Sentenza n. 330/1999

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 4, comma 3,

della legge 23 dicembre 1994, n. 724 (Misure di razionalizzazione

della finanza pubblica), promossi con ordinanze emesse il 22 ottobre

1997 (n. 8 ordinanze) dal Tribunale amministrativo regionale per la

Puglia, sezione staccata di Lecce, ed il 5 novembre 1997 dal

Tribunale amministrativo regionale per l'Emilia Romagna,

rispettivamente iscritte ai nn. 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 126 e 531

del registro ordinanze 1998 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica nn. 6, 10 e 29, prima serie speciale, dell'anno

1998.

Visti gli atti di costituzione di G. D. R., del Coordinamento

italiano dei medici ospedalieri-associazione sindacale medici

dirigenti (Cimo-Asmd), nonché gli atti di intervento del Presidente

del Consiglio dei Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 23 marzo 1999 il giudice relatore

Piero Alberto Capotosti;

Uditi gli avv.ti Angelo Vantaggiato per G. D. R., Alberto Marconi

per il Cimo-Asmd e l'Avvocato dello Stato Francesco Guicciardi per il

Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sezione

staccata di Lecce, con otto ordinanze in data 22 ottobre 1997, emesse

in altrettanti giudizi, ed il Tribunale amministrativo regionale per

l'Emilia-Romagna, prima sezione di Bologna, con ordinanza in data 5

novembre 1997, hanno sollevato questione di legittimità

costituzionale dell'art. 4, comma 3, della legge 23 dicembre 1994, n.

724 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica) in

riferimento agli artt. 3 e 36 della Costituzione, nonché, il t.a.r.

per l'Emilia-Romagna, anche all'art. 4 della Costituzione.

2. - Le ordinanze di rimessione del t.a.r. per la Puglia, di

contenuto sostanzialmente identico, sono state emesse nel corso dei

giudizi instaurati da medici dipendenti di Aziende sanitarie locali e

di enti ospedalieri di detta regione. I ricorrenti esercitano

attività libero-professionale extra moenia ed hanno chiesto

l'accertamento del proprio diritto a percepire la retribuzione non

decurtata ai sensi della norma impugnata, proponendo altresì domanda

cautelare, accolta "in via meramente interinale e provvisoria e nelle

more della decisione da parte della Corte costituzionale". Identico

oggetto ha il giudizio innanzi al t.a.r. per l'Emilia-Romagna,

promosso da alcuni medici in servizio presso l'azienda ospedaliera di

Bologna, policlinico S. Orsola Malpighi.

3. - I giudici del t.a.r. per la Puglia premettono che essi hanno

già sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 4,

comma 3, della legge n. 724 del 1994 in riferimento agli artt. 3 e

36 della Costituzione e che la Corte, con ordinanza n. 255 del 1997,

ha disposto la restituzione degli atti, affinché ne riesaminassero

la perdurante rilevanza alla luce delle sopravvenute modificazioni

del quadro normativo, indicate nell'art. 1, commi 7-15 della legge 23

dicembre 1996, n. 662, nel d.-l. 20 giugno 1997, n. 175, convertito

nella legge 7 agosto 1997, n. 272, concernenti la disciplina

dell'attività libero-professionale espletata dai medici dipendenti

dal Servizio sanitario nazionale (S.S.N.), tenendo anche conto dei

decreti del Ministro della sanità 28 febbraio 1997 e 11 giugno 1997

e del contratto collettivo nazionale di lavoro relativo alla

dirigenza medica e veterinaria del comparto sanitario, sottoscritto

in data 5 dicembre 1996. Secondo il t.a.r. per la Puglia, la

modificazione del quadro normativo di riferimento non influirebbe

sulla perdurante rilevanza della questione, in quanto i giudizi hanno

ad oggetto l'accertamento del diritto dei ricorrenti ad ottenere per

l'anno 1996 una retribuzione non "decurtata del 15% dell'indennità

di tempo pieno" sicché essi devono applicare proprio la norma

denunciata.

3.1. - I giudici a quibus sostengono che la ratio dell'indennità

prevista dall'art. 110, comma 1, del d.P.R. 28 novembre 1990, n.

384, decurtata dalla norma denunziata, è di retribuire "la più

intensa partecipazione alle attività istituzionali collegate al

rapporto di lavoro a tempo pieno" incentivando "l'opzione per tale

tipo di rapporto" in considerazione della maggiore durata della

prestazione lavorativa. L'indennità avrebbe, quindi, natura

retributiva, costituendo "il corrispettivo sinallagmatico di una

particolare prestazione di lavoro prestabilita" erogato "in maniera

fissa e continuativa". La disposizione in esame, decurtandola senza

prevedere una proporzionale riduzione della prestazione lavorativa, a

loro avviso, avrebbe "alterato il rapporto sinallagmatico tra

prestazione e controprestazione" in violazione dell'art. 36 della

Costituzione, il quale garantisce una retribuzione proporzionata alla

quantità e qualità del lavoro, anche perché il parametro di

valutazione della sufficienza della retribuzione sarebbe costituito

dalla indennità nell'importo non ridotto attribuita al "personale

medico tempo-pienista".

I giudici amministrativi deducono che la norma censurata recherebbe

vulnus anche all'art. 3 della Costituzione, il quale, secondo la

giurisprudenza costituzionale, garantisce la "parità di trattamento

quando uguali siano le condizioni soggettive ed oggettive e le

situazioni obbiettivamente omogenee" (sentenze n. 3 del 1957; n. 28

del 1957; n. 85 del 1979; n. 11 del 1981). La disposizione, a loro

avviso, realizzerebbe una ingiustificata disparità di trattamento

tra i medici ospedalieri in regime di tempo pieno, in quanto riduce

l'indennità in danno di quelli che svolgono attività

libero-professionale extra moenia nonostante essi rendano una

prestazione identica a quella dei loro colleghi che non la

esercitano. Inoltre, la norma discriminerebbe ingiustificatamente i

medici che esercitano la libera professione extramuraria,

penalizzando "una "scelta" che spesso non è tale" in quanto

l'attività intra moenia in molti casi non può essere svolta per

carenze ascrivibili all'amministrazione.

4. - Il t.a.r. per l'Emilia-Romagna svolge argomentazioni

sostanzialmente analoghe a quelle sviluppate nelle ordinanze del

t.a.r. per la Puglia in riferimento al parametro dell'art. 3 della

Costituzione. Inoltre, il giudice a quo eccepisce che la prestazione

resa dai medici ospedalieri a tempo pieno non potrebbe essere

diversamente valutata secondo che essi espletino o meno attività

libero-professionale extra-moenia sicché non sarebbe giustificata la

differente retribuzione stabilita dalla norma impugnata. Infine,

secondo il Collegio, la circostanza che la libera professione è

penalizzata soltanto qualora sia esercitata al di fuori della

struttura pubblica violerebbe anche l'art. 4 della Costituzione.

5. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e

difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, è intervenuto in tutti

i giudizi. In sette di essi, con altrettanti atti di identico

contenuto, ha chiesto sia reiterata la decisione di restituzione

degli atti adottata con l'ordinanza n. 255 del 1997; nel giudizio

relativo al provvedimento di rimessione r.o. n. 126 del 1998, ha

invece eccepito che la questione è infondata. La difesa erariale,

nella memoria depositata in prossimità dell'udienza pubblica in uno

dei giudizi, alla quale ha fatto rinvio negli analoghi atti difensivi

depositati negli altri, ha svolto argomentazioni a conforto

dell'eccezione di infondatezza.

La difesa erariale premette che, secondo un principio generale del

pubblico impiego, l'impiegato non può esercitare nessuna attività

al di fuori di tale rapporto, fatta eccezione per casi particolari.

La disciplina del regime dell'incompatibilità dei medici ospedalieri

risale alla legge 12 febbraio 1968, n. 132, che distingueva il

rapporto di lavoro in rapporto a tempo pieno ed a tempo definito e

soltanto dalla scelta per il primo derivava la rinuncia all'esercizio

dell'attività libero-professionale extra ospedaliera. I medici a

tempo pieno potevano svolgere la "libera professione nelle camere a

pagamento"; quelli a tempo definito potevano esercitarla al di fuori

delle strutture ospedaliere, purché non "in concorrenza con gli

interessi dell'ospedale" e soltanto ai primi era attribuito un

"premio di servizio". Il d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761, secondo

l'interveniente, avrebbe confermato siffatti principi, esplicitando

che finalità dell'indennità di tempo pieno è quella di retribuire

il medico a tempo pieno per l'attività resa oltre l'orario di

servizio e di indennizzarlo per il mancato esercizio dell'attività

extramuraria.

La legge 30 dicembre 1991, n. 412, ad avviso dell'Avvocatura,

permettendo ai medici a tempo pieno di esercitare la libera

professione extramuraria avrebbe posto il problema della legittimità

dell'indennità in esame ed il Consiglio di Stato avrebbe prospettato

l'opportunità di una reductio ad equitatem da realizzare in

occasione del rinnovo del contratto collettivo nazionale di lavoro.

Pertanto, eccepisce la difesa erariale, il legislatore,

nell'esercizio della propria discrezionalità, con la norma impugnata

avrebbe inteso conservare una ragionevole diversità di trattamento

esistente da trent'anni.

La disposizione - sostiene, inoltre, l'interveniente - costituisce

parte di un più ampio disegno di riforma, avviato con il d.lgs. 30

dicembre 1992, n. 502, che mira a ricondurre l'esercizio

dell'attività libero-professionale dei medici all'interno delle

strutture pubbliche, soprattutto dopo che è stata loro attribuita la

qualifica dirigenziale e la sanità è stata organizzata secondo un

modello aziendale, che agisce in concorrenza con le strutture

private. Infatti, i medici, proprio in quanto dirigenti,

contribuiscono alle scelte strategiche ed operative delle aziende

nelle quali operano, sicché la disciplina del rapporto è stata

ispirata dalla finalità di controbilanciare le nuove regole in

materia di incompatibilità e di garantire nuove entrate alle aziende

ospedaliere.

L'incentivazione dell'attività intra moenia è stata confermata

dall'art. 1, comma 12, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, e

perfezionata dall'art. 72, commi 4, 5, 6 e 7, della legge 23 dicembre

1998, n. 448, all'interno di una equilibrata valutazione di opzioni

che hanno grande rilievo strategico per lo sviluppo del sistema

sanitario nazionale. L'art. 36 della Costituzione, eccepisce la

difesa erariale, neppure risulta leso, sia perché, in presenza di

circostanze particolari, è legittima la differenziazione del

trattamento economico di lavoratori subordinati che espletano

identiche mansioni, sia perché la norma riguarda la retribuzione

complessiva e non le singole voci della medesima. Secondo

l'interveniente, neppure sarebbe vulnerato l'art. 3 della

Costituzione, dato che non è ragionevole attribuire l'indennità di

tempo pieno ai medici i quali possono esercitare la libera

professione extra moenia.

La norma impugnata, conclude l'Avvocatura, assolve ad una

importante funzione in vista dell'attuazione del nuovo assetto del

sistema sanitario e mira ad incentivare la scelta per l'attività

intramuraria. Pertanto, essa non realizza affatto una non ragionevole

disparità di trattamento, anche perché le situazioni poste in

comparazione non sono neppure omogenee tra loro.

6. - In uno dei giudizi sollevati dal t.a.r. per la Puglia, sezione

staccata di Lecce (r.o. n. 126 del 1998), si sono costituiti, con

separati atti, il ricorrente, nonché il Coordinamento italiano dei

medici ospedalieri-associazione sindacale medici dirigenti

(Cimo-Asmd), i quali hanno svolto argomentazioni a sostegno delle

censure di costituzionalità.

6.1. - Il ricorrente, nell'atto di costituzione e nella memoria

depositata in prossimità dell'udienza pubblica, fa sostanzialmente

proprie le argomentazioni svolte dai giudici rimettenti. In

particolare, egli sostiene che l'indennità di tempo pieno

costituirebbe il corrispettivo per il maggiore impegno richiesto dal

rapporto di lavoro a tempo pieno e la sua quantificazione non

potrebbe essere influenzata dall'eventuale esercizio della libera

professione extra moenia. Inoltre, secondo la parte privata, la norma

violerebbe l'art. 3 della Costituzione, in quanto il diverso

trattamento economico non tiene conto del fatto che molto spesso

l'esercizio della libera professione intramuraria è impedita dalla

mancata predisposizione da parte della pubblica amministrazione delle

strutture necessarie a tal fine.

Il ricorrente nel giudizio principale svolge, infine,

argomentazioni dirette a dimostrare che la norma denunziata si pone

in contrasto anche con gli artt. 97 e 4 della Costituzione, parametri

non indicati nell'ordinanza del t.a.r. per la Puglia.

6.2. - Il Cimo-Asmd, dopo che la Corte aveva ordinato la

restituzione degli atti ai giudici amministrativi per il riesame

della perdurante rilevanza della questione di costituzionalità, ha

dispiegato intervento innanzi al t.a.r. e si è poi costituito nel

giudizio promosso dall'ordinanza con la quale è stata nuovamente

sollevata la questione di legittimità costituzionale.

L'associazione, in linea preliminare, svolge argomentazioni per

dimostrare di essere legittimata a spiegare intervento nel giudizio

di costituzionalità.

Nel merito, l'interveniente ricostruisce l'evoluzione normativa che

ha condotto all'affermazione del diritto di svolgere attività

libero-professionale da parte del medico-pubblico dipendente e che, a

suo avviso, avrebbe inteso incentivare le esperienze di pratica

professionale, nell'interesse degli utenti e della collettività.

Nel corso di siffatta evoluzione, l'art. 35 del d.P.R. n. 761 del

1979 ha previsto che il medico con rapporto di lavoro a tempo pieno

potesse esercitare l'attività libero-professionale soltanto

nell'ambito dei servizi e delle strutture della u.s.l., fatta

eccezione per i consulti e per le consulenze non continuative; il

medico con rapporto di lavoro a tempo definito poteva, invece,

svolgerla anche al di fuori di dette strutture, nel rispetto di

determinate prescrizioni.

L'attenuazione delle differenze tra le due tipologie di rapporto,

osserva il Cimo-Asmd, spiegherebbe il successivo riconoscimento del

diritto dei medici con rapporto di lavoro a tempo pieno di svolgere

attività libero-professionale extra moenia (4, comma 7, della legge

30 dicembre 1991, n. 412). L'obbligo di riservare spazi adeguati per

l'esercizio della libera professione intramuraria, da reperire, in

casi determinati, anche mediante contratti tra le unità sanitarie

locali e case di cura ovvero altre strutture sanitarie pubbliche

(artt. 4, comma 10, d.lgs. n. 502 del 1992, 1, comma 8, della legge

23 dicembre 1996, n. 662, ed art. 2 del decreto del Ministro della

sanità del 31 luglio 1997), mirerebbe, quindi, a garantirne lo

svolgimento, bilanciando la più rigorosa disciplina

dell'incompatibilità ed assicurando nuove entrate alle aziende

ospedaliere, dotate di autonomia finanziaria (sentenza n. 355 del

1993).

La norma denunziata, come pure l'art. 1, comma 12, della legge n.

662 del 1996, disposizione non censurata nell'ordinanza di

rimessione, ad avviso del Cimo-Asmd, contrasterebbero con

l'evoluzione del sistema e realizzerebbero una ingiustificata

disparità di trattamento, discriminando altresì i medici secondo

che essi possano esercitare attività professionale extramuraria in

ambulatorio, ovvero debbano svolgerla all'interno di strutture

attrezzate tecnologicamente. Infatti, in quest'ultimo caso,

nonostante essi sostengano maggiori spese, non soltanto non

beneficiano di agevolazioni, ma subiscono anche la riduzione

dell'indennità di tempo pieno. In tal modo, conclude il Cimo-Asmd,

non sarebbe neppure possibile trattenere nella struttura pubblica il

medico migliore, con conseguente lesione del diritto dei singoli alla

salute e dell'interesse della collettività al bene salute. Considerato in diritto

1. - La questione di legittimità costituzionale, sollevata con le

ordinanze indicate in epigrafe, riguarda l'art. 4, comma 3, della

legge 23 dicembre 1994, n. 724 (Misure di razionalizzazione della

finanza pubblica), nella parte in cui stabilisce per i medici del

Servizio sanitario nazionale in regime di tempo pieno che "a

decorrere dal 1 gennaio 1996 la corresponsione dell'indennità di

tempo pieno (...) è sospesa, limitatamente al 15 per cento del suo

importo, per il personale dipendente che esercita l'attività libero

professionale (...) all'esterno delle strutture sanitarie pubbliche".

Secondo i giudici rimettenti, tale decurtazione violerebbe gli

artt. 3 e 36 della Costituzione, in quanto avrebbe, in modo di per

sé irragionevole, alterato "il rapporto sinallagmatico tra

prestazione e controprestazione", rendendo così la retribuzione non

proporzionata alla quantità e qualità del lavoro svolto, anche

perché i giudici a quibus ritengono che il criterio di valutazione

della sufficienza della retribuzione sia costituito proprio da detta

indennità attribuita al "personale medico tempo-pienista". Inoltre,

ad avviso dei rimettenti, la disposizione realizzerebbe anche

un'ingiustificata disparità di trattamento tra i medici ospedalieri

con rapporto di lavoro a tempo pieno, dato che la riduzione appare

stabilita esclusivamente in danno di quanti di essi esercitano

attività libero-professionale extra moenia nonostante la situazione

sia omologa rispetto a quella dei loro colleghi che la esercitano

intra moenia. Tale disparità di trattamento non sarebbe in alcun

modo giustificata, anche perché la norma impugnata finirebbe con il

penalizzare "una "scelta" che spesso non è tale", dato che in

molti casi l'opzione per l'esercizio dell'attività intramuraria

sarebbe impedita dalla mancata predisposizione, da parte

dell'amministrazione, degli spazi e delle strutture necessarie a tale

scopo.

Infine, secondo il t.a.r. per l'Emilia-Romagna, l'attività

libero-professionale costituirebbe esplicazione del diritto al

lavoro, cosicché la sua penalizzazione, qualora essa sia esercitata

al di fuori della struttura pubblica sanitaria, determinerebbe anche

la lesione dell'art. 4 della Costituzione.

I predetti giudizi riguardano una medesima norma, sotto profili in

larga parte coincidenti, cosicché appare opportuno che siano riuniti

per essere decisi con un'unica sentenza.

2. - In via preliminare va riconosciuta la legittimazione del

Cimo-Asmd a costituirsi nel giudizio innanzi a questa Corte, poiché

tale associazione ha dispiegato intervento in uno dei giudizi a

quibus anche se successivamente alla ordinanza di restituzione degli

atti n. 255 del 1997, ma comunque prima della rimessione a questa

Corte delle ordinanze ora in esame.

Ancora in via preliminare va osservato che il t.a.r. per la Puglia

ha plausibilmente argomentato sulla perdurante rilevanza della

questione, oggetto della predetta ordinanza di questa Corte.

3. - Nel merito, la questione non è fondata.

Va innanzi tutto precisato che il thema decidendum del presente

giudizio deve limitarsi esclusivamente all'art. 4, comma 3, della

legge 23 dicembre 1994, n.724 in riferimento agli artt. 3, 4 e 36

della Costituzione, poiché non possono essere presi in

considerazione, oltre i limiti fissati dall'ordinanza di rimessione,

ulteriori questioni o profili di costituzionalità dedotti dalle

parti, sia che siano stati eccepiti ma non fatti propri dal giudice a

quo sia che siano comunque diretti ad ampliare o modificare

successivamente il contenuto della stessa ordinanza (ex plurimis:

sentenze n. 49 del 1999 e n. 63 del 1998).

4. - L'ordinanza di rimessione, in primo luogo, prospetta la

violazione dell'art. 36 della Costituzione sotto il profilo che la

norma impugnata avrebbe imposto ad una sola categoria del personale

medico la riduzione di una delle voci della retribuzione, stabilendo

così un trattamento economico peggiorativo, senza prevedere una

proporzionale riduzione della prestazione lavorativa.

In proposito, va osservato, innanzi tutto, che l'art. 36 della

Costituzione, secondo la giurisprudenza costituzionale, garantisce al

lavoratore una retribuzione che, nella sua globalità, gli assicuri

un'esistenza libera e dignitosa, cosicché la riduzione di una

singola componente della retribuzione non può, di per sé sola,

costituire una lesione della disposizione costituzionale (sentenze n.

15 del 1995, n. 164 del 1994 e n. 1 del 1986). Tanto più che,

secondo un consolidato principio della giurisprudenza di questa

Corte, il divieto di reformatio in peius rappresenta un criterio

ermeneutico del tutto inidoneo, in assenza di una specifica copertura

costituzionale, a vincolare il legislatore (cfr. da ultimo sentenza

n. 219 del 1998), al quale quindi non è vietato di approvare norme

le quali modifichino sfavorevolmente, senza che per questo solo sia

vulnerato l'art. 36, primo comma, della Costituzione, la disciplina

dei rapporti di durata neppure nel caso in cui riguardino diritti

soggettivi perfetti, purché tali modifiche non trasmodino in un

regolamento irrazionale o incidano arbitrariamente sulle situazioni

sostanziali poste in essere da leggi precedenti (sentenze nn. 417 e

179 del 1996, n. 390 del 1995).

Secondo l'indirizzo di questa Corte, dunque, l'art. 36, primo

comma, della Costituzione garantisce al lavoratore una retribuzione

proporzionata alla quantità e qualità del lavoro, senza però

impedire che si possa procedere a nuove valutazioni e a variare di

conseguenza l'entità delle singole voci retributive (sentenza n. 32

del 1986), poiché rientrano nella discrezionalità del legislatore,

fermo il limite della ragionevolezza, tanto la differenziazione del

trattamento economico di categorie prima egualmente retribuite,

quanto l'attribuzione in maniera uniforme di determinate componenti

della retribuzione o di particolari indennità (sentenze n. 63 del

1998, n. 65 del 1997).

Alla luce di questi principi giurisprudenziali, pertanto, la

riduzione dell'indennità in questione, di per sé, non viola l'art.

36 della Costituzione, anche se occorre accertare, in riferimento

all'ulteriore parametro dell'art. 3 della Costituzione, che la norma

impugnata non abbia un contenuto arbitrario e preveda una ragionevole

giustificazione della diversità di trattamento rispetto alle

situazioni poste a raffronto.

5. - Ai fini di una più precisa individuazione della ratio della

norma censurata può essere utile il suo inquadramento nell'ambito

dell'evoluzione legislativa del rapporto di lavoro e delle

incompatibilità inerenti ai medici dipendenti pubblici. In

proposito, questa Corte aveva considerato che "già la preesistente

normativa (art. 19 del r.d. 30 settembre 1938, n. 1631; art. 13-bis

del d.lgs. 3 maggio 1948, n. 949, ratificato con modificazioni ed

aggiunte dalla legge 4 novembre 1951 n. 1188; art. 3 della legge 10

maggio 1964, n. 336) vietava al personale sanitario ospedaliero ogni

forma di esercizio professionale esterno in concorrenza con gli

interessi dell'ospedale" (sentenza n. 103 del 1977). Ma è

specialmente con l'art. 43, lett. d) della legge 12 febbraio 1968,

n. 132 che veniva stabilito il principio dell'incompatibilità tra

rapporto di servizio "a tempo definito" del medico ospedaliero ed

esercizio professionale in case di cura private, proprio perché,

rispetto alla scelta legislativa di potenziare con nuove strutture il

servizio pubblico di assistenza ospedaliera, avrebbe avuto - secondo

la ricordata sentenza n. 103 del 1977 - "effetti negativi ed

impeditivi il consentire alla collaterale organizzazione

dell'assistenza sanitaria privata di assorbire, con impegni quasi

sempre non accidentali, il personale sanitario ospedaliero".

Questa scelta legislativa veniva confermata dal decreto delegato 27

marzo 1969, n. 130, che, dando attuazione al suddetto principio di

incompatibilità, definiva compiutamente due diverse tipologie di

rapporti. Esso infatti stabiliva, all'art. 24, che il rapporto a

"tempo pieno" - al quale il medico è ammesso "a domanda" comporta

l'attribuzione di un "premio di servizio", ma anche "rinuncia alla

attività libero-professionale extra-ospedaliera" e "totale

disponibilità" per i compiti d'istituto dell'ente ospedaliero,

mentre il rapporto a "tempo definito" comporta "la facoltà del

libero esercizio professionale, anche fuori dell'ospedale", purché

non in contrasto con le incompatibilità disposte dal predetto art.

43, lett. d) della citata legge n. 132.

L'impianto di tale disciplina neppure è stato, sotto questi

profili, sostanzialmente modificato dalla riforma sanitaria della

fine degli anni Settanta, la quale anzi ha espressamente ribadito il

diritto dei medici a "tempo pieno" di esercitare attività

libero-professionale intramurale, e cioè esclusivamente "nell'ambito

dei servizi, presidi e strutture dell'unità sanitaria locale, sulla

base di norme regionali", limitandola, fuori di essa, soltanto a

"consulti e consulenze non continuativi", autorizzati "sulla base di

norme regionali" (art. 35, secondo comma, lettere c) e d) del d.P.R.

20 dicembre 1979, n. 761). Restava confermata per i medici con

rapporto di servizio a "tempo definito" la facoltà di svolgere -

purché in orari compatibili e non in contrasto con gli interessi ed

i fini istituzionali dell'unità sanitaria-libera attività

professionale extramuraria, cioè al di fuori dell'unità sanitaria

locale, anche "in regime convenzionale", in conformità alle

direttive degli accordi nazionali (art. 35, comma 5, lett. c) e d).

L'evoluzione legislativa del sistema sanitario pubblico compiuta

fino a quel momento indicava dunque una precisa distinzione in due

tipi del rapporto di servizio dei medici, sulla base di una

diversità di impegni, modalità ed orario di lavoro, nonché in

relazione alla peculiare disciplina della libera professione

intramuraria.

5.1. - In questo quadro normativo, si è inserito in modo

innovativo l'art. 4, comma 7, della legge 30 dicembre 1991, n. 412,

con il quale il legislatore, secondo questa Corte, ha inteso sancire

"con rigore il principio di unicità del rapporto di lavoro con il

Servizio sanitario nazionale, avendolo ritenuto particolarmente

valido al fine di soddisfare l'esigenza, costituzionalmente protetta,

di restituire massima efficienza ed operatività alla rete sanitaria

pubblica" (sentenza n. 457 del 1993). Con questa disciplina il

legislatore vietava ai medici a "tempo definito" prestazioni di

lavoro in regime convenzionale o presso strutture convenzionate, ma

in compenso veniva a liberalizzare del tutto l'esercizio

dell'attività professionale sia extra che intramuraria e ad

"incentivare la scelta per il rapporto di lavoro dipendente,

assicurando in tal caso, a semplice domanda, il passaggio dal "tempo

definito" al "tempo pieno" anche in soprannumero" (sentenza n. 457

del 1993), con conseguente incremento di retribuzione. La

liberalizzazione dell'esercizio della attività professionale in

regime esclusivamente privatistico per tutto il personale sanitario

comportava, d'altra parte, che anche i medici a "tempo pieno"

potessero svolgere attività extramuraria, senza la precedente

limitazione ai soli consulti e consulenze non continuativi.

5.2. - La nuova disciplina delle incompatibilità mediche e

dell'attività libero-professionale, disposta dalla citata legge n.

412, si conformava, per certi aspetti, alla logica della

aziendalizzazione del Servizio sanitario e della "privatizzazione"

del rapporto di lavoro del personale dipendente accolta dagli artt. 1

e 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421. Logica che si evidenziava

più chiaramente con i decreti delegati n. 502 del 1992 (come

modificato dal d.lgs. n. 517 del 1993) e n. 29 del 1993, i quali

fissavano il principio dell'unicità del ruolo dirigenziale del

personale sanitario in un quadro di progressiva aziendalizzazione

delle unità sanitarie locali e degli ospedali. Si veniva così a

determinare una situazione in cui soggetti - pubblici e privati - che

erogavano prestazioni per conto del Servizio sanitario nazionale,

potevano essere scelti liberamente dal cittadino e venivano

retribuiti in base alle prestazioni rese. In questo modo si veniva a

ribadire il principio di concorrenzialità tra strutture sanitarie

pubbliche e strutture sanitarie private, alla cui luce però

rischiava di apparire contraddittoria la facoltà, riconosciuta al

sanitario dipendente pubblico, di esercitare l'attività

professionale anche all'esterno della struttura di appartenenza.

Tanto più, se si considera che il dirigente medico, in questo nuovo

modello organizzativo, appariva in grado di contribuire efficacemente

a determinare sia le scelte strategiche ed operative dell'azienda,

attraverso la partecipazione al Consiglio dei sanitari, sia quelle

specifiche del dipartimento o del servizio, cui era preposto.

Esistevano quindi le premesse per il profilarsi di una situazione

di conflitto di interessi, qualora il medico svolgesse libera

attività professionale extramuraria. E proprio per evitare questa

situazione, il legislatore, nella sua discrezionalità, da un lato,

ha adottato misure per estendere il divieto di svolgere attività

extramuraria anche riguardo a istituzioni e strutture private, delle

quali l'unità sanitaria locale si avvaleva per prestazioni

specialistiche, di diagnostica strumentale e di laboratorio ed

ospedaliere (art. 8, commi 5 e 9 del d.lgs. n. 502 del 1992).

Dall'altro lato, ha adottato misure per incentivare l'attività

professionale intramuraria, che questa Corte aveva già considerato

elemento qualificante della riforma sanitaria, in quanto, tra

l'altro, permette che "le aziende ospedaliere, dotate di piena

autonomia finanziaria, possano effettivamente beneficiare di nuove

entrate" (sentenza n. 355 del 1993). In effetti la libera professione

intramuraria, che si è sempre più venuta caratterizzando come

tertium genus per la compresenza, accanto agli elementi propri del

rapporto d'opera professionale, di altri propri del rapporto di

lavoro subordinato - quali, ad esempio, il trattamento fiscale, la

fissazione delle tariffe e la determinazione del riparto dei compensi

da parte dell'amministrazione - può apparire uno strumento utile per

il conseguimento degli scopi assegnati alle strutture sanitarie

pubbliche.

In questo ordine di idee si colloca la norma censurata, che

prevedendo una riduzione dell'indennità per i medici a "tempo pieno"

che svolgono attività professionale extramuraria, si inserisce nel

prospettato disegno legislativo diretto a disincentivare, anche

attraverso la dichiarata incompatibilità tra i due tipi di attività

professionale (art. 1, comma 5, della legge n. 662 del 1996), la

scelta per la libera professione extramuraria e diretto invece a

funzionalizzare l'attività intramuraria rispetto agli obiettivi

delle strutture sanitarie pubbliche, prevedendo forme di conversione

dell'interesse esclusivo del singolo medico all'espletamento della

professione in interesse concorrente dell'azienda ospedaliera, che

potrebbe accrescere la propria capacità di offerta anche "attraverso

il ricorso all'attività libero-professionale intramuraria" (art. 3,

comma 12, lett. a) del d.lgs. n. 124 del 1998). In questo modo tale

attività appare in grado non solo di assicurare al servizio pubblico

sanitario maggiori entrate, ma di realizzare anche, in conseguenza

dell'innovazione del sistema di remunerazione delle prestazioni (art.

4, comma 7-ter, del d.lgs. n. 502 del 1992, introdotto dall'art. 6

della legge n. 724 del 1994), economie di gestione.

6. - Nel quadro di una evoluzione legislativa diretta a conferire

maggiore efficienza, anche attraverso innovazioni del rapporto di

lavoro dei dipendenti, all'organizzazione della sanità pubblica

così da renderla concorrenziale con quella privata, non solo non

appare irragionevole la previsione di limiti all'esercizio

dell'attività libero-professionale da parte dei medici del Servizio

sanitario nazionale (ordinanze n. 450 e n. 214 del 1994), ma si

giustifica anche una diversa incidenza delle componenti retributive

delle varie forme nelle quali tale attività si esplica, in

proporzione alla differente attitudine a realizzare gli obiettivi

fissati dalla legge.

Né, in particolare, viola gli artt. 3 e 36 la riduzione

dell'indennità di tempo pieno, disposta dalla norma censurata, in

quanto tale misura, mentre appare coerente con le finalità

legislative di incentivazione dell'attività intramuraria non sembra

incongrua sul piano applicativo, poiché incide sulla indennità di

tempo pieno, la quale, come è noto, ha anche la funzione di

compensare i mancati proventi derivanti dallo svolgimento

dell'attività professionale extramuraria. D'altronde, la riduzione

dell'indennità è stata disposta con decorrenza differita nel tempo,

nell'ambito di precise modalità di opzione a favore dell'uno o

dell'altro regime di lavoro, cosicché la situazione in cui viene a

trovarsi il medico a "tempo pieno" che espleta anche attività

extramuraria è del tutto peculiare, costituendo la conseguenza di

una sua libera scelta; il che rappresenta un ulteriore profilo di non

irragionevolezza della disposizione (sentenza n. 457 del 1993).

D'altra parte, l'operatività delle molteplici disposizioni

dirette, sulla base di diversi modelli organizzativi, a garantire -

anche attraverso la previsione di specifici obblighi e di correlative

responsabilità gravanti sui direttori generali delle aziende

sanitarie - ai medici dipendenti dal Servizio sanitario nazionale la

concreta possibilità di esercitare la libera professione

intramuraria non può essere vanificata da difficoltà attuative

generalmente riconducibili ad inadempimenti delle aziende sanitarie

locali.

7. - Una volta accertato che la disposizione censurata non può

ritenersi irragionevole e che anzi essa è ispirata dall'intento di

garantire l'efficienza dell'organizzazione sanitaria pubblica, va

esclusa anche la violazione dell'art. 4 della Costituzione. Innanzi

tutto va considerato che questa disposizione concerne precipuamente

l'accesso al mercato del lavoro (tra le più recenti, sentenza n.

293 del 1997). In secondo luogo, va rilevato che la denunciata - e

comunque indiretta - limitazione all'esercizio della libera

professione, peraltro frutto di una precisa scelta del medico, viene

posta quale forma di tutela di altri valori, pure costituzionalmente

garantiti, a seguito di un bilanciamento non irragionevole tra

interessi contrapposti (sentenza n. 457 del 1993). In ogni caso va

rilevato che dal riconoscimento dell'importanza costituzionale del

lavoro, non deriva l'impossibilità di prevedere condizioni e limiti

per l'esercizio del relativo diritto (sentenza n. 103 del 1977),

anche nelle forme dell'incentivazione di taluni tipi di rapporto,

purché essi siano preordinati alla tutela di altri interessi e di

altre esigenze sociali parimenti fatti oggetto, come nel caso in

esame, di protezione costituzionale.