Sentenza n. 334/1998

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio promosso con ricorso della Regione Emilia-Romagna,

notificato il 12 marzo 1997, depositato in cancelleria il 21

successivo per conflitto di attribuzione sorto a seguito del decreto

del Sottosegretario di Stato del ministero per i beni culturali e

ambientali, emesso il 30 ottobre 1996, recante: "Dichiarazione di

notevole interesse pubblico dei centri storici di Bagno e di S. Piero

in Bagno e del rilievo sulla Vallata del Savio in zona S. Piero in

Bagno e Bagno di Romagna, compresa l'emergenza di Corzano ricadenti

nel comune di Bagno di Romagna in provincia di Forlì" ed iscritto al

n. 11 del registro conflitti 1997.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 2 giugno 1998 il giudice relatore

Riccardo Chieppa.

Uditi gli avvocati Giandomenico Falcon e Fabio Dani per la Regione

Emilia-Romagna e l'Avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri per il

Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 12 marzo 1997 e depositato il 21

marzo 1997, la Regione Emilia-Romagna ha sollevato conflitto di

attribuzione nei confronti dello Stato in ordine al decreto del

sottosegretario di Stato del Ministro per beni culturali ed

ambientali 30 ottobre 1996, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 2

dell'11 gennaio 1997, recante "Dichiarazione di notevole interesse

pubblico dei centri storici di Bagno e di S. Piero in Bagno e del

rilievo sulla Vallata del Savio in zona S. Piero in Bagno e Bagno di

Romagna, compresa l'emergenza di Corzano ricadenti nel comune di

Bagno di Romagna in provincia di Forlì".

La ricorrente premette alcuni cenni di fatto sulla vicenda che ha

dato origine al ricorso, facendo presente che nel 1977 la Commissione

provinciale per la tutela delle bellezze naturali di Forlì aveva

approvato un verbale con il quale si dichiarava il notevole interesse

pubblico di parte dei territori oggetto dell'attuale vincolo, cui,

peraltro, non era seguito alcun provvedimento. A seguito della

emanazione della legge regionale n. 6 del 1995, che, all'art. 10,

ultimo comma, disponeva che i procedimenti per l'apposizione del

vincolo paesaggistico fossero conclusi di diritto nel senso della

mancata apposizione del vincolo, a decorrere dal novantesimo giorno

dalla data di entrata in vigore della stessa legge, ferma restando la

possibilità per le commissioni provinciali di rinnovare le proposte,

la predetta commissione provinciale, riesaminata la situazione,

riteneva la necessità di un vincolo soltanto per l'emergenza del

Colle di Corzano. Nel frattempo, il soprintendente per i beni

ambientali e architettonici formulava, invece, al ministero proposta,

sulla base della quale il sottosegretario emanava l'atto contestato,

di vincolo per l'intera zona indicata nella intitolazione dell'atto

stesso.

Preliminarmente, la ricorrente afferma la propria legittimazione

alla proposizione del conflitto, nonostante che esso si riferisca a

funzioni delegate alla Regione dall'art. 82 del d.P.R. n. 616 del

1977. Ed infatti, la delega, ad avviso della ricorrente, sarebbe pur

sempre un istituto giuridico avente un proprio statuto

costituzionale, esprimendo un rapporto tra Stato e Regioni previsto e

disciplinato nei suoi tratti fondamentali dalla Costituzione. Tali

tratti consisterebbero anzitutto nella necessità che l'assegnazione

delle funzioni delegate avvenga con legge, e, quindi, che lo Stato

mantenga sulle funzioni stesse un potere di adottare istruzioni,

decise, secondo l'art. 121 della Costituzione, dal Governo centrale.

Il rapporto di delega sarebbe, ancora, caratterizzato dal principio

di leale collaborazione tra Stato e Regioni in quanto soggetti di

rilievo costituzionale.

Ciò posto, tra le attribuzioni regionali al cui presidio è

rivolto il conflitto a termini dell'art. 134 della Costituzione,

dovrebbe essere incluso il diritto di esercitare le funzioni delegate

secondo il regime previsto dalla Costituzione, e ciò a prescindere

dall'ulteriore argomentazione relativa al carattere traslativo della

delega nella materia de qua che si desumerebbe dalla particolare

ampiezza e stabilità del conferimento, dal fatto che esso è

disposto con un atto, il d.P.R. n. 616 del 1977, per il quale la

legge di delegazione prevedeva quale principio direttivo la delega

delle funzioni amministrative necessarie per rendere possibile

l'esercizio organico da parte delle Regioni delle funzioni già

trasferite o delegate (art. 1, primo comma, lettera c) della legge n.

382 del 1975), e dalla spettanza alla Repubblica nel suo insieme, e

non solo allo Stato, del compito di tutelare il paesaggio, ai sensi

dell'art. 9 della Costituzione.

Una ulteriore ragione della propria legittimazione a sollevare il

conflitto la ricorrente trae dalla interferenza che la funzione

esercitata dal Ministero con l'atto impugnato comporterebbe nella

politica urbanistica, rientrante, ex art. 118, primo comma, della

Costituzione, tra le funzioni proprie della Regione e comprensiva

degli aspetti paesistici. Infatti, l'inclusione di una ampia area

negli elenchi dei beni soggetti all'autorizzazione di cui all'art. 7

della legge n. 1497 del 1939 farebbe, in definitiva, dipendere da

un'autorità statale la realizzazione delle previsioni urbanistiche

locali.

Nel merito, la Regione lamenta che lo Stato non si sia attenuto

alle regole di comportamento imposte dal principio di leale

collaborazione tra Stato e Regioni. Al riguardo, osserva la

ricorrente che l'attribuzione del potere concorrente del Ministero,

previsto dall'art. 82 del d.P.R. n. 616, di integrare l'elenco delle

bellezze naturali tutelate, la cui compilazione era stata delegata

alle Regioni, era finalizzata al risultato che zone diverse potessero

trovare convergente tutela, le une ad iniziativa locale, le altre ad

iniziativa ministeriale, ma non certamente a conferire

surrettiziamente uno strumento di impugnazione concepito alla stregua

di ricorso gerarchico avverso le decisioni locali. Ciò sarebbe,

invece, avvenuto nel caso di specie, in cui la Soprintendenza,

rimasta isolata nel ritenere la opportunità di un vincolo su di un

centro storico, avrebbe ottenuto la vanificazione delle valutazioni

rese in sede locale attraverso un controllo gerarchico di merito da

parte del Ministero, con lesione, altresì, del principio del buon

andamento della pubblica amministrazione di cui all'art. 97 della

Costituzione. L'organo centrale, ad avviso della ricorrente, avrebbe

dovuto almeno rappresentare i gravi motivi di interesse pubblico che

avrebbero richiesto la statuizione dei vincoli nonostante la

contraria determinazione della commissione provinciale, e richiedere

alla Regione di formulare una propria valutazione, che lo stesso

Ministero avrebbe, poi, dovuto tener presente nell'assumere le

valutazioni finali.

2. - Nel giudizio innanzi alla Corte si è costituito il Presidente

del Consiglio dei Ministri, con il patrocinio dell'Avvocatura

generale dello Stato, che ha concluso per la inammissibilità o la

infondatezza del ricorso. Al riguardo, viene richiamato il

consolidato indirizzo della Corte in tema di inammissibilità del

conflitto di attribuzione a tutela di funzioni delegate, e, in

particolare, di quelle di cui all'art. 82 del d.P.R. n. 616 del 1977.

Né i contenuti del presunto "statuto costituzionale della delega",

individuati dalla ricorrente, sarebbero pertinenti all'oggetto del

presente conflitto. Allo stesso modo, la constatazione che

l'esercizio del potere statale di imporre, in via d'integrazione

degli elenchi, il vincolo paesistico violerebbe il potere urbanistico

regionale non sarebbe sufficiente ad addurre una lesione di dette

competenze da parte del provvedimento impugnato.

Quanto alla lamentata violazione del principio di leale

collaborazione, l'Avvocatura osserva che la integrazione degli

elenchi è un potere concorrente, che esprime una piena autonomia del

Ministero per i beni culturali ed ambientali nel valutare le esigenze

di tutela paesistica "prescindendo del tutto da finalità sostitutive

o correttive degli atti regionali".

