Sentenza n. 34/1997

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di ammissibilità, ai sensi dell'art. 2, primo comma,

della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, della richiesta di

referendum popolare per l'abrogazione della legge 13 aprile 1988, n.

117, recante "Risarcimento dei danni cagionati nell'esercizio delle

funzioni giudiziarie e responsabilità civile dei magistrati",

limitatamente a:

articolo 2, comma 1, limitatamente alle parole: "contro lo Stato";

articolo 4, comma 1, limitatamente alle parole: "L'azione di

risarcimento del danno contro lo Stato deve essere esercitata nei

confronti del Presidente del Consiglio dei Ministri" e comma 2,

limitatamente alle parole: "contro lo Stato", articolo 6, "rubrica"

("Intervento del magistrato nel giudizio"), comma 1 ("Il magistrato

il cui comportamento, atto o provvedimento rileva in giudizio non

può essere chiamato in causa ma può intervenire in ogni fase e

grado del procedimento, ai sensi di quanto disposto dal secondo comma

dell'articolo 105 del codice di procedura civile. Al fine di

consentire l'eventuale intervento del magistrato, il presidente del

tribunale deve dargli comunicazione del procedimento almeno quindici

giorni prima della data fissata per la prima udienza"), comma 2,

limitatamente alle parole: "nel giudizio di rivalsa se il magistrato

non è intervenuto volontariamente in giudizio. Non fa stato" e comma

3 ("Il magistrato cui viene addebitato il provvedimento non può

essere assunto come teste né nel giudizio di ammissibilità, né nel

giudizio contro lo Stato."), articolo 7, articolo 8, articolo 9,

comma 2 ( "Gli atti del giudizio disciplinare possono essere

acquisiti, su istanza di parte o d'ufficio, nel giudizio di

rivalsa."), articolo 16, comma 4, limitatamente alle parole: "in sede

di rivalsa," e comma 5, limitatamente alle parole: "di rivalsa ai

sensi dell'articolo 8", iscritto al n. 102 del registro referendum;

Vista l'ordinanza dell'11-13 dicembre 1996 con la quale l'Ufficio

centrale per il referendum presso la Corte di cassazione ha

dichiarato legittima la richiesta;

Udito nella camera di consiglio del 9 gennaio 1997 il giudice

relatore Fernanda Contri;

Uditi gli avvocati Giuseppe Morbidelli e Gaetano Pecorella per i

presentatori Bernardini Rita e Sabatano Mauro.

Ritenuto in fatto

1.1. - L'Ufficio centrale per il referendum (costituito presso la

Corte di cassazione in applicazione della legge 25 maggio 1970, n.

352, e successive modificazioni) ha esaminato la richiesta di

referendum popolare depositata il 5 gennaio 1996 da Stanzani Ghedini

Sergio Augusto, Strik Lievers, Bernardini Rita, Sabatano Mauro e

Mancuso Fiorella, sul seguente quesito:

"Volete voi che sia abrogata la legge 13 aprile 1988, n. 117,

recante 'Risarcimento dei danni cagionati nell'esercizio delle

funzioni giudiziarie e responsabilità civile dei magistrati'

limitatamente a:

articolo 2,

comma 1, limitatamente alle parole: 'contro lo Stato';

articolo 4,

comma 1, limitatamente alle parole: 'L'azione di risarcimento

del danno contro lo Stato deve essere esercitata nei confronti del

Presidente del Consiglio dei Ministri';

comma 2, limitatamente alle parole 'contro lo Stato';

articolo 6,

comma 1 ('Il magistrato il cui comportamento, atto o

provvedimento rileva in giudizio non può essere chiamato in causa ma

può intervenire in ogni fase e grado del procedimento, ai sensi di

quanto disposto dal secondo comma dell'articolo 105 del codice di

procedura civile. Al fine di consentire l'eventuale intervento del

magistrato, il presidente del tribunale deve dargli comunicazione del

procedimento almeno 15 giorni prima della data fissata per la prima

udienza'.);

comma 2 limitatamente alle parole: 'nel giudizio di rivalsa se

il magistrato non è intervenuto volontariamente in giudizio. Non fa

stato';

comma 3 ('Il magistrato cui viene addebitato il provvedimento

non può essere assunto come teste né nel giudizio di

ammissibilità, né nel giudizio contro lo Stato'.);

articolo 7;

articolo 8;

articolo 9;

comma 2 ('Gli atti del giudizio disciplinare possono essere

acquisiti, su istanza di parte o d'ufficio, nel giudizio di

rivalsa.');

articolo 16

comma 4, limitatamente alle parole: 'in sede di rivalsa,';

comma 5 limitatamente alle parole: 'di rivalsa ai sensi

dell'articolo 8'?".

1.2. - Con ordinanza dell'11-13 dicembre 1996 l'Ufficio centrale,

verificata la regolarità della richiesta, l'ha dichiarata legittima.

L'Ufficio stesso, inoltre, rilevato che "per quanto riguarda l'art.

6 (della citata legge n. 117 del 1988), la richiesta di abrogazione

concerne i commi 1 e 3, per intero, e parte del comma 2, e per

evidente errore materiale non comprende anche la rubrica

dell'articolo ("Intervento del magistrato nel giudizio") che

rimarrebbe priva di senso, in quanto la normativa residua riguarda

materia diversa dall'intervento stesso", ha provveduto ad integrare

il quesito nei termini seguenti:

"Volete voi che sia abrogata la legge 13 aprile 1988, n. 117,

recante 'Risarcimento dei danni cagionati nell'esercizio delle

funzioni giudiziarie e responsabilità civile dei magistrati',

limitatamente a:

articolo 2

comma 1, limitatamente alle parole: 'contro lo Stato';

articolo 4

comma 1, limitatamente alle parole: 'L'azione di risarcimento

del danno contro lo Stato deve essere esercitata nei confronti del

Presidente del Consiglio dei Ministri';

comma 2, limitatamente alle parole 'contro lo Stato';

articolo 6

rubrica ('Intervento del magistrato nel giudizio');

comma 1 ('Il magistrato il cui comportamento, atto o

provvedimento rileva in giudizio non può essere chiamato in causa ma

può intervenire in ogni fase e grado del procedimento, ai sensi di

quanto disposto dal secondo comma dell'articolo 105 del codice di

procedura civile. Al fine di consentire l'eventuale intervento del

magistrato, il presidente del tribunale deve dargli comunicazione del

procedimento almeno quindici giorni prima della data fissata per la

prima udienza'.);

comma 2, limitatamente alle parole: 'nel giudizio di rivalsa se

il magistrato non è intervenuto volontariamente in giudizio. Non fa

stato';

comma 3 ('Il magistrato cui viene addebitato il provvedimento

non può essere assunto come teste né nel giudizio di

ammissibilità, né nel giudizio contro lo Stato'.);

articolo 7;

articolo 8;

articolo 9

comma 2 ('Gli atti del giudizio disciplinare possono essere

acquisiti, su istanza di parte o d'ufficio, nel giudizio di

rivalsa'.);

articolo 16

comma 4, limitatamente alle parole: 'in sede di rivalsa,';

comma 5, limitatamente alle parole: 'di rivalsa ai sensi

dell'articolo 8'?".

2. - Ricevuta la comunicazione dell'ordinanza dell'Ufficio

centrale, il Presidente di questa Corte ha fissato il giorno 9

gennaio 1997 per le conseguenti deliberazioni, dandone regolare

comunicazione.

3. - Con memoria depositata il 31 dicembre 1996, i promotori e

presentatori della richiesta referendaria hanno presentato motivi a

sