Sentenza n. 335/2001

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 16, comma 4,

della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 28 novembre 1988,

n. 65 (Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 7 novembre

1987, n. 30 ed ulteriori norme in materia di smaltimento dei rifiuti

solidi), come autenticamente interpretato dall'art. 29 della legge

della Regione Friuli-Venezia Giulia 14 giugno 1996, n. 22 (Modifiche

alla legge regionale 7 settembre 1987, n. 30, ed ulteriori norme in

materia di smaltimento dei rifiuti solidi e di attività estrattive),

promosso con ordinanza emessa il 14 gennaio 2000 dal Tar per il

Friuli-Venezia Giulia sul ricorso proposto da Gesteco S.p.a. ed altra

contro la Provincia di Udine ed altra, iscritta al n. 412 del

registro ordinanze 2000 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 29, 1ª serie speciale, dell'anno 2000.

Visto l'atto di costituzione della Gesteco S.p.a. ed altra,

nonché l'atto di intervento della Regione Friuli Venezia Giulia;

Udito nell'udienza pubblica del 10 luglio 2001 il giudice

relatore Piero Alberto Capotosti;

Uditi gli avvocati Bruno Barel, Nicola Corbo per la Gesteco

S.p.a. ed altra e l'avv. Gino Marzi per la Regione Friuli-Venezia

Giulia.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio instaurato da due imprese -

esercenti l'una, "una discarica per rifiuti solidi urbani e speciali

assimilabili ... ed entrambe una discarica di rifiuti speciali non

tossici e non nocivi" - contro il decreto assessorile che aveva fatto

loro divieto di smaltire rifiuti di provenienza extraregionale, il

Tar per il Friuli-Venezia Giulia, con ordinanza del 14 gennaio 2000,

ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 16,

comma 4, della legge del Friuli-Venezia Giulia 28 novembre 1988,

n. 65 (Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 7 novembre

1987, n. 30 ed ulteriori norme in materia di smaltimento dei rifiuti

solidi), come autenticamente interpretato dall'art. 29 della legge

regionale 14 giugno 1996, n. 22 (Modifiche alla legge regionale

7 settembre 1987, n. 30, ed ulteriori norme in materia di smaltimento

dei rifiuti solidi e di attività estrattive). Ad avviso del

rimettente, il combinato delle due disposizioni impugnate, vietando

il conferimento nelle discariche della Regione dei rifiuti prodotti

al di fuori della Regione medesima, violerebbe gli articoli 4, 5 e 6

dello statuto speciale della Regione, nonché gli articoli 3, 41 e

120 della Costituzione.

Il Tar premette di aver già sollevato la medesima questione di

costituzionalità nel corso dello stesso giudizio, e che la Corte

costituzionale, con ordinanza 22 novembre 1999 n. 442, ha disposto

che gli fossero restituiti gli atti del processo in ragione del

sopravvenuto art. 6 della legge regionale 9 novembre 1998, n. 13,

recante una nuova disciplina delle autorizzazioni allo svolgimento

dell'attività di smaltimento dei rifiuti. Detta disposizione non

implicherebbe però, ad avviso del Tar, il venire meno della

rilevanza della questione, poiché "ha come destinatari soltanto gli

impianti che necessitano di autorizzazione alla realizzazione o

all'esercizio", e "non contempla affatto quei gestori, come le

società ricorrenti, che sono già titolari di autorizzazioni e non

intendono modificare le condizioni di esercizio dei loro impianti".

2. - Per quanto attiene al merito della questione, il rimettente

considera che il divieto di smaltimento dei rifiuti di provenienza

extraregionale si porrebbe in contrasto con i principi della

legislazione statale posti dagli articoli 1, 4, lettera h) e 6,

lettera b) del decreto del Presidente della Repubblica 10 settembre

1982, n. 915 (Attuazione delle direttiva CEE n. 75/442 relativa ai

rifiuti, n. 76/403 relativa allo smaltimento dei policlorodifenili e

dei policlorotrifenili e n. 78/319 relativa ai rifiuti tossici e

nocivi) - applicabile al giudizio principale ratione temporis - i

quali impongono il perseguimento delle finalità "di evitare danni e

pericoli per la salute nonché inquinamenti di ogni tipo e di

salvaguardare l'ambiente e il paesaggio", nonché stabiliscono

"poteri statali di coordinamento interregionale". Ad avviso del

rimettente, "le norme sospettate di incostituzionalità, infatti,

rendono indisponibile il territorio della Regione alle iniziative

(...) che lo Stato, a mezzo del Ministero dell'ambiente (...) deve

apprestare, per garantire anche a livello nazionale il conseguimento

delle finalità predette". Sarebbe leso anche un interesse nazionale

infrazionabile, in quanto lo smaltimento di rifiuti in discariche

situate in ambito regionale diverso da quello di produzione

costituirebbe in determinati casi una necessità non eludibile, la

quale andrebbe "soddisfatta in via d'emergenza", fenomeno che non

sarebbe governabile da alcuna regione, ma "unicamente dallo Stato".

Secondo il rimettente, inoltre, le norme impugnate

contrasterebbero con gli articoli 3 e 41 della Costituzione, a causa

del deteriore trattamento previsto per le imprese che smaltiscono

rifiuti nella Regione Friuli-Venezia Giulia, e per l'indebita

restrizione alla libertà di iniziativa economica; ed ancora con

l'art. 120, per la limitazione alla libera circolazione di cose fra

le Regioni nonché al libero esercizio da parte dei cittadini della

loro professione nel territorio nazionale.

Neppure inciderebbero sui termini della questione di

costituzionalità, secondo il rimettente, le innovazioni apportate

dal successivo decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22 (Attuazione

delle direttive 91/156/CEE sui rifiuti, 91/689/CEE sui rifiuti

pericolosi e 94/62/CE sugli imballaggi e sui rifiuti di imballaggio),

in quanto l'art. 5 del decreto stabilisce un divieto "analogo a

quello stabilito dalle leggi regionali contestate", ma con

riferimento ai soli rifiuti urbani, mentre il giudizio a quo avrebbe

ad oggetto lo "smaltimento di rifiuti speciali". Lo stesso art. 5,

prosegue il Tar, confermerebbe "la necessità del ricorso ad una rete

integrata di smaltimento dei rifiuti", anche al fine di poterli

smaltire "in uno degli impianti appropriati più vicini". Infine,

anche il decreto legislativo n. 22 del 1997 prevede il mantenimento

del catasto nazionale dei rifiuti, disponendone agli articoli 11 e 18

la riorganizzazione e la tenuta ad opera dello Stato, e mantiene in

forza dell'art. 13 e dello stesso articolo 18 funzioni statali di

indirizzo e coordinamento nonché di intervento in via d'urgenza, in

caso di inerzia delle Regioni.

3. - È intervenuta in giudizio la Regione Friuli-Venezia Giulia,

deducendo l'irrilevanza della questione di costituzionalità. Secondo

la Regione, difatti, la legge regionale n. 13 del 1998 avrebbe

implicitamente abrogato l'art. 29 della legge regionale n. 22 del

1996, oggetto del giudizio, ed avrebbe altresì stabilito un nuovo

regime autorizzatorio delle discariche di rifiuti operante anche per

le strutture "in esercizio od autorizzate", come quelle cui il

giudizio principale si riferisce.

Nel merito, la difesa della Regione ricorda la natura transitoria

della disciplina regionale impugnata, finalizzata a fronteggiare una

situazione contingente di emergenza nell'attesa dei piani di

smaltimento e nega che dal decreto presidenziale n. 915 del 1982 si

possa ricavare "un principio di libera circolazione dei rifiuti". In

particolare la difesa regionale osserva che l'art. 6 del decreto ha

previsto un potere di pianificazione delle Regioni in materia di

impianti di smaltimento, potere confermato dal d.-l. 31 agosto 1987,

n. 361 e dalla relativa legge di conversione, nonché attuato dalla

disciplina secondaria, che ha imposto di tenere conto tanto della

quantità dei rifiuti prodotti in ciascuna regione, quanto della

popolazione ivi residente. Tale funzione sarebbe del tutto

vanificata, ad avviso dell'intervenuta, ove negli impianti regionali

potessero "essere riversate quantità incontrollabili di rifiuti

provenienti da ambiti territoriali ... esterni alla Regione".

Ad avviso della Regione, infine, non sussiste il contrasto con

gli articoli 3 e 41 della Costituzione, per il carattere prevalente

della tutela della salute e dell'ambiente sulla libertà di

iniziativa economica privata, e neanche vi sarebbe violazione del

principio di uguaglianza, in ragione sia del carattere transitorio

della disciplina regionale, sia delle sue finalità "palesi, logiche

e giustificate".

Per quanto attiene al principio di libera circolazione stabilito

dall'art. 120 della Costituzione, la previsione andrebbe considerata

"alla luce del criterio generale della ragionevolezza", non essendo

precluso al legislatore regionale adottare misure limitative per

ragioni di pubblico interesse.

4. - Si sono costituite in giudizio le Società Gesteco e Prefir,

ricorrenti nel giudizio principale, svolgendo argomentazioni a favore

dell'accoglimento della questione.

Secondo le parti private, dal decreto presidenziale n. 915 del

1982, dal successivo d.l. 9 settembre 1988, n. 397 e dalla relativa

legge di conversione si ricaverebbe il principio dell'"efficace

smaltimento dei rifiuti prodotti nel territorio nazionale a garanzia

dell'ambiente e della salute pubblica", cosicché il sistema sarebbe

fondato sul presupposto che "il rifiuto debba poter "circolare" se

necessario, per essere smaltito adeguatamente".

In particolare il decreto n. 915 del 1982 recherebbe una

disciplina differenziata per la gestione dei rifiuti urbani, da un

lato, e la gestione dei rifiuti speciali e pericolosi, dall'altro

lato. Per i primi varrebbe il principio dello smaltimento in ambiti

territoriali delimitati ed autosufficienti, per i secondi, invece,

"il principio della autosufficienza "nazionale" nello smaltimento, a

tutela dell'ambiente e della salute pubblica", con la conseguenza che

il loro smaltimento, ove necessario, debba poter avvenire anche in

regioni diverse da quelle di produzione.

Le predette conclusioni non muterebbero a causa del sopravvenuto

decreto legislativo n. 22 del 1997, il quale, ad avviso delle parti

private, mentre non pone alcun limite alla circolazione dei rifiuti

speciali, il cui smaltimento continua ad affidare alla libera

iniziativa economica, riferisce ai soli rifiuti urbani non pericolosi

il divieto di smaltimento in regioni diverse da quelle di produzione.

Per tutte le altre categorie di rifiuti la disciplina statale

sopravvenuta attuerebbe invece il principio comunitario "di

correzione, anzitutto alla fonte, dei danni causati all'ambiente",

confermando il principio della prossimità nello smaltimento.

Le parti private, infine, sottolineano che le norme impugnate

colpiscono "in modo diretto ed esclusivo gli imprenditori" del

Friuli-Venezia Giulia, "sia in sede di produzione che in sede di

smaltimento dei rifiuti", con conseguente violazione degli articoli 3

e 41 della Costituzione.

5. - In prossimità dell'udienza, le società costituite hanno

depositato una memoria difensiva, nella quale insistono per

l'accoglimento delle conclusioni già formulate, contestando in

particolare che la norma impugnata possa dirsi transitoria, e

deducendone l'illegittimità proprio in quanto essa dichiara

espressamente di operare nelle more dell'esercizio del potere

regionale di pianificazione. Considerato in diritto

1. - La questione di legittimità costituzionale sollevata dal

Tar per il Friuli-Venezia Giulia con l'ordinanza indicata in epigrafe

concerne l'art. 16, comma 4, della legge regionale del Friuli-Venezia

Giulia 28 novembre 1988, n. 65, così come interpretato

autenticamente dall'art. 29 della legge regionale 14 giugno 1996,

n. 22, nella parte in cui "nell'impedire che sia autorizzato lo

smaltimento di rifiuti eccedenti il fabbisogno calcolato su base

regionale e nel consentire che essi siano conferiti in discarica

soltanto se di provenienza regionale" viola gli artt. 4, 5 e 6 dello

statuto speciale del Friuli-Venezia Giulia, nonché gli artt. 3, 41 e

120 della Costituzione.

Secondo il giudice rimettente, infatti, le predette norme

regionali non si conformano ai principi fondamentali posti

dall'allora vigente d.P.R. 10 settembre 1982, n. 915 in quanto,

violando interessi nazionali unitari, ostacolano "il funzionamento di

un'organizzazione a livello nazionale dello smaltimento che permetta

anche alle Regioni la cui produzione di rifiuti ecceda le capacità

di smaltimento di collocarli in discariche controllate e non abusive

di altre Regioni, senza pericoli per la salute pubblica". Inoltre le

stesse norme sarebbero in contrasto, secondo il giudice a quo anche

con gli artt. 3, 41 e 120 della Costituzione a causa dell'arbitraria

ed "illegittima imposizione di ostacoli e limitazioni (...) alla

libera circolazione di cose e all'esercizio della professione" in

danno degli esercenti lo smaltimento dei rifiuti nella Regione

Friuli-Venezia Giulia.

2. - In via preliminare va respinta l'eccezione di

inammissibilità per irrilevanza sollevata dalla Regione

Friuli-Venezia Giulia in riferimento alla sopravvenienza della legge

regionale 9 novembre 1998, n. 13, che avrebbe introdotto un nuovo

regime autorizzatorio delle discariche di rifiuti. Il Tar per il

Friuli-Venezia Giulia -- al quale erano stati, per sopravvenienza

legislativa, restituiti gli atti con ordinanza di questa Corte n. 442

del 1999, dopo una precedente restituzione disposta, per analogo

motivo, con ordinanza n. 22 del 1998 - ha infatti non

implausibilmente motivato la permanenza della rilevanza in base alla

circostanza che la normativa sopravvenuta non ha carattere

retroattivo e riguarda quindi solo il regime delle nuove

autorizzazioni.

3. - La questione è fondata nei limiti di seguito prospettati.

Le censurate norme della Regione Friuli-Venezia Giulia, che

sostanzialmente dispongono il divieto di smaltimento nelle discariche

regionali dei rifiuti di provenienza extraregionale anche rispetto,

secondo il giudice a quo ai "rifiuti speciali non tossici e non

nocivi", vanno scrutinate tenendo conto, in particolare, del decreto

legislativo 5 febbraio 1997, n. 22, che ha sostituito, confermandone

peraltro i principi, il previgente d.P.R. n. 915 del 1982 e che

disciplina la "gestione dei rifiuti" mediante disposizioni che si

autoqualificano principi fondamentali della legislazione statale, ai

sensi dell'art. 117 della Costituzione, nonché "norme di riforma

economico-sociale" nei confronti delle regioni a statuto speciale.

La giurisprudenza costituzionale si è occupata più volte del

problema, posto dalla legislazione regionale, relativo al divieto di

smaltimento in ambito regionale di rifiuti di provenienza

extraregionale, pervenendo sostanzialmente ad una duplice soluzione

in relazione alla tipologia dei rifiuti in questione. Da un lato,

infatti, si è statuito, proprio in riferimento alle stesse norme

regionali in esame, che alla luce del principio dell'autosufficienza

- stabilito espressamente dall'art. 5, comma 3, lettera a) del

decreto n. 22 del 1997 - il divieto di smaltimento dei rifiuti di

produzione extraregionale è pienamente applicabile ai rifiuti urbani

non pericolosi nonché ai rifiuti speciali assimilabili (sentenza

n. 196 del 1998); dall'altro lato, si è invece statuito che il

principio dell'autosufficienza locale ed il connesso divieto di

smaltimento dei rifiuti di provenienza extraregionale non possono

valere per quelli "pericolosi" - comprensivi quindi anche, secondo la

disciplina introdotta dal decreto n. 22 del 1997, di quelli che la

previgente normativa del d.P.R. n. 915 del 1982 definiva "tossici e

nocivi - i quali necessitano di processi di smaltimento appropriati e

specializzati (sentenza n. 281 del 2000).

È pertanto nell'ambito di questa duplice soluzione

giurisprudenziale che va inquadrata la questione in esame che

riguarda i rifiuti "speciali" non pericolosi, antecedentemente

definiti "non tossici e non nocivi", per i quali occorre dunque

verificare se valga o meno il criterio prioritario della

autosufficienza nello smaltimento, tenendo conto che la disciplina

legislativa dei conferimenti nelle discariche prende in

considerazione sia il luogo di produzione sia le caratteristiche di

pericolosità dei rifiuti.

Ed invero il criterio del luogo d'origine, valutato insieme con

l'assenza di elementi di pericolosità, è stato seguito nei

confronti dei rifiuti urbani non pericolosi, rispetto ai quali

"l'ambito territoriale ottimale per lo smaltimento" è considerato

"logicamente limitato e predeterminabile in relazione ai luoghi di

produzione", stabilendo infatti l'art. 23 del decreto n. 22 che esso

coincida di regola con il territorio provinciale, in modo da

garantire al suo interno l'autosufficienza dello smaltimento

(sentenza n. 281 del 2000). Invece il criterio della pericolosità è

stato ritenuto prevalente rispetto a quello del luogo di produzione

in riferimento ai rifiuti che si definiscono appunto "pericolosi",

giacché per il loro smaltimento, date le loro caratteristiche,

appare prioritaria, alla luce del principio desumibile dall'art. 5,

comma 3, lettere b) e c) del decreto n. 22 l'esigenza di impianti

appropriati e specializzati e di tecnologie idonee; esigenza che

contrasta con una rigida predeterminazione di ambiti territoriali

ottimali e con la connessa previsione di autosufficienza locale nello

smaltimento.

Ciò premesso, va ricordato che i rifiuti "speciali", secondo la

classificazione dell'art. 7 del citato decreto n. 22, costituiscono

una variegata tipologia comprensiva, prescindendo dalle

caratteristiche di eventuale pericolosità, di ben dieci categorie di

rifiuti di diversa origine. La loro produzione è generalmente

connessa ad attività lavorative: di tipo agricolo, edilizio,

industriale, artigianale, commerciale, sanitario e così via, sicché

la loro localizzazione normalmente non è distribuita in modo

omogeneo sul territorio e comunque non è facilmente

predeterminabile, così come non è facilmente prevedibile la

dimensione quantitativa e qualitativa del materiale da smaltire. Va

inoltre considerata, in relazione a questa tipologia di rifiuti che

presentano caratteristiche così diverse tra di loro, la necessità

che siano utilizzati impianti di smaltimento appropriati o

addirittura, per qualcuna delle categorie indicate, come ad esempio i

rifiuti sanitari o i veicoli a motore, impianti "specializzati",

secondo quanto appunto prevede l'art. 5, comma 3, lettera b), del

decreto n. 22 del 1997, che, sul punto, oltre tutto, conferma

l'impianto del previgente d.P.R. n. 915 del 1982.

Risulta dunque evidente la ragione per cui anche per i rifiuti

"speciali", al pari di quelli pericolosi, il legislatore statale non

predetermina un ambito territoriale ottimale, che valga a garantire

l'obiettivo specifico dell'autosufficienza nello smaltimento, fissato

in modo espresso dall'art. 5, comma 3, lettera a) del decreto n. 22

per i soli rifiuti urbani non pericolosi. In questa ottica appare

quindi incongruo il divieto di conferimento nelle discariche

regionali, imposto dalle norme censurate, di rifiuti speciali

provenienti da altre regioni, in quanto tale divieto non solo può

pregiudicare il conseguimento della finalità di consentire lo

smaltimento di tali rifiuti "in uno degli impianti appropriati più

vicini" (art. 5, comma 3, lettera b del decreto n. 22 del 1997), ma

introduce addirittura, in contrasto con l'art. 120 della

Costituzione, un ostacolo alla libera circolazione di cose tra le

regioni, senza che sussistano ragioni giustificatrici, neppure di

ordine sanitario o ambientale (cfr. sentenze n. 207 del 2001, n. 362

del 1998 e n. 264 del 1996).

Del resto, anche alla luce della normativa comunitaria il rifiuto

è pur sempre considerato un "prodotto", in quanto tale fruente, in

via di principio e salvo specifiche eccezioni, della generale

libertà di circolazione delle merci. In questo senso va in

particolare segnalato che la Corte di giustizia delle comunità

europee ancora recentemente ha statuito, a proposito di certi rifiuti

speciali non pericolosi, che l'art. 34 del Trattato CE (ora art. 29

CE) si oppone ad un sistema di raccolta e di presa in carico che

costituisca, di fatto o di diritto, un ostacolo all'esportazione;

"tale ostacolo non può essere giustificato alla luce dell'art. 36

del Trattato CE [divenuto, in seguito a modifica, art. 30 CE], o

mediante il richiamo a finalità di tutela dell'ambiente (...), in

mancanza di qualsiasi indizio di pericolo per la salute o la vita

delle persone o degli animali, o per la preservazione delle specie

vegetali, ovvero di pericolo per l'ambiente" (Corte di giustizia,

sentenza 23 maggio 2000, causa C-209/1998).

Va quindi esclusa la possibilità di estensione ai rifiuti

diversi da quelli urbani non pericolosi del principio specifico

dell'autosufficienza locale nello smaltimento e va invece applicato -

come questa Corte ebbe modo di affermare nella ricordata decisione

n. 281 del 2000 a proposito dei rifiuti "pericolosi - anche ai

rifiuti "speciali" non pericolosi il diverso criterio, pure previsto

dal legislatore, della specializzazione dell'impianto di smaltimento

integrato dal criterio della prossimità, considerato il contesto

geografico, al luogo di produzione in modo da ridurre il più

possibile la movimentazione dei rifiuti, secondo la previsione

dell'art. 22, comma 3, lettera c) del citato decreto n. 22 del 1997.

In definitiva, le argomentazioni che precedono dimostrano che il

divieto di smaltimento nelle discariche regionali di rifiuti di

provenienza extraregionale contenuto nelle norme della Regione

Friuli-Venezia Giulia denunciate contrasta, nella parte in cui

riguarda i rifiuti diversi da quelli urbani non pericolosi, con

l'art. 120 della Costituzione ed inoltre non si adegua alle citate

norme di riforma economico-sociale introdotte in materia dal decreto

n. 22 del 1997. Restano così assorbiti gli ulteriori profili di

censura.