3. - Nell'imminenza dell'udienza pubblica, la Regione

Emilia-Romagna ha depositato una memoria con la quale insiste per

l'accoglimento del ricorso, ribadendo che l'apposizione di un vincolo

generalizzato sui centri storici incide sulle competenze regionali in

materia di programmazione urbanistica, richiedendo un coordinamento

con esse, in ossequio al principio di leale cooperazione. Del resto,

la tutela del paesaggio e delle bellezze naturali, osserva la

ricorrente, è affidata ad un sistema di intervento pubblico basato

su di un concorso di competenze statali e regionali, che richiede una

equilibrata concorrenza fra le une e le altre. Considerato in diritto

1. - Il conflitto di attribuzione sollevato dalla Regione

Emilia-Romagna nei confronti dello Stato riguarda il decreto del

sottosegretario di Stato del Ministero per i beni culturali ed

ambientali 30 ottobre 1996, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 11

gennaio 1997, n. 2, recante "Dichiarazione di notevole interesse

pubblico dei centri storici di Bagno e di S. Piero in Bagno e del

rilievo sulla Vallata del Savio in zona S. Piero in Bagno e Bagno di

Romagna, compresa l'emergenza di Corzano ricadenti nel comune di

Bagno di Romagna in provincia di Forlì". Secondo la Regione il

decreto, nel sovrapporre le proprie valutazioni alle diverse

valutazioni espresse dalla stessa Regione in attuazione di funzioni

delegate, provvedendo, in assenza di confronto con la Regione stessa,

alla dichiarazione di notevole interesse pubblico di centri storici,

espressamente ritenuta non necessaria in sede locale, avrebbe violato

l'art. 118, primo comma, della Costituzione, con riferimento alle

funzioni regionali proprie in materia urbanistica, comprensiva degli

aspetti paesistici, nonché i principi costituzionali disciplinanti

le relazioni tra Stato e Regioni nello svolgimento del rapporto di

delega, con particolare riferimento alla necessità che

l'assegnazione delle funzioni delegate avvenga con legge, e che il

potere statuale di dettare istruzioni in ordine alle funzioni

delegate alle Regioni sia esercitato dal Governo centrale, ai sensi

dell'art. 121, quarto comma, della Costituzione.

Vi sarebbe inoltre una violazione del principio di leale

collaborazione tra Stato e Regione, in quanto il provvedimento

impugnato sarebbe stato adottato senza che alla Regione interessata

venissero rappresentati i gravi motivi di interesse pubblico che

avrebbero richiesto, ad avviso del Ministero, le statuizioni dei

vincoli nonostante la contraria determinazione della commissione

provinciale, e senza che venisse richiesto alla Regione stessa di

formulare una propria valutazione, da tenere presente nelle

determinazioni finali.

Infine, sarebbe leso il principio di buon andamento della pubblica

amministrazione, in quanto provvedimenti ministeriali di fatto

vanificherebbero decisioni legittimamente assunte in sede locale

dalle autorità regionali competenti in base a delega conferita dallo

Stato.

2. - L'eccezione di inammissibilità sollevata dalla difesa dello

Stato, secondo cui il conflitto sarebbe inammissibile in quanto

concernente una materia in relazione alla quale la Regione avrebbe la

titolarità di competenze soltanto delegate, è infondata. Non può,

infatti, negarsi che le censure, come proposte, riguardano profili

che attengono ai rapporti tra Regione e Stato in ordine alla

ripartizione delle sfere di competenze e ai limiti degli effetti che

un atto statale può produrre su funzioni delegate già esercitate

dalla Regione, ciò indipendentemente dalla qualificazione della

natura della delega nella concreta materia, delega che, tuttavia,

assume caratteristiche particolari per gli indefettibili compiti di

rilievo nazionale per la tutela dei beni culturali ed ambientali,

unitariamente intesi in base all'art. 9 della Costituzione (v., tra

le altre, sentenze n. 157 del 1998, n. 341 del 1996, n. 302 del

1988).

3. - Nel merito, il ricorso è privo di fondamento. Lo Stato ha

delegato, tra l'altro, le funzioni amministrative concernenti la

individuazione delle bellezze naturali, riservandosi tuttavia un

potere concorrente di integrare gli elenchi delle bellezze naturali

approvate dalle regioni, potere che si riconnette, come precedente

meramente storico, al potere ministeriale di modificazione (in sede

di approvazione) dell'elenco delle località compilato secondo la

originaria procedura prevista dalla legge 29 giugno 1939, n. 1497.

Tale potere di integrazione degli elenchi corrisponde

all'interesse, tutt'altro che secondario, della tutela (garantita

dalla Costituzione tra i principi fondamentali ed affidata alla

Repubblica nel suo insieme) del paesaggio, da intendersi come

comprensivo dei valori ambientali insiti nelle bellezze naturali:

esso si colloca quale rimedio ulteriore rispetto alle procedure

delegate che si svolgono in sede locale. Le caratteristiche

particolari del potere statale di integrazione risultano evidenti

dalla circostanza che la facoltà di modifica degli elenchi

regionali, che lo Stato si è riservato all'atto del conferimento

della delega, è espressamente limitato ad aggiunte di completamento,

dovendosi escludere - nell'esercizio dell'integrazione - un potere di

modifica totalmente o parzialmente soppressiva del vincolo

precedentemente imposto dalla Regione.

In altri termini, in base alla norma di legge, della cui

applicazione si discute, lo Stato può introdurre aggiunte all'elenco

senza che possa al riguardo operarsi una distinzione tra località

prese in considerazione o meno nel separato procedimento regionale

posto in essere nell'esercizio della delega. Ed anzi, si deve

ritenere che la inclusione di località nell'elenco di individuazione

delle bellezze naturali può legittimamente (sotto il profilo della

ripartizione delle competenze e delle sfere di attribuzioni garantite

allo Stato e alle Regioni) avere riguardo a località per le quali vi

sia stata una espressa determinazione negativa da parte della

Regione, oltre a quelle non incluse per non essere state neanche

prese in considerazione a tali fini, ovvero per difetto di iniziativa

dei soggetti che concorrono nel procedimento regionale.

Non si configura, quindi, una forma di riesame caducatorio con

rimozione di atto regionale, ma piuttosto un esercizio di autonomo

potere dello Stato, che può portare anche a valutazione difforme,

purché motivata e con completezza istruttoria, come iniziativa

limitata e diretta alla sola imposizione di nuovo (integrativo ed

additivo) vincolo, che si sovrappone (in ampliamento delle località

vincolate a causa della priorità dell'interesse tutelato e degli

indefettibili compiti di rilievo nazionale a tutela dell'ambiente e

delle bellezze naturali) alla valutazione e alle precedenti

iniziative e determinazioni positive regionali.

L'esistenza di una precedente valutazione negativa regionale impone

allo Stato di comportarsi secondo le regole dei procedimenti che si

susseguono nel tempo. Sussiste, cioè, in capo allo Stato un

potere-dovere di acquisire tutti gli atti pregressi, che devono

essere valutati e presi in considerazione nei diversi profili emersi.

Vi è, quindi, un obbligo di tenere conto (e quindi di motivare al

riguardo specificatamente) dei divergenti punti di vista delle

autorità che sono precedentemente intervenute, obbligo non solo

rispondente ai principi generali del procedimento amministrativo, ma

in particolare rafforzato dai doveri di cooperazione tra le attività

del delegante e dell'organo delegato, anche quando lo Stato delegante

si sia riservato speciali facoltà autonome e concorrenti (potere

autonomo di imposizione del vincolo con carattere integrativo in

funzione del preminente interesse della intera collettività

nazionale per la tutela dei beni ambientali e paesistici).

La collaborazione tra Stato e Regione non deve, tuttavia, essere

spinta fino a richiedere una rinnovata formale acquisizione

dell'avviso degli organi della Regione o una chiamata o avviso a

partecipare, quando risulti - come emerge attraverso la

circostanziata motivazione contenuta nel provvedimento impugnato in

questa sede - una presa in considerazione degli atti preesistenti

enuncianti il punto di vista e le valutazioni espresse dagli organi

regionali, peraltro in tempi tutt'altro che distanziati, tali da

essere riferibili all'attualità delle situazioni e degli interessi

da tutelare.