarebbe effettivamente quanto meno

incerta ed opinabile.

La stessa norma tuttavia, pur non urtando contro specifiche norme

di leggi ordinarie successive, contrasterebbe invece, puntualmente,

ad avviso del giudice remittente, con gli artt. 3 e 39 Cost.,

perché, assoggettando l'attività negoziale nel settore delle

imprese creditizie private al nulla-osta di un organo della pubblica

amministrazione, determinerebbe una ingiustificata disparità di

trattamento delle categorie e degli organismi sindacali operanti nel

settore del credito e del risparmio rispetto a quelli degli altri

settori produttivi.

In punto di rilevanza, osserva il Pretore essere imprescindibile

per la decisione della controversia, "la valutazione sulla efficacia"

della norma censurata.

2. - Nel giudizio non è intervenuto il Presidente del Consiglio

dei ministri.

Si sono costituite sia la Cassa di Risparmio di Venezia, sia tutte

le organizzazioni sindacali interessate.

La Cassa di Risparmio eccepisce innanzi tutto l'irrilevanza della

questione, osservando che il Pretore, una volta acclarata la vigenza

dell'art. 2 R.D.L. n. 1757 del 1937, avrebbe potuto immediatamente e

perciò solo escludere l'asserita antisindacalità del comportamento,

perché adottato in applicazione del diritto vigente, rigettando

così il ricorso delle organizzazioni sindacali senza necessità di

delibare e rimettere alla Corte la relativa questione di

costituzionalità.

In subordine, esprime la convinzione che tale questione sia, nel

merito, infondata. Il controllo operato dalla Banca d'Italia mediante

il rilascio del nulla-osta, infatti, sarebbe diverso da quelli tipici

del regime corporativo, non avendo lo scopo di incidere sulla

autonomia negoziale delle parti o sull'attività e libertà

sindacale, ma soltanto quello di sottoporre a verifica,

nell'interesse pubblico, l'attività di enti pubblici economici quali

appunto le Casse di Risparmio ed enti equiparati - esercenti la

delicata funzione creditizia, e ciò nel più ampio quadro dei

controlli relativi all'intera categoria degli enti pubblici, per la

contrattazione collettiva dei quali l'art. 28 l. n. 70 del 1975

prevede addirittura non un semplice nulla-osta, ma una esplicita

approvazione. Tale ultima disposizione anzi, istituirebbe un vero e

proprio controllo diretto ed immediato sull'operato delle parti

sociali, a differenza dell'ipotesi contemplata dalla norma impugnata,

in cui si tratterebbe di un controllo successivo ab externo da parte

di un organo imparziale, mentre il conseguente nulla-osta si

configurerebbe come un mero requisito di efficacia di una volontà

negoziale già liberamente formatasi. Di qui l'infondatezza della

censura ex art. 39 Cost.

Insussistente sarebbe però anche il dubbio di costituzionalità

prospettato in riferimento all'art. 3 Cost., attesa la particolare

qualità di enti pubblici economici delle Casse di Risparmio, che non

consentirebbe alcuna possibilità di confronto con la diversa

situazione dei datori di lavoro privati.

3. - Le organizzazioni sindacali, convenendo innanzi tutto sulla

rilevanza della questione, come motivata dal Pretore remittente,

lamentano l'incompatibilità della norma impugnata con l'art. 39

Cost., posto che il nulla-osta sulla contrattazione collettiva delle

aziende di credito, introdotto nel quadro della disciplina

pubblicistica di tutta la materia sindacale caratteristica

dell'ordinamento corporativo, sarebbe, come controllo di legittimità

e di merito, espressione di un potere di ingerenza della pubblica

autorità nell'autonomia sindacale oggi non più ammissibile alla

luce della normativa costituzionale.

Impossibile sarebbe poi invocare in contrario il sistema previsto

dalla legge-quadro sul pubblico impiego, data la natura privatistica

del rapporto di lavoro con gli enti pubblici economici, quale la

Cassa di Risparmio.

La norma impugnata inoltre urterebbe pure contro il secondo comma

dell'art. 39 Cost. poiché imporrebbe ai sindacati un ulteriore

obbligo (rectius onere), in spregio al divieto costituzionale di

imposizione ai sindacati di obblighi diversi dalla registrazione.

Infine, la stessa norma introdurrebbe una disparità di

trattamento non giustificata dei dipendenti delle Casse di Risparmio

sia rispetto ai dipendenti delle altre aziende di credito, ma di

diritto privato, per le quali non è previsto il nulla-osta, sia

rispetto ai lavoratori degli altri enti pubblici economici, anche

esercenti la funzione creditizia, per i quali l'originario obbligo

del nulla-osta del Ministro vigilante sarebbe venuto meno per effetto

della avvenuta abrogazione implicita dell'art. 3 l. 16 giugno 1938,

n. 1303, provocata dalla soppressione dell'ordinamento corporativo,

come riconosciuto pacificamente ed affermato dalla Corte di

Cassazione.

4. - Nel corso di un giudizio concernente, tra l'altro, la pretesa

avanzata da diverse organizzazioni sindacali (F.A.B.I., F.A.L.C.R.I.,

F.I.D.A.C.) e da numerosi lavoratori contro la Cassa di Risparmio di

Vigevano, diretta ad ottenere, una volta accertata l'avvenuta

abrogazione della previsione del nulla-osta della Banca d'Italia,

l'applicazione immediata ed ex tunc - e cioè dalla data della

stipulazione - del contratto integrativo aziendale, la Corte di

Cassazione, Sezione lavoro, con ordinanza dell'1 luglio 1985 (r.o. n.

432/1986), ha sollevato questione di legittimità costituzionale

dell'art. 2 R.D.L. n. 1757 del 1937 in riferimento agli artt. 3, 36 e

39 Cost.

Il Supremo Collegio afferma innanzi tutto l'attuale vigenza della

disposizione impugnata, adducendo, in tal senso, sia alcune

affermazioni, formulate peraltro incidenter tantum, in due sue

precedenti decisioni, sia due pareri concordanti del Consiglio di

Stato, i quali ritengono sopravvissuta la norma de qua poiché,

nonostante il suo indubbio collegamento con l'ordinamento

corporativo, configurerebbe un controllo inteso essenzialmente non ad

incidere sulla disciplina dei rapporti di lavoro, ma, da un lato, ad

armonizzare i trattamenti retributivi e normativi di enti consimili;

dall'altro, ad assicurare la corretta gestione amministrativa della

funzione creditizia da parte delle Casse di Risparmio ed enti

assimilati. Né, a parere della Corte remittente, tale conclusione,

sempre contestata da parte sindacale in occasione della conclusione

dei diversi accordi collettivi dell'ultimo ventennio, e senz'altro

negata dai giudici di merito dei precedenti gradi di giudizio,

costituirebbe problema da sottoporre alle Sezione Unite, sulla base

di propri remoti precedenti, dichiarativi dell'abrogazione implicita,

a seguito dell'abolizione del sistema corporativo e

dell'instaurazione del regime di libertà sindacale, dell'art. 3 l.

n. 1303 del 1938, istitutivo del medesimo nulla-osta, da parte del

Ministro vigilante, per i contratti collettivi degli enti pubblici

economici.

Posto dunque il suo perdurante vigore, l'art. 2 R.D.L. n. 1757 del

1937 dovrebbe essere applicato nel giudizio a quo, di qui la

rilevanza della proposta questione di costituzionalità.

Motivando la non manifesta infondatezza della medesima, la Corte

osserva come la previsione del nulla-osta - istituendo, tra l'altro,

un controllo preventivo che mal si armonizzerebbe con i compiti di

vigilanza della Banca d'Italia, solitamente successivi attribuirebbe

a quest'ultima un potere di penetrante incidenza, non delimitato né

nei tempi, né nei modi di esercizio, né nei fini da perseguire e

persino neppure nei limiti di incidenza nella sua parte sostitutiva

della volontà delle parti, con ciò illegittimamente comprimendo la

libertà sindacale, nel suo duplice aspetto di autonomia contrattuale

collettiva e di libertà di organizzazione, la cui garanzia

costituzionale (art. 39) non tollererebbe limiti siffatti, neppure in

vista di altri interessi pubblici.

Inoltre, essendo il contratto collettivo riconosciuto anche quale

strumento per garantire il trattamento minimo a tutela dei lavoratori

di cui all'art. 36 Cost., la norma impugnata, facendo sì che tale

trattamento scaturisca non da un libero confronto tra le parti

sociali, ma da un atto autoritativo esterno diretto a conseguire

finalità diverse, violerebbe anche quest'ultima disposizione. Né

potrebbe invocarsi, in contrario, il sistema vigente nel settore del

pubblico impiego, trattandosi, nella specie, di rapporto di lavoro

privato.

Infine, il censurato art. 2 R.D.L. n. 1757 del 1937 contrasterebbe

con l'art. 3 Cost., per la disparità di trattamento che ne

deriverebbe tra dipendenti e organizzazioni sindacali operanti nello

stesso settore e in condizioni del tutto similari.

5. - Nel giudizio non è intervenuto il Presidente del Consiglio

dei ministri.

Si è costituita la sola Cassa di Risparmio di Vigevano,

sostenendo l'infondatezza, sotto tutti i profili, della sollevata

questione, sulla base di argomentazioni sostanzialmente coincidenti

con quelle svolte nell'atto di costituzione nel giudizio promosso con

ord. n. 674/1985 del Pretore di Venezia.

6. - In prossimità dell'udienza hanno presentato memorie aggiunte

sia le organizzazioni sindacali sia le Casse di Risparmio di Venezia

e di Vigevano.

Queste ultime, sottolineando la necessità che la norma impugnata

sia interpretata nel suo significato attuale, insistono sul fatto che

il contestato nulla-osta della Banca d'Italia avrebbe oggi la

esclusiva funzione di esprimere una valutazione tecnica di

compatibilità economica fra le soluzioni prospettate dalle parti e

la capacità economica dell'azienda che eroga i trattamenti: di qui

l'insussistenza della violazione dell'art. 39 Cost. Ribadiscono poi

che la particolarità del regime della Cassa di Risparmio

escluderebbe la comparabilità della loro situazione con quella di

altre aziende di credito e giustificherebbe anche il potere

attribuito alla Banca d'Italia, il quale, in particolare - si

sottolinea - comporterebbe la sola possibilità di chiedere, e non di

disporre, l'introduzione di modifiche, modifiche che i contraenti

resterebbero liberi di rifiutare.

Quanto alla questione sollevata dal Pretore di Venezia (r.o. n.

674/85), le Casse insistono nella loro eccezione di irrilevanza.

7. - Le organizzazioni sindacali, in riferimento a tale ultima

questione, svolgono ulteriormente gli argomenti già illustrati nella

memoria di costituzione, soprattutto riguardo alla stretta

connessione della norma impugnata con la contestuale revoca del

divieto di far parte di associazioni sindacali, precedentemente

vigente anche per le Casse di Risparmio e loro dipendenti, e quindi

con l'inserimento di questi nell'ordinamento corporativo. Si

soffermano poi a contestare l'argomento addotto dalla difesa delle

Casse, essere cioè, il controllo della Banca d'Italia successivo e

diretto solo ad assicurare il retto esercizio della funzione

creditizia: i controlli sulle attività istituzionali delle aziende

di credito sarebbero infatti soltanto quelli espressamente previsti

dalla legge bancaria n. 636 del 1938, tra i quali non figura alcuna

misura attinente alla materia dei rapporti con il personale, mentre

il qualificare il controllo come successivo renderebbe ancora più

grave la lesione dell'autonomia sindacale, data la non affidabilità

degli impegni assunti dalla controparte, essendo essi condizionati al

futuro beneplacito di un soggetto estraneo alla contrattazione.

Concludono insistendo sulla rilevanza della questione, essendo a

loro avviso indispensabile verificare la costituzionalità della

norma che, una volta ritenutane la vigenza, permetterebbe di

escludere la antisindacalità della condotta della Cassa di

Risparmio, oggetto del giudizio a quo. Considerato in diritto

1. - Le ordinanze del Pretore di Venezia e della Corte di

Cassazione, indicate in epigrafe, pongono questioni analoghe:

pertanto i relativi giudizi possono essere riuniti e decisi con unica

sentenza.

2. - Le autorità remittenti lamentano che la disposizione

impugnata, assoggettando la regolamentazione collettiva dei rapporti

di lavoro dei dipendenti delle Casse di Risparmio al preventivo

nulla-osta del competente organo di vigilanza, vi'oli: l'art. 39

Cost., perché consente l'ingerenza della pubblica autorità nella

formazione della volontà contrattuale, così comprimendo

indebitamente l'autonomia sindacale; l'art. 36 Cost., perché impone

che il trattamento minimo a tutela del lavoratore, assicurato dal

contratto collettivo, sia determinato non dal solo confronto tra le

parti sociali, ma anche dall'intervento di un atto autoritativo

esterno, volto a diversa finalità; l'art. 3 Cost., perché introduce

una disparità di trattamento in danno dei dipendenti e delle

associazioni sindacali delle Casse di Risparmio, rispetto agli altri

dipendenti e alle altre associazioni sindacali operanti nel settore

del credito, o in diversi settori produttivi, la cui attività

contrattuale collettiva non è assoggettata al medesimo nulla-osta.

3. - L'eccezione di rilevanza della questione prospettata dalla

difesa della Cassa di Risparmio di Venezia deve essere rigettata

poiché presuppone una valutazione dell'influenza della pronuncia di

questa Corte sulle possibili modalità di risoluzione del giudizio di

merito, riservata alla esclusiva competenza del giudice a quo.

4. - La questione è fondata.

La censurata previsione del nulla-osta dell'organo di vigilanza

appare infatti intimamente connessa con l'instaurazione e con la

logica dell'ordinamento corporativo.

Introdotta - al pari di analoghe norme concernenti sia altri

istituti di credito, sia l'intera categoria degli enti pubblici

economici - contestualmente alla revoca del divieto di inquadramento

sindacale degli enti interessati, tale previsione era intesa ad

istituire una forma di ingerenza ab externo dell'autorità

amministrativa sul risultato dell'attività negoziale delle parti,

con lo scopo di garantire che i relativi contratti collettivi fossero

compatibili, oltre che con i fini dei menzionati enti, anche, e

soprattutto, con le generali direttive politiche ed economiche del

governo. La disposizione in oggetto rimaneva perciò del tutto

estranea al controllo sull'attività creditizia, assicurato, dalla

legge bancaria n. 636 del 1938, mediante diverse e specifiche misure.

A sostegno, non solo della perdurante vigenza della norma

impugnata - che, affermata, come nel caso, pur in presenza di

contrastanti indirizzi, dalle autorità rimettenti, è problema che

esula dalla competenza di questa Corte - ma della stessa legittimità

costituzionale della norma medesima, si osserva, dalla difesa delle

Casse di Risparmio, che il criticato nulla-osta - una volta soppresso

l'ordinamento corporativo ed entrata in vigore la Costituzione

repubblicana - avrebbe assunto quale compito esclusivo, quello della

verifica del regolare esercizio del credito da parte delle stesse

Casse (ed enti equiparati) che, come s'è detto, in origine non

aveva.

Tale assunto non può però essere condiviso, atteso che, anche

nel momento attuale, l'attività di controllo della raccolta del

risparmio e dell'esercizio del credito, continuando ad essere

regolata, nella sostanza e per quanto qui interessa, dalla ricordata

legislazione bancaria pre-costituzionale, si traduce in interventi

incidenti sulle attività istituzionali degli enti ed estranei alla

materia dei rapporti con il personale.

Di conseguenza, risulta evidente che la norma oggetto della

presente questione, consentendo all'autorità amministrativa (oggi,

alla Banca d'Italia) di condizionare il libero esplicarsi della

volontà negoziale delle parti sindacali, senza essere finalizzata

alla tutela di altri interessi costituzionalmente rilevanti, si pone

in stridente contrasto con la garanzia dell'autonomia contrattuale

collettiva e della più generale libertà sindacale, garantite

dall'art. 39 Cost.

L'accertata illegittimità costituzionale, sotto questo profilo,

della disposizione impugnata comporta l'assorbimento delle ulteriori

censure, formulate in riferimento agli artt. 3 e 36 Cost.