Sentenza n. 34/1960

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 32,

ultimo comma, del D.P.R. 26 aprile 1957, n. 818, promossi con ordinanza

emessa il 27 gennaio 1959 dal Tribunale di Macerata nel procedi - mento

civile vertente tra Minnozzi Aristodemo e l'Istituto nazionale della

previdenza sociale, iscritta al n. 63 del Registro ordinanze 1959 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 99 del 24

aprile 1959, e con quattro ordinanze emesse il 30 aprile 1959 dal

Tribunale di Brescia in altrettanti procedimenti civili vertenti tra

Bernardelli Adolfo, Giornetto Giuseppe, Lela Francesco, Campanaro Luigi

e l'Istituto Nazionale della Previdenza Sociale, iscritte

rispettivamente ai numeri 80, 81, 82 e 85 del Registro ordinanze 1959 e

pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 184 del 10

agosto 1959.

Viste le dichiarazioni di intervento del Presidente del Consiglio

dei Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 6 aprile 1960 la relazione del

Giudice Giuseppe Castelli Avolio;

uditi gli avvocati Vezio Crisafulli e Franco Agostini, per

Bernardelli Adolfo, Giornetto Giuseppe, Lela Francesco e Campanaro

Luigi; Guido Nardone, per l'Istituto nazionale della previdenza

sociale, e il sostituto avvocato generale dello Stato Valente Sim, per

il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Nel corso del procedimento civile iniziato da Minnozzi

Aristodemo davanti al Tribunale di Macerata contro l'Istituto nazionale

della previdenza sociale per ottenere il pagamento dell'indennità di

disoccupazione ai sensi dell'art. 73 e del R.D.L. 4 ottobre 1935, n.

1827, e successive modificazioni, l'Istituto eccepì che la richiesta

non poteva essere accolta in quanto, essendo l'attore titolare di una

pensione per vecchiaia a carico dell'Istituto stesso, ostava il

disposto dell'art. 32, ultimo comma, del D.P.R. 26 aprile 1957, n. 818,

che sancisce l'incompatibilità delle due prestazioni.

L'attore sollevò allora la questione di legittimità

costituzionale del citato art. 32, ultimo comma, del decreto n. 818 del

1957, perché viziato per eccesso dai limiti della delega legislativa

di cui all'art. 37 della legge 4 aprile 1952, n. 218, sotto un duplice

profilo:

a) perché il D.P.R. n. 818 del 1957, essendo stato pubblicato

nella Gazzetta Ufficiale del 17 settembre 1957, avrebbe oltrepassato il

termine di un quinquennio dalla data di entrata in vigore della legge

delegante (pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 15 aprile 1952),

fissato al Governo per l'esercizio della funzione legislativa dall'art.

37 della suddetta legge delega;

b) perché la norma impugnata costituirebbe una innovazione

rispetto alla legislazione precedente, dalla quale non poteva desumersi

alcuna incompatibilità tra l'indennità di disoccupazione e il

trattamento pensionistico, e pertanto eccederebbe i limiti della

delega, ristretta - a norma dell'art. 37 citato - all'emanazione, "in

conformità dei principi e dei criteri direttivi cui s'informa la

presente legge", di "disposizioni transitorie e di attuazione, nonché

di norme intese a coordinare le vigenti norme sulle assicurazioni

sociali con quelle della presente legge".

Il Tribunale, con ordinanza del 27 gennaio 1959, dichiarò

manifestamente infondata la prima censura di illegittimità

costituzionale e ritenne, invece, non manifestamente infondata la

seconda.

2. - Nell'ordinanza il Tribunale osserva che la compatibilità fra

le due prestazioni assicurative sarebbe riconosciuta espressamente

dall'art. 17 del regolamento approvato con R.D. 7 dicembre 1924, n.

2270 (col quale si manteneva il diritto al sussidio per il disoccupato

che, avendo conservato una residua capacità di lavoro nonostante

l'infermità o l'invalidità temporanea, avesse di fatto trovato

impiego), e dall'art. 10 della legge 29 aprile 1949, n. 264 (che

classifica tra gli aventi diritto alla iscrizione nelle liste di

collocamento i pensionati in cerca di occupazione). E tale

riconoscimento - secondo il Tribunale - sarebbe confermato dall'art. 27

della legge 4 aprile 1952, n. 218, che, abolendo il limite di età di

anni 60 per l'uomo e di anni 55 per la donna quanto all'obbligo di

versamento dei contributi dovuti per le forme di previdenza e

assistenza sociale obbligatoria, nel caso in cui il lavoratore continui

a prestare attività lavorativa alle dipendenze altrui, avrebbe

chiaramente ammesso la compatibilità fra il diritto all'indennità di

disoccupazione ed il trattamento della pensione per vecchiaia.

Il Tribunale, quindi, ordinava la trasmissione degli atti alla

Corte costituzionale per la decisione della suddetta questione di

legittimità costituzionale del citato art. 32, ultimo comma, in

relazione all'art. 76 della Costituzione.

3. - La menzionata ordinanza veniva notificata l'8 febbraio 1958,

comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento. e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale n. 99 del 24 aprile 1959.

Nel giudizio di legittimità costituzionale si costituiva

l'I.N.P.S., in persona del presidente on. Angelo Corsi, rappresentato e

difeso dagli avvocati Massimo Aureli, Mario Pizzicannella, Guido

Nardone e Pierino Pierini, i quali depositavano le proprie deduzioni

nella cancelleria della Corte il 13 maggio 1959.

Si costituiva anche il Presidente del Consiglio dei Ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, che

depositava le deduzioni in cancelleria il 27 febbraio 1959.

4. - Nel corso di analogo procedimento civile iniziato contro

l'I.N.P.S. davanti al Tribunale di Brescia da Bernardelli Adolfo,

titolare di pensione per vecchiaia, l'Istituto, nell'opporsi alla

domanda, si richiamò egualmente al ripetuto art. 32, ultimo comma, del

D.P.R. n. 818 del 1957, e l'attore formulò la questione di

legittimità costituzionale di tale norma sostanzialmente negli stessi

termini svolti dal Minnozzi davanti al Tribunale di Macerata.

Il Tribunale di Brescia, con ordinanza del 30 aprile 1959, ritenne

la questione non manifestamente infondata sotto entrambi i profili

delineati dal Bernardelli, e cioè sia sotto l'aspetto dell'eccesso

formale di delega per violazione del termine temporale imposto

dall'art. 37 della legge n. 218 del 1952, sia sotto l'aspetto

dell'eccesso sostanziale, per avere esorbitato dai limiti della delega

fissati dallo stesso art. 37.

Il Tribunale nell'ordinanza, quanto alla prima censura, afferma

senz'altro che la pubblicazione oltre il quinquennio del decreto

delegato concreterebbe violazione del termine suddetto, e quindi

violazione dell'art. 76 della Costituzione; quanto alla seconda

censura, formula osservazioni analoghe a quelle contenute nella

ricordata ordinanza del Tribunale di Macerata.

5. - Nel corso di altri tre paralleli giudizi, pure pendenti

davanti al Tribunale di Brescia, rispettivamente fra Giornetto

Giuseppe, Lela Francesco, Campanaro Luigi e l'Istituto Nazionale della

Previdenza Sociale, gli attori, anch'essi titolari di pensione per

vecchiaia a carico dell'I.N.P.S., sollevarono identiche questioni di

legittimità costituzionale dell'art. 32, ultimo comma, del D.P.R. 26

aprile 1957, n. 818, ed il Tribunale, anche in data 30 aprile 1959, ed

egualmente ritenendo non manifestamente infondate le questioni,

pronunciò altre tre ordinanze identiche a quella sopra richiamata,

disponendo la trasmissione alla Corte costituzionale anche degli atti

relativi ai detti giudizi.

Le ordinanze sono state tutte regolarmente notificate il 20 giugno

1959, comunicate ai Presidenti delle due Camere del Parlamento e

pubblicate nella Gazzetta Ufficiale del 1 agosto 1959, n. 184.

Davanti alla Corte costituzionale si sono costituiti il

Bernardelli, il Giornetto, il Lela ed il Campanaro, rappresentati e

difesi dagli avvocati Vezio Crisafulli e Franco Agostini, che hanno

depositato le proprie deduzioni il 19 agosto 1959.

Si è pure costituito l'I.N.P.S., in persona del presidente,

rappresentato e difeso dagli avvocati Massimo Aureli, Mario

Pizzicanella, Guido Nardone e Pierino Pierini, i quali hanno depositato

le deduzioni il 17 agosto 1959.

È altresì intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha

depositato le proprie deduzioni il 6 luglio 1959.

6. - La difesa delle parti private, in tutti i giudizi predetti,

insiste nella tesi di incostituzionalità della norma impugnata sotto

il solo aspetto sostanziale. Afferma che la stessa non può essere

considerata norma di attuazione della legge n. 218 del 1952, perché in

questa legge non si rinviene alcun principio escludente il cumulo fra

le due prestazioni assicurative; né può considerarsi una norma di

coordinamento con la precedente disciplina legislativa, per la carenza

di tale principio, sia nella legislazione precedente, sia nella legge

n. 218 del 1952, specie in relazione agli artt. 12 e 27 di questa.

Onde la norma impugnata sarebbe innovativa rispetto al passato, ed in

contrasto con la delega contenuta nell'art. 37 della legge n. 218 del

1952.

7. - I patroni dell'I.N.P.S., sia nelle deduzioni relative alle

cause provenienti dal Tribunale di Brescia, sia in quelle relative alla

causa proveniente dal Tribunale di Macerata, fondano la loro difesa

sulla considerazione che, a norma dell'art. 38 della Costituzione, le

assicurazioni sociali hanno lo scopo di garantire ai lavoratori mezzi

adeguati alle esigenze di vita in caso di inabilità, vecchiaia o

disoccupazione, supplendo alla mancanza del salario. Onde rientrerebbe

nelle direttive costituzionali il coordinamento delle varie forme di

assistenza concorrenti a quell'unico scopo. Coordinamento posto in

essere dal legislatore delegato seguendo i criteri restrittivi adottati

in genere dal legislatore ordinario in materia di cumulo fra

prestazioni assistenziali diverse (artt. 61 e 72 R.D.L. 4 ottobre 1935,

n. 1827; artt. 2 e 10 della legge 4 aprile 1952, n. 218; artt. 16 e 21

T.U. 30 maggio 1955, n. 797), ed in particolare, per quanto riguarda la

disoccupazione, dall'articolo 52, lett. e, del regolamento 7 dicembre

1924, n. 2270, il quale dispone che perde il diritto alla prestazione

per la disoccupazione colui che divenga totalmente invalido, e l'art.

56 dello stesso regolamento, che limitava il diritto

dell'ultrasessantacinquenne all'indennità per la disoccupazione

iniziata nell'anno successivo al compimento dell'età, epoca alla quale

cessava l'obbligo dell'assicurazione. Tali ultime disposizioni

starebbero a confermare che, nell'un caso e nell'altro, la prestazione

era esclusiva nell'ipotesi in cui fosse dimostrata, o presumibile, la

perdita della capacità di guadagno, e quindi eliminato l'elemento del

relativo rischio, essenziale nel rapporto assicurativo. E le modifiche

apportate a tali disposizioni, prima con la riduzione dei limiti di

età agli effetti dell'obbligo assicurativo e del diritto a pensione di

vecchiaia, sancita dal R.D.L. 14 aprile 1939, n. 636, poi con

l'abolizione dei limiti stessi agli effetti contributivi, di cui

all'art. Z7 della legge 4 aprile 1952, n. 218, avrebbero maggiormente

reso necessario un coordinamento dei rapporti fra le assicurazioni per

invalidità e vecchiaia e per la disoccupazione.

Anche la modifica tecnica sancita dalla legge 29 aprile 1949, n.

264, secondo cui l'onere dell'indennità di disoccupazione si

riverserebbe sulla massa dei lavoratori attivi, avrebbe poi reso

necessario, per altro verso, "di contenere tali oneri nei limiti della

stretta necessità", evitando che taluno possa "beneficiare due volte

della solidarietà di chi trae dal lavoro subordinato i suoi mezzi di

vita".

Aggiungono, infine, i patroni dell'I.N.P.S., riprendendo

l'argomento già accennato riguardo alla cessazione del rischio

assicurabile, che l'art. 32 contempla l'esclusione dell'indennità di

disoccupazione solo per il pensionato, cioè per colui nei riguardi del

quale l'evento della perdita della capacità di guadagno si è già

utilmente verificato, e non può quindi essere ulteriormente coperto

con le prestazioni inerenti alla disoccupazione, "assorbita" dal

verificarsi dell'evento suddetto.

Nelle deduzioni relative alle cause provenienti dal Tribunale di

Brescia, la difesa dell'I.N.P.S. contesta poi che l'iscrizione dei

pensionati negli elenchi dei disoccupati possa assumersi a favore della

tesi della illegittimità costituzionale della norma impugnata, perché

questa non nega il diritto al lavoro dei pensionati, mentre invece,

disponendo che questi siano iscritti, al penultimo posto dell'elenco,

riconosce implicitamente che la ricerca da parte loro di un posto di

lavoro debba essere "subordinata alla rioccupazione delle forze di

lavoro potenzialmente attive", il che costituirebbe una riprova della

legittimità della norma impugnata.

8. - L'Avvocatura dello Stato, nelle deduzioni avverso

l'impugnativa della norma in questione di cui all'ordinanza del

Tribunale di Brescia, osserva che non sussiste la pretesa violazione

dei limiti temporali posti dall'art. 37 della legge delega n. 218 del

1952. Secondo l'Avvocatura, la pubblicazione attiene alla efficacia del

provvedimento legislativo, mentre l'iter normativo delegato si conclude

con la firma del Capo dello Stato. E secondo la formula della delega,

che fa riferimento appunto alla "emanazione" della norma e non alla

pubblicazione, verrebbe in considerazione, ai fini del termine, il

momento conclusivo dell'iter legislativo delegato, cioè la firma del

Capo dello Stato, avvenuta il 26 aprile 1957, e cioè entro il

quinquennio dall'entrata in vigore della legge delega (10 maggio 1952),

restando indifferente la serie dei successivi incombenti.

In relazione poi alla questione di merito, e quindi a tutte le

ordinanze di rinvio, l'Avvocatura osserva che criterio basilare della

previdenza sociale è il sollievo dal bisogno. Ed a questo principio

appunto si ispirerebbero le varie norme che, in materia, riducono,

sospendono o aboliscono le prestazioni nel caso di cumulo. Al riguardo,

quale esempio di coordinamento reso necessario dal moltiplicarsi delle

prestazioni assicurative, cita l'art. 61, terzo comma, del R.D.L. 4

ottobre 1935, n. 1827, il quale dispone che se l'invalidità, che sta

alla base della pensione, proviene da infortunio sul lavoro o malattia

professionale, la pensione è ridotta ad una misura tale che, sommata

con la rendita liquidata ai sensi della legge per infortunio o per

malattia professionale. non superi la retribuzione annua

dell'assicurato.

Altri esempi di tale criterio sarebbero poi costituiti dall'art. 72

dello stesso R.D.L. 4 ottobre 1935, n. 1827, che regola il cumulo fra

prestazioni antitubercolari e pensione per invalidità e vecchiaia, e

dall'art. 2 del R.D.L. 4 febbraio 1937, n. 463, che esclude il

versamento ad entrambi i genitori disoccupati della quota di

maggiorazione della indennità di disoccupazione per figli a carico.

Ed anche nella legge n. 218 del 1952 vi sarebbero disposizioni

ispirate ad analogo principio, e cioè l'art. 2, nella parte in cui

modifica l'art. 13 del R.D.L. 14 aprile 1939, n. 636, stabilendo che,

"qualora non vi siano né coniuge né figli superstiti, la pensione è

riversibile ai genitori superstiti di età superiore ai sessantacinque

anni, che non siano già titolari di pensione diretta, nella misura del

15 per cento ciascuno", e l'art. 10 successivo, che esclude dal diritto

al minimo di pensione il titolare di altra pensione a carico

dell'assicurazione obbligatoria per l'invalidità, la vecchiaia ed i

superstiti o di trattamenti sostitutivi, qualora per effetto del cumulo

delle due prestazioni il pensionato fruisca di un beneficio mensile

superiore al minimo stesso.

Quale ulteriore conferma dell'enunciato principio direttivo di

politica legislativa in materia di concorso fra prestazioni

assistenziali, l'Avvocatura cita poi l'art. 16 del D.P.R. 20 maggio

1955, n. 797, che approva il T.U. delle disposizioni sugli assegni

familiari, che sancisce la incompatibilità, per i lavoratori

ricoverati, fra prestazioni antitubercolari e assegni familiari,

stabilendo la corresponsione del trattamento più favorevole; l'art. 31

dello stesso T.U. che contempla la esclusione, nell'ambito della stessa

famiglia, del cumulo degli assegni familiari con le maggiorazioni

dell'indennità di disoccupazione e la corresponsione, anche in tal

caso, del più favorevole dei due trattamenti; l'art. 3 della legge 7

dicembre 1956, n. 1504, che regola il cumulo fra le maggiorazioni delle

prestazioni economiche antitubercolari e gli assegni familiari in seno

allo stesso nucleo familiare.

Dopo di avere, infine, ricordato che, secondo la sentenza n. 16 del

1957 della Corte costituzionale, il coordinamento, oggetto di delega

legislativa, rientra nel concetto più ampio di coordinamento,

comprensivo della facoltà di correggere le discordanze che si

verifichino nel settore del sistema giuridico cui la delega si

riferisce, l'Avvocatura conclude, affermando che la norma impugnata,

inquadrata fra le citate disposizioni, appare ispirata a quei principi

e criteri direttivi "che non potevano essere ignorati dal legislatore

delegato", perché, "già accolti nella legislazione previdenziale,

avevano anche informato alcune disposizioni della legge 218 del 1952".

9. - La difesa del Bernardelli e consorti in lite ha depositato,

nei termini, una memoria illustrativa a sostegno delle già formulate

conclusioni, aggiungendo al riguardo nuove argomentazioni.

Innanzi tutto, dandosi carico di una opinione secondo cui

l'eventuale introduzione di norme di attuazione innovative, nel decreto

delegato n. 818 del 1957, potrebbe ammettersi in vista della natura di

atto avente forza di legge del decreto delegato stesso, passa a

confutarla, osservando che, in tal modo, si violerebbero i principi

generali vincolanti il potere legislativo delegato, che non può

derogare ad alcuna disposizione della legge delegante.

Accenna poi ad altri dubbi circa il grado di subordinazione del

decreto in questione rispetto alla legge delega, in considerazione del

contenuto della stessa, comprendente sia una disciplina diretta di una

determinata sfera di rapporti, sia un atto di delega al Governo ad

emanare norme sulla stessa materia, per cui potrebbe ipotizzarsi una

limitazione del vincolo di subordinazione della legge delegata alle

sole norme di principio della legge delegante; ma osserva che l'ipotesi

è infondata. In proposito rileva che la subordinazione gerarchica fra

i detti tipi di norme, generalmente riconosciuta, nonché l'intimo

nesso che unisce le stesse, per cui la norma delegata non perviene ad

assumere forza di legge ordinaria se non sulla base e col concorso

della norma delegante (sentenza n. 3 del 1957 della Corte

costituzionale), suggeriscono una risposta negativa in ordine

all'ipotesi sopra accennata. Anche perché, in caso contrario, si

tratterebbe di delega invalida, essendone subordinata la materia ad

un'opera di sottile interpretazione, in aperto contrasto con l'art. 76

della Costituzione.

Il principio di cumulabilità delle prestazioni in esame, che

dovrebbe desumersi dalla legislazione in vigore e dalla stessa legge

delega, renderebbe, comunque, la tesi inapplicabile nella specie.

Illustra poi l'esistenza nella legge delega di criteri secondo cui

è ammissibile la compatibilità della pensione con il proseguimento

dell'attività lavorativa ed il connesso obbligo del versamento dei

contributi (artt. 12 e 27); ed è di conseguenza ammissibile la

compatibilità della pensione con l'indennità di disoccupazione.

Eguali criteri di compatibilità desume poi, per la legislazione

precedente, dagli artt. 17 e 52 del R.D. n. 2270 del 1924, in base ai

quali l'esclusione dal diritto alla prestazione per la disoccupazione

sarebbe stabilita solo eccezionalmente nel caso di perdita totale di

capacità di lavoro, e mantenuta invece per l'assicurato che conservi

una residua capacità. Anche la norma contenuta nell'art. 56 dello

stesso decreto, che limita il diritto dell'ultrasessantacinquenne alla

indennità per la disoccupazione iniziata nell'anno successivo a quello

del compimento dell'età, non sarebbe altro che una logica conseguenza

della cessazione dell'obbligo di versamento dei contributi allora

stabilita al sessantacinquesimo anno e della condizione, pure

richiesta, dell'avvenuta effettuazione di almeno ventiquattro

versamenti contributivi nel biennio precedente all'inizio della

disoccupazione, per cui apparirebbe chiara la ratio della limitazione

temporale di cui sopra, non potendo materialmente il lavoratore far

valere il diritto all'indennità alle condizioni predette, dopo il

secondo anno dal compimento dei sessantacinque anni.

D'altra parte, abolito con l'art. 27 della legge del 1952 il limite

di età per il versamento dei contributi, ne consegue, secondo la

difesa, che il pensionato ha diritto in ogni tempo alla indennità,

mentre l'art. 32, ultimo comma, ciò proprio vale ad impedire.

Considerando poi la non cumulabilità fra pensione per invalidità,

rendita per infortuni sul lavoro e prestazioni antitubercolari di cui

agli artt. 61 e 72 R.D.L. 4 ottobre 1935, n. 1827, i limiti di

cumulabilità sanciti dall'art. 10 della legge n. 218 del 1952, osserva

che non possono quelle disposizioni. essere invocate a favore della

tesi dell'Avvocatura, in quanto non di divieto di cumulo in tali

ipotesi si tratterebbe, ma di semplice regolamentazione dello stesso.

E riferendosi alle altre norme invocate dalle controparti per

desumere principi restrittivi in materia di cumulo di prestazioni

assicurative, rileva che l'art. 16 T.U. 30 maggio 1955, n. 797, sugli

assegni familiari, consente solo un diritto di scelta della prestazione

più favorevole a vantaggio del lavoratore che gli artt. 2 R.D.L. 4

febbraio 1937, n. 462, 21 citato T.U. 30 maggio 1955 e 3 della legge 7

dicembre 1956, n. 1504, stanno solo. ad impedire che la medesima

prestazione (assegni ed integrazioni per familiari a carico) venga

corrisposta a più di una persona della stessa famiglia, e cioè che la

medesima prestazione venga - in tal modo moltiplicata, fra più

soggetti, e non esclude quindi che venga cumulata. in uno solo; e che,

infine, l'art. 2 della legge n. 2 del 1952, nella parte in cui

modifica l'art. 13 del R.D.L. 14. aprile 1939, n. 636, quanto alla

esclusione della riversibilità della pensione per i genitori

dell'assicurato che godano di - trattamento proprio di pensione, non

stabilisce un divieto di cumulo, ma attua solo il principio che informa

tutto l'articolo, cioè che la. riversibilità ai superstiti è

prevista solo in caso che questi possano considerarsi a carico

dell'assicurato.

Esclude infine che l'art. 38 della Costituzione, pur delineando un

ampio sistema protettivo in materia di sicurezza sociale tendente ad

attuare il sollievo dal bisogno, sia incompatibile col sistema

assicurativo attualmente vigente, che anzi sarebbe ivi (secondo comma)

per chiare note richiamato. Pertanto l'art. 38 non potrebbe invocarsi

al fine di escludere il principio del rischio specifico, cui sarebbe

informata tutta la legislazione in materia di assicurazioni sociali, e

che costituirebbe il fondamento per l'erogazione delle relative

prestazioni, le quali comunque concernerebbero "varie. e distinte forme

di assicurazione, in ciascuna delle quali il diritto alla prestazione.

sorge indipendentemente dai diritti derivanti dalle altre forme di

assicurazione", intese ciascuna a proteggere da un rischio di diversa

natura. La detta. norma costituzionale resterebbe pertanto estranea

alla questione in esame, cioè al rapporto fra la legge delega n. 218

del 1952 e la. norma impugnata, in relazione all'art. 76 della

Costituzione.

10. - La difesa dell'I.N.P.S. ha, pure nei termini, presentato una

memoria illustrativa con la quale riprende e sviluppa l'argomentazione,

già accennata in precedenza, riguardo alla ripartizione dell'onere

delle indennità di disoccupazione sulla massa dei lavoratori attivi,

precisando che, mentre l'originario meccanismo assicurativo consisteva

nella formazione di un fondo di riserva, accreditato in conti

individuali proporzionali all'importo dei versa - menti (art. 19

R.D.L. 14 aprile 1939, n. 636), con gli artt. 34 e 35 della legge 29

aprile 1949, n. 264, fu invece istituito, in aggiunta, un assegno fisso

di valore economico assorbente rispetto alle preesistenti indennità,

non accreditato nei conti dei singoli assicurati, ed alimentato con un

contributo percentuale sulle retribuzioni. Onde l'assicurato non

riceverebbe l'equivalente di quanto da lui o per lui risparmiato, ma

una quota della ricchezza che. viene prelevata per far fronte ai

bisogni di cui all'art. 38 della Costituzione.

Aggiunge infine che, nell'ambito del potere di coordinamento

concessogli, il legislatore delegato poteva e doveva provvedere come

fece appunto con la norma impugnata, a regolare l'ipotesi in cui

l'invalido pensionato svolga una residua capacità di lavoro, giacché

tale ipotesi era disciplinata dall'art. 17 del decreto 7 dicembre 1924,

n. 2270, il quale faceva riferimento, quanto al concetto di invalidità

pensionabile, all'art. 7 del decreto 30 dicembre 1923, n. 3184,

formalmente e sostanzialmente diverso dall'art. 10 del decreto 14

aprile 1939, n. 636, che quest'ultimo avrebbe quindi abrogato.

11. - Anche l'Avvocatura generale dello Stato, per parte sua, ha

presentato, nei termini, due memorie illustrative in relazione alle

questioni di cui alle citate ordinanze dei Tribunali di Macerata e di

Brescia.

In esse, l'Avvocatura afferma, innanzi tutto, che la norma

impugnata è modificativa dell'art. 17 del regolamento 7 dicembre 1924,

n. 2270, per cui il Governo, nell'emanarla, avrebbe agito nell'ambito

della propria potestà regolamentare - anche se la norma stessa è

stata inserita "in sede di compilazione di testo unico", così dice

l'Avvocatura -, onde dovrebbe ritenersi inammissibile la questione di

legittimità costituzionale, essendo questa riferita ad atto

regolamentare e, come tale, non avente forza di legge.

Aggiunge l'Avvocatura che la legge 4 aprile 1952, n. 218, non

contiene alcuna norma regolante il trattamento del pensionato in caso

di disoccupazione, per cui non sarebbe ravvisabile quel contrasto tra

legge di delegazione e legge delegata in cui, secondo la sentenza n. 24

del 1959 della Corte costituzionale, si concreterebbe l'eccesso dai

poteri di coordinamento affidati al Governo con l'art. 37 della legge

n. 218 del 1952.

Altro motivo di incompatibilità fra le due prestazioni espone poi

l'Avvocatura, sostenendo che le stesse sono, entrambe, concesse a

titolo alimentare, così come si desumerebbe per le pensioni dall'art.

10 della legge delegante n. 218 del 1952, secondo cui il trattamento di

pensione è comprensivo dell'assegno integrativo, dell'indennità di

caropane e degli assegni di contingenza. In particolare poi - soggiunge

l'Avvocatura - la norma impugnata si sarebbe mantenuta nei limiti della

delega riguardo al divieto di cumulo del sussidio straordinario di

disoccupazione con la pensione, giacché, a norma dell'art. 36 della

legge 29 aprile 1949, n. 264 confermativo dell'art. 4 del decreto legge

20 maggio 1946, n. 373 - tale divieto era già stato previsto, con

esclusione solo delle pensioni di guerra.

Osserva infine l'Avvocatura, che l'art. 17 del regolamento

approvato con decreto 7 dicembre 1924, n. 2270, non potrebbe giovare al

fine di sostenere l'esistenza di un principio di cumulabilità fra le

prestazioni in discorso, perché la corresponsione al pensionato della

indennità di disoccupazione sarebbe ivi prevista solo eccezionalmente

nel caso di residua ed utilizzata capacità lavorativa, restando quindi

confermato il principio di massima in senso opposto.

12. - Ai sensi dell'art. 15 delle norme integrative per i giudizi

davanti alla Corte costituzionale, il Presidente della Corte, con

decreto del 14 gennaio 1960, assegnò all'udienza del 6 aprile 1960 la

trattazione di tutte e cinque le cause.

In tale udienza, i patroni delle parti hanno illustrato le tesi

svolte negli scritti difensivi. Considerato in diritto :

1. - Le cinque cause vanno riunite e decise con unica sentenza,

data la sostanziale identità della questione che con esse si dibatte:

la legittimità costituzionale della norma contenuta nell'ultimo comma

dell'art. 32 del D.P.R. 26 aprile 1957, n. 818, con cui si dispone che

l'indennità di disoccupazione non spetta per i periodi per i quali è

percepito un trattamento di pensione.

2. - È innanzi tutto da esaminare l'eccezione pregiudiziale di

inammissibilità sollevata dall'Avvocatura dello Stato.

Sostiene l'Avvocatura che la norma impugnata ha carattere e

contenuto regolamentare, in quanto modifica l'art. 17 del regolamento 7

dicembre 1924, n. 2270, col quale vennero emanate - disposizioni per

l'esecuzione del R.D. 30 dicembre 1923, n. 3158, concernente

provvedimenti per l'assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione

involontaria. Il Governo - così sostiene l'Avvocatura - senza invadere

la sfera normativa primaria, avrebbe agito nell'ambito dei propri

poteri, ossia nell'ambito della propria potestà regolamentare, in base

alla quale aveva emanato il predetto art. 17. All'esercizio di tale

potestà non potrebbe essere di ostacolo il fatto che il Governo ne

avrebbe usato in sede di compilazione del decreto delegato di cui si

tratta, non esistendo nessuna disposizione che vieti di inserire in un

nuovo testo legislativo norme attinenti alla potestà governativa

regolamentare. Non trattandosi, quindi, di norma avente forza di legge,

ma di atto o provvedimento avente caratteristica formalmente

amministrativa, non potrebbe sussistere questione di costituzionalità

onde l'inammissibilità della questione medesima.

Siffatto ragionamento non è fondato, e infondata è la conclusione

che se ne vuoi trarre, della inammissibilità della proposta questione

di costituzionalità.

Per l'art. 134 della Costituzione e per l'art. 1 della legge

costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, la Corte costituzionale è

chiamata a decidere le questioni di legittimità costituzionale delle

leggi e degli atti aventi forza di legge. Basta, quindi, che la norma

impugnata di illegittimità costituzionale sia contenuta in un atto

avente veste di legge o in uno di quegli atti che, pure aventi la forma

di decreti, hanno forza di legge - quali sono i decreti legislativi o

delegati e i decreti legge - perché sia radicata la competenza a

giudicare della Corte costituzionale.

3. - Il Tribunale di Brescia, nelle sue ordinanze, oltre a

sollevare la questione della legittimità costituzionale dell'art. 32

del D. P. R. 26 aprile 1957, n. 818, nel senso innanzi riferito, ha

ritenuto anche non manifestamente infondata la questione - che è

pregiudiziale ed investe la legittimità di tutto il decreto - circa il

mancato rispetto del limite di tempo per la emanazione del decreto

stesso. "L'art. 32... - si legge nelle dette ordinanze - violò

doppiamente il disposto dell'art. 76 della Costituzione, in quanto

andò oltre i principi ed i criteri direttivi stabiliti dalla legge

delegante e non osservò il limite temporale da quella imposto (la

legge 4 aprile 1952, n. 218, venne pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

del 16 aprile 1952, mentre il D.P.R. 26 aprile 1957, n. 818, venne

pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 17 settembre 1957)".

Ma questa questione non è fondata.

La Corte costituzionale, con sentenza n. 39 del 6 luglio 1959, ha

ritenuto che il ritardo nella pubblicazione di un decreto delegato

oltre il termine fissato nella delega, quando il decreto stesso sia

stato però emanato nei termini, ai sensi dell'art. 87, quinto comma,

della Costituzione, non costituisce vizio di illegittimità

costituzionale in relazione all'art. 76 della Costituzione medesima.

Invero - si esprime la ricordata sentenza - "la norma

costituzionale (art.76)... prevede la delegazione al Governo

dell'esercizio della funzione legislativa, vale a dire di quella

funzione che è esercitata collettivamente dalle due Camere (art. 70

Costituzione). Il tempo limitato,, che deve essere prestabilito,

concerne precisamente l'esercizio di tale funzione; non comprende

invece adempimenti successivi a quell'esercizio, che si è esaurito con

la emanazione del provvedimento legislativo, posto che gli adempimenti

stessi competono ad altri organi, di natura amministrativa. D'altra

parte, la pubblicazione sui fogli ufficiali, diretta a rendere note

legalmente le disposizioni legislative, è condizione di efficacia, non

requisito di validità della legge, che esiste validamente anche prima

della sua pubblicazione".

Ora il decreto in esame è stato emanato dal Capo dello Stato (art.

87, quinto comma, Costituzione) in data 26 aprile 1957, come risulta

dalla Gazzetta Ufficiale n. 231, del 17 settembre 1957. E tale data è

antecedente al termine fissato nella legge delega, che scadeva il 10

maggio 1957, essendo stato stabilito nei cinque anni dalla entrata in

vigore della legge stessa, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 15

aprile 1952, n. 89, supplemento ordinario.

4. - Prima di passare all'esame del merito della questione di

legittimità costituzionale proposta a questa Corte in ordine all'art.

32 del decreto delegato 26 aprile 1957, n. 818, è necessario precisare

l'oggetto della detta questione ed i limiti dell'impugnazione.

Sia le ordinanze del Tribunale di Brescia, che quella del Tribunale

di Macerata, si riferiscono, genericamente, all'ultimo comma dell'art.

32; ma da esse emerge che i procedimenti civili principali, che a

quelle ordinanze diedero luogo, avevano ad oggetto la corresponsione

della indennità di disoccupazione, e si faceva questione del cumulo di

tale indennità con la pensione. L'art. 32, ultimo comma, del decreto

delegato, 26 aprile 1957, n. 818, parla, invece, sia dell'indennità di

disoccupazione che del sussidio straordinario, e dispone che

"l'indennità di disoccupazione e il sussidio straordinario non

spettano per i periodi per i quali è stabilito un trattamento di

pensione, tranne il caso che si tratti di pensione di guerra". Ora

l'Avvocatura dello Stato, tanto nelle difese scritte quanto nella

discussione orale, si è occupata sia dell'indennità di disoccupazione

che del sussidio straordinario, forse intendendo entrambe queste

provvidenze comprese nell'impugnativa. Ma, in effetti, si tratta di

cose diverse, e come soltanto della prima si è discusso nel giudizio

di merito, cosi ora solo della medesima si deve discutere nel giudizio

incidentale, in questa sede essendo ovviamente non pertinente trattare

un punto per nulla attinente a quel giudizio. La diversità delle due

provvidenze risulta, infatti, dal fondamentale rilievo che l'indennità

di disoccupazione ha carattere essenzialmente assicurativo, mentre il

sussidio straordinario, disciplinato dalla legge 29 aprile 1949, n.

264, ha natura e scopo assistenziali. Esso ha riguardo a particolari

condizioni della mano d'opera, sovviene lavoratori appartenenti a

categorie professionali particolarmente bisognose, in zone depresse e

prive o scarse di industrie e di lavori pubblici; inoltre i lavoratori

che ne beneficiano debbono essere nella impossibilità di seguire i

corsi di qualificazione professionale o di prestare la propria opera

presso i cantieri lavoro, o perché questi sono lontani dai luoghi di

residenza o perché i cantieri non li possono accogliere. Non debbono

poi trovarsi nelle condizioni di poter usufruire dell'indennità di

disoccupazione, tanto che possono ottenere il sussidio anche quando

abbiano versato un numero assolutamente minimo, quasi simbolico, di

contributi assicurativi. Correlativamente, la concessione del

sussidio, quando concorrano le condizioni sopra indicate, è un

provvedimento del tutto discrezionale, che viene adottato dal Ministro

del lavoro, col concerto del Ministro del tesoro, per le ovvie

conseguenze di carattere finanziario (v. art. 36 citata legge 29 aprile

1949, n. 264).

Resta pertanto chiarito che oggetto della presente impugnativa è

costituito da quella parte dell'ultimo comma dell'art. 32 del decreto

delegato che stabilisce il divieto del cumulo fra l'indennità di

disoccupazione e la pensione.

5. - Circa il contenuto della delega conferita al Governo con

l'art. 37 della legge 4 aprile 1952, n. 218, e la estensione maggiore o

minore delle facoltà che con la medesima venivano concesse, bisogna

subito rilevare che la formula che fu adottata è quanto mai ampia. Si

autorizzava l'emanazione di norme di attuazione e transitorie della

legge; la raccolta, poi, in testo unico delle disposizioni che regolano

la materia delle assicurazioni sociali. Il testo unico non fu

compilato, e, in base alla delega, venne emanato il decreto di cui si

discute. Anche per questo valeva, naturalmente,. la formula adottata -

che è, invero, più usata nel caso di delegazione legislativa per i

testi unici che per i decreti legislativi -: "potranno essere emanate,

in conformità dei principi e dei criteri direttivi cui si informa la

presente legge, disposizioni transitorie e di attuazione, nonché norme

intese a coordinare le vigenti norme sulle assicurazioni sociali con

quelle della presente legge...".

Data questa formula, è compito dell'interprete determinarne

l'estensione e i limiti. La singolarità di tal delega consiste anche

nel fatto che una duplice direzione è ad essa assegnata: poiché la

stessa legge delega ha una vasta parte contenente numerose norme sulle

assicurazioni sociali, le norme del decreto delegato dovevano essere

conformi ai principi posti da quelle norme; inoltre dovevano risultare

informate ad un coordinamento fra le. norme vigenti sulle

assicurazioni sociali e quelle della legge delega.

Ora, pur tenendo conto dell'ampiezza della delega, bisogna

esclu'dere che la norma impugnata dell'art. 32 del decreto delegato

possa considerarsi norma di attuazione della legge delega. Il motivo è

che la norma di attuazione in tanto è tale in quanto derivi dalla

norma obbiettiva posta dal legislatore, e presuppone quindi l'esistenza

di concrete specifiche disposizioni cui essa sia riferibile, le quali,

invece, nella specie non sussistono. Infatti nella legge delegante non

è dato ravvisare nessuna disposizione che possa collegarsi, in tal

senso, con la norma impugnata, che pone invece, come di seguito si

vedrà, una disposizione contrastante non solo con la legge delega, ma

altresì con la legislazione precedente.

Escluso che possa ritenersi norma di attuazione, ed essendo

pacifico che non è norma transitoria, è chiaro che potrebbe solo

trattarsi di norma di coordinamento. Il che, del resto, è stato

ampiamente sostenuto dall'Avvocatura dello Stato negli scritti

difensivi.

Ai sensi dell'art. 37 della legge delega n. 218 del 1952, la norma

in questione avrebbe dovuto, dunque, essere emanata al fine di

coordinare la legislazione vigente in materia di assicurazioni sociali

con le norme contenute nella legge stessa, in conformità dei criteri e

dei principi direttivi da questa desumibili.

Ora, specie in considerazione della formula usata, vincolativa,

come si è chiarito, anche in relazione alle disposizioni della legge

delega, è da ritenere che il legislatore delegante, se ha,

contemporaneamente alla delega, posto disposizioni regolanti la stessa

sfera di rapporti cui si riferisce la delega, non ha certamente inteso

conferire al Governo il potere di mutare quanto, allora, aveva così

stabilito. Erano quindi vincolanti per il legislatore delegato non

soltanto i principi e criteri direttivi cui si fa riferimento nella

formula di delega, ma altresì le disposizioni contenute nella legge

delega, la quale, se si accettasse un diverso concetto, finirebbe con

l'assumere un contenuto contraddittorio, evidentemente inammissibile,

ponendo delle norme e conferendo contemporaneamente al Governo il

potere di modificarle.

Questa conclusione è conforme alla natura della delegazione

legislativa, che, condizionando in determinato modo l'esercizio della

facoltà attribuita al delegato, assume, nei confronti delle

disposizioni che dovranno essere emanate in attuazione di tale

facoltà, una funzione indubbiamente preminente, con la quale non si

può conciliare un esercizio in senso contrario alle norme contenute

nella legge che la delega dispone.

In questo senso la Corte deve ribadire il principio già posto, in

materia di delegazione legislativa, nell'interpretare la estensione e i

limiti propri del decreto delegato n. 818 del 1957, di cui si tratta,

nella sentenza n. 24 del 5 maggio 1959, quando osservò che "per quanto

ampie siano le facoltà delegate al Governo nei singoli casi, con la

legge delegata non possono essere dettate norme in contrasto con quelle

contenute nella stessa legge di delegazione".

6. - Ad avviso della Corte, non vale a legittimare la norma

impugnata il richiamo, cui hanno fatto ripetutamente ricorso i patroni

dell'I.N.P.S. ed anche l'Avvocatura dello Stato, all'art. 38 della

Costituzione.

Essi sostengono che la legge 29 aprile 1949, n. 264, abbia

sottolineato il mutamento di finalità della istituzione

dell'assicurazione contro la disoccupazione. Le vicende della seconda

guerra mondiale e dell'immediato dopoguerra avrebbero scardinato le

basi finanziarie del sistema preesistente, mentre l'assicurazione

avrebbe assunto una prevalente e più immediata funzione di assistenza,

quella funzione, cioè, di protezione contro il bisogno, che è stata

solennemente affermata nell'art.. 38 della Carta costituzionale. La

trasformazione dell'istituzione con la legge 4 aprile 1952, n. 218, si

sarebbe compiuta anche attraverso la modificazione dello strumento

economico necessario al conseguimento dei fini dell'assicurazione: si

abbandonava il sistema della capitalizzazione individuale, per passare

a quello della ripartizione, con onere ricadente su tutti i lavoratori,

attivi o pensionati. La conseguenza cui sembra si vorrebbe giungere, in

base a questo riferimento al nuovo congegno assicurativo, sarebbe

praticamente quella della retribuzione delle prestazioni a favore dei

singoli assicurati ed una estensione del numero dei beneficiari.

Entrate di natura diversa dalle obbligazioni strettamente inerenti alle

assicurazioni sociali avrebbero poi permesso un aumento della entità

delle prestazioni a favore degli assicurati, anche in relazione al

diminuito valore della moneta. Non sembra peraltro che un siffatto

mutamento delle basi economiche delle assicurazioni sociali e dello

stesso sistema attuariale adottato in conseguenza possa essere

richiamato, come sostiene la difesa dell'I.N.P.S., a giustificazione

della. norma impugnata, sul terreno della legittimità costituzionale.

Ora, pur prendendo in esame le ragioni addotte dalla difesa

dell'I.N.P.S. e le osservazioni fatte dall'Avvocatura dello Stato, non

è dato ravvisare nella legislazione precedente alla legge delega 4

aprile 1952, n. 218, e nelle norme contenute nella stessa legge delega

nessuna disposizione che contrasti alla possibilità del cumulo: si

riscontra, viceversa, in talune disposizioni, il principio contrario,

favorevole, cioè, al cumulo stesso.

7. - Quale che sia la funzione specifica che si voglia attribuire

alla pensione di invalidità e vecchiaia, è certo che, in base

all'ordinamento vigente, essa è collegata allo stato di bisogno del

lavoratore determinato da un'accertata invalidità o dall'aver superato

un certo limite di età (art. 37 R.D.L. 4 ottobre 1935, n. 1827, e

successive modificazioni; art. 2 legge 4 aprile 1952, n. 218). Ciò

emerge chiaramente dal regime cui la corresponsione della pensione è

assoggettata, in dipendenza delle variazioni dello stato di bisogno,

quali, appunto, quelle citate dalla difesa dell'I.N.P.S. e

dall'Avvocatura dello Stato, a cui, per la sua importanza, deve

aggiungersi la riduzione fino ad un quarto della pensione ai lavoratori

che, essendone titolari, svolgono attività retribuita alle dipendenze

di altri, sancita dall'art. 12 della citata legge 4 aprile 1952, n.

218.

Per quanto riguarda, invece, l'assicurazione contro la

disoccupazione involontaria, si rileva che l'evento da essa coperto è,

secondo la legge (art. 45 R.D.L. 4 ottobre 1935, n. 1827), la

"disoccupazione involontaria per mancanza di lavoro" del prestatore di

lavoro retribuito alle dipendenze di altri. Trattasi di uno stato di

bisogno in cui il lavoratore viene a trovarsi, involontariamente, per

essere venuto meno il rapporto di lavoro preesistente - di regola per

licenziamento - e per l'impossibilità di assunzione da parte di un

nuovo datore di lavoro connessa a condizioni oggettive del mercato del

lavoro, cioè alla mancanza di richiesta di mano d'opera.

Il regime della corresponsione della indennità di disoccupazione

ne caratterizza sufficientemente gli scopi, che sono appunto quelli di

fornire al lavoratore disoccupato una "indennità", tendente ad

eliminare, in parte, le conseguenze della disoccupazione.

Ed è lecito affermare che il sistema adottato è strettamente

aderente alla realtà di fatto in cui si svolge il fenomeno della

mancanza involontaria di lavoro, nel senso che questo, nella sua

obbiettiva esistenza, costituisce la base che giustifica la

corresponsione dell'indennità, salvo quei temperamenti al rigore del

regime che sono stati apportati con le disposizioni contenute proprio

nel decreto cui la presente impugnativa si riferisce (art. 32, primo e

secondo comma).

8. - Raffrontando i due tipi di assicurazioni sociali testé

accennati, sotto il profilo della loro compatibilità, si rileva che

questa non può, in linea di principio, escludersi.

Ed invero l'assicurazione per l'invalidità e vecchiaia ha riguardo

a quel particolare stato derivante da un fenomeno della vita che non

necessariamente elimina ogni e qualsiasi capacità lavorativa del

soggetto assicurato, ma soltanto, quanto alla invalidità, oltre i due

terzi della sua capacità di guadagno (art. 10 R.D. L.14 aprile 1939,

n. 636), e, quanto alla vecchiaia, prescinde addirittura dalla

dimostrazione della effettiva incapacità, annettendo all'evento

fisiologico dell'invecchiamento oltre una certa età una presuntiva

diminuzione della capacità di guadagno, non necessariamente totale,

per evidenti ragioni di ordine sociale ed etico.' Onde è ben

ammissibile che il lavoratore pensionato, sfruttando le sue residue

capacità, presti la propria opera alle dipendenze di terzi,

ricavandone una retribuzione commisurata alle sue condizioni

soggettive, più o meno menomate. Ed a questa attività lavorativa non

si vede perché non dovrebbe aderire il trattamento assicurativo della

disoccupazione. Questo infatti, come si è visto, ha lo scopo di

fornire una indennità inerente appunto al fenomeno economico

costituito dalla impossibilità oggettiva da parte del lavoratore di

esplicare la sua attività - quale che ne sia la consistenza economica

per mancanza di lavoro, fenomeno che deve inquadrarsi in un campo ben

diverso da quello riservato alla assicurazione per invalidità e

vecchiaia, che si ispira alla esigenza della garanzia di un minimum che

non esclude la prestazione di opera retribuita da parte del

beneficiano, con l'assunzione, di diritto e di fatto, della qualifica

di prestatore di opera subordinata, e, parallelamente, della qualifica

di disoccupato. In un solo caso si può parlare di una reale

incompatibilità tra le due prestazioni: e cioè nel caso in cui la

capacità di guadagno dell'assicurato sia totalmente. eliminata, per

cause inerenti alla sua persona. In tale ipotesi, invero, egli non

potrebbe né di fatto né di diritto assumere la qualità di prestatore

di opera retribuita, e verrebbe quindi meno il presupposto essenziale

su cui trova fondamento la corresponsione dell'indennità di

disoccupazione, attuandosi invece in pieno quello relativo alla

pensione per invalidità.

Ed appunto sotto questo profilo vanno interpretate le norme di cui

agli artt. 52, lett. e, e .56 del R.D. 7 dicembre 1924, n. 2270,

ricordati dalla difesa dell'I. N. p.s., che rappresentano la

concretizzazione, in disposizioni di legge, della detta ipotesi di

incompatibilità, la quale, per essere limitata ad un caso estremo, non

può ovviamente giovare alla tesi della incompatibilità nel senso

ampio sostenuto dalla difesa dell'I.N.P.S.

Né varrebbe osservare in contrario, sulla base delle

argomentazioni svolte dalla difesa dell'I.N. p.s. e dall'Avvocatura

dello Stato, che la incompatibilità risiederebbe nell'essere lo stato

di bisogno del soggetto già coperto dalla pensione per invalidità e

vecchiaia, per cui la corresponsione della indennità di disoccupazione

dovrebbe considerarsi superflua rispetto a tale esigenza. Ed invero, in

base a quanto sopra si è osservato circa l'oggetto delle due

prestazioni, è certo che queste, garantendo due rischi diversi,

attinenti l'uno ad un momento patologico soggettivo, l'altro ad un

momento critico oggettivo della vita stessa, non possono, per il solo

fatto di essere riferite alla stessa persona, assumere forma di

reciproca esclusione.

Onde nulla vieta in linea di principio che, concorrendo entrambi i

momenti il che, come si è visto, è possibile - concorrano entrambi i

rimedi, non esistendo, tra l'altro, alcuna. disposizione di carattere

generale che fissi un maximum di prestazioni al di là del quale non

sia lecito andare, ma solo singoli casi di incompatibilità relativa,

insuscettibili di amplificazione analogica.

9. - Passando, dopo queste premesse, all'esame delle disposizioni

cui si sono riferite la difesa dell'I.N.P.S. e l'Avvocatura dello

Stato, è da rilevare che esse non possono essere ritenute valide a

smentire quanto si è affermato.

Ed invero, l'art. 61 dei R.D.L. 4 ottobre 1935, n. 1827, stabilendo

che "se l'invalidità proviene da infortunio sul lavoro o da una

malattia professionale, la pensione assegnata in base al presente

decreto è ridotta ad una misura tale che, sommata con la rendita

liquidata ai sensi di legge per infortunio o per malattia

professionale, non superi la retribuzione dell'assicurato", si

preoccupa unicamente di sancire un regime particolare di concorrenza

tra la pensione per invalidità e vecchiaia e la rendita inerente

all'infortunio sul lavoro o alla malattia professionale, tale che

l'assicurato non possa, sommando i due trattamenti, conseguire una

somma annua superiore alla sua retribuzione normale. Il che si risolve

nel riconoscimento della compatibilità delle due prestazioni. E ciò a

prescindere dalla differenza esistente tra la rendita per infortunio e

l'indennità di disoccupazione, che renderebbe comunque ininfluente la

disposizione ai fini di stabilire eventuali criteri del legislatore sul

concorso fra la pensione per invalidità e vecchiaia e la indennità di

disoccupazione.

L'art. 72 del citato R.D.L. n. 1827 del 1935 stabilisce, è vero,

la incompatibilità tra la pensione per invalidità e le prestazioni

antitubercolari, durante il corso delle quali l'assicurato "non può

ottenere la liquidazione della pensione". Ma, a parte la considerazione

che, qualora l'assicurato già goda della pensione, questa non viene

sospesa in toto, ma solo viene operata una trattenuta inversamente

proporzionale al carico di famiglia - come dispongono i successivi

commi dell'articolo stesso -, è da rilevare che l'esempio non può

essere assunto a base di una presunta incompatibilità generale della

pensione per invalidità con le altre prestazioni assicurative,

giacché le prestazioni antitubercolari si presentano sotto un aspetto

quanto mai peculiare, consistendo normalmente nel ricorso

dell'assicurato (artt. 66 e 67 del citato R.D. L.), il quale, quindi,

viene posto al coperto da tutte le personali necessità della vita,

ciò che indubbiamente non avviene con la corresponsione della

indennità di disoccupazione.

Altri casi di concorso, ma diversi da quello in questione, e quindi

non conferenti alla dimostrazione che da essi si vorrebbe trarre,

abbiamo nell'art. 3 della legge 27 dicembre 1956, n. 1504, che concerne

l'esclusione dalla maggiorazione per carichi di famiglia sulle

prestazioni economiche antitubercolari per i familiari per i quali

siano percepiti dal lavoratore o da altra persona di famiglia gli

assegni familiari; nell'art. 2 del R.D.L. 4 febbraio 1937, n. 463, che

esclude, per l'indennità di disoccupazione, la corresponsione delle

quote di maggiorazione per i figli a carico in favore di ambedue i

genitori contemporaneamente disoccupati; nell'art. 2 della legge 4

aprile 1952, n. 218, che, stabilendo che in determinati casi la

pensione è riversibile ai genitori superstiti, "che non siano già

titolari di pensione diretta", pone una incompatibilità tra due

pensioni, cioè tra due prestazioni affini, affinità che non è certo

riscontrabile tra la pensione e l'indennità di disoccupazione. L'art.

10 successivo, il quale pure, stabilendo tra l'altro che il minimo di

pensione non si estende a "coloro i quali percepiscono più pensioni a

carico dell'assicurazione obbligatoria per l'invalidità, la vecchiaia

ed i superstiti e dei fondi e trattamenti sostitutivi

dell'assicurazione stessa qualora, per effetto del cumulo, il

pensionato fruisca di un beneficio mensile superiore al minimo

garantito", non fa che regolare la corresponsione di prestazioni

spettanti allo stesso titolo, senza comunque arrivare alla

incompatibilità assoluta, ma solo relativa, trattandosi appunto di una

regolamentazione che ha di mira solo l'osservanza di un certo limite

nella cumulabilità.

Non è, infine, conferente allo scopo l'art. 16 del D.P.R. 30

maggio 1955, n. 797, che stabilisce la incompatibilità fra prestazioni

antitubercolari e assegni familiari, data la diversità dell'oggetto

della disposizione rispetto all'ipotesi in esame; né l'art. 21 dello

stesso decreto che riflette soltanto la incompatibilità nell'ambito

dello stesso nucleo familiare fra gli assegni familiari e le

maggiorazioni dell'indennità di disoccupazione per carichi di

famiglia.

È da rilevare anzi che, in base alle ricordate disposizioni, cui

potrebbero aggiungersi l'art. 11 del R.D.L. 21 luglio 1937, n. 1239,

concernente la stessa materia dell'art. 21 ora citato, e l'art. 5 della

legge 20 febbraio 1958, n. 55, in tema di minimi di pensione, un altro

e ben diverso criterio legislativo è dato desumere, e cioè appunto

quello secondo cui le eventuali incompatibilità fra diverse

prestazioni assicurative, anche più vicine di quanto non siano la

pensione per invalidità e vecchiaia e l'indennità di disoccupazione,

sono spesso sancite in modo relativo e non assoluto, e quindi con

principi ben diversi da quelli cui si è invece attenuto il legislatore

delegato nella norma impugnata, concernente una incompatibilità

assoluta. Sembra, inoltre, il caso di rilevare che questa è altresì

in contrasto con quanto lo stesso legislatore delegato ha disposto nel

D.P.R. n. 818 del 1957. Si legge infatti nell'art. 32 stesso, primo

comma, che è ammessa l'indennizzabilità e la sussidiabilità delle

domeniche e degli altri giorni festivi, esclusa sotto la precedente

disciplina (art. 57, R.D. 7 dicembre 1924, n. 2270). E nel secondo

comma è ammessa, entro certi limiti ed a certe condizioni,

l'indennizzabilità della disoccupazione anche nel periodo di malattia.

Ciò che rappresenta una evidente evoluzione del principio prima

vigente, secondo cui la disoccupazione cessava di essere indennizzabile

nel caso di malattia, in applicazione del concetto di incompatibilità

fra indennità per disoccupazione e impossibilità soggettiva del

lavoratore di prestare la sua opera. Ed a questo evidente, notevole

allentamento nella disciplina della materia, si contrappone, in tutto

il suo rigore e la sua vasta portata, la norma impugnata.

10. - Le considerazioni innanzi svolte circa la compatibilità tra

le due forme di prestazioni assicurative in esame trovano conforto in

disposizioni positive di diritto.

Ed invero l'art. 17 del R.D. 7 dicembre 1924, n. 2270, disponeva

che. il lavoratore affetto da infermità o invalidità temporanea,

escluso in linea di massima dal diritto al sussidio di disoccupazione -

principio questo superato, come si è visto, dalle recenti norme

dell'art. 32, primo comma, del decreto delegato in esame -, poteva

tuttavia mantenere il diritto se, "conservando una residua capacità al

lavoro", avesse "di fatto trovato impiego" rimanendo poi disoccupato.

Il che sta a significare che, pure in un regime maggiormente

rigoristico, era tuttavia esplicitamente ammesso che il sussidio fosse

versato a chi aveva esplicato solo una ridotta attività lavorativa e

poi era stato colpito dalla disoccupazione.

E l'art. 10 della legge 29 aprile 1949, n. 264, che annovera tra i

possibili iscritti nelle liste di collocamento i pensionati,

implicitamente ammette e contempla la prestazione del lavoro da parte

di chi già gode di un trattamento pensionistico, e detta la

regolamentazione di questo caso ai fini della iscrizione nelle liste

stesse, il che costituisce appunto il presupposto per poter conseguire

l'indennità di disoccupazione (art. 75, R.D.L. 4 ottobre 1935, n.

1827).

Inoltre, due norme contenute nella stessa legge delega del 1952, n.

218, sono ancora più eloquenti al riguardo.

Con l'art. 12, infatti, si dispone la riduzione fino ad un quarto

della pensione di invalidità e vecchiaia a danno dei pensionati che

prestino "opera retribuita alle dipendenze di altri", e con l'art. 27

si dispone che "l'obbligo del versamento per i contributi dovuti per le

forme di previdenza e di assistenza sociale obbligatorie previste dalla

presente legge (ivi compresa quindi quella per la disoccupazione

involontaria) non cessa qualora il lavoratore, in età superiore ai

cinquantacinque anni se donna e ai sessanta se uomo, presti attività

retribuita alle dipendenze di altri".

Ora, mentre è evidente che la prima disposizione conferma il

principio sopra esposto della possibilità del lavoro dell'invalido e

di chi abbia superato i limiti di età pensionabile, la seconda

sancisce un obbligo che, trovando la sua ragion d'essere nel principio

testé indicato, pone la premessa specifica per la indennizzabilità

della disoccupazione del lavoratore che, per avere superato l'età

pensionabile, ha pure diritto alla prestazione relativa.

Pertanto, la fondamentale obbiezione mossa dalla difesa

dell'I.N.P.S., secondo cui il già avvenuto conseguimento del diritto a

pensione è sempre in connessione con il venir meno, dimostrato o

presunto, del bene assicurabile, e cioè della forza di lavoro intesa

"come bene economico collocabile sul mercato di lavoro", per cui lo

stato di disoccupazione del pensionato non è indennizzabile perché

non può essere più considerato "un rischio in senso tecnico", non

sembra possa considerarsi in armonia con le disposizioni preesistenti

alla legge delega e tanto meno con quelle della legge delega stessa.

11. - Deve infine rilevarsi che la regolamentazione delle

assicurazioni per invalidità e vecchiaia e per la disoccupazione

involontaria, quale rispettivamente risulta dal testo legislativo fonda

- mentale, e cioè il R.D.L. 4 ottobre 1935, n. 1827 - che ha ripreso e

rielaborato la legislazione preesistente in entrambe le materie e

segnatamente, per l'invalidità e vecchiaia, il decreto luogotenenziale

istitutivo 21 aprile 1919, n. 603, e, per la disoccupazione, il R.D.

30 dicembre 1923, n. 3158, integrato col regolamento 7 dicembre 1924,

n. 2270 -, delinea, dal punto di vista giuridico, il diritto del

lavoratore al conseguimento delle prestazioni come un vero e proprio

diritto soggettivo perfetto, il quale sorge, sulla base del rapporto

assicurativo, con il verificarsi delle condizioni analiticamente

previste dalla legge, e cioè, da un lato, l'obbligo del versamento dei

contributi, dall'altro la concorrenza di eventi diversi a seconda del

tipo di assicurazione contratta: invalidità oltre un certo limite,

anzianità oltre una certa età, mancanza di lavoro per obbiettiva

impossibilità di impiego.

Onde, anche sotto questo profilo, che del resto si ricollega alla

fondamentale indipendenza delle due forme di assicurazione sopra

cennate, si manifesta, nel sistema, quell'orientamento di

compatibilità delle due specie di prestazioni. E trova conferma

l'impossibilità che le eventuali limitazioni del godimento di un tal

diritto soggettivo si desumano da altre disposizioni, in via di

interpretazione estensiva di principi limitativi previsti a proposito

di situazioni giuridiche differenti.

12. - Dalle cose dette deve trarsi la conclusione in ordine alla

sollevata questione di legittimità costituzionale, circa il cumulo

dell'indennità di disoccupazione con la pensione.

Escluso che la norma impugnata potesse ritenersi una norma

transitoria o di attuazione, restava a vedere se poteva ammettersi che

avesse operato un coordinamento, nel senso e nei limiti dettati dal

legislatore delegante.

Data la riscontrata assenza nel sistema normativo delle

assicurazioni sociali di disposizioni da cui possa desumersi

direttamente l'incompatibilità delle prestazioni per invalidità e

vecchiaia e per la disoccupazione, e richiamato il concetto che le

incompatibilità riscontrabili fra altre prestazioni sono sancite, più

spesso, soltanto in senso relativo, deve concludersi che la

disposizione impugnata, giungendo invece a stabilire una

incompatibilità assoluta, ha posto una norma che, andando oltre i

principi ed i criteri della legge delegante, non si limita a coordinare

le vigenti norme sulle assicurazioni sociali con quelle della legge

delegante, ma detta una disposizione addirittura contraria allo spirito

che questa medesima informa.

E pertanto, alla stregua dei principi in precedenza fissati in tema

di delegazione legislativa, appare evidente l'eccesso dai limiti della

delega e il conseguente vizio di incostituzionalità che affetta la

norma stessa quando stabilisce la incompatibilità con la pensione

della indennità di disoccupazione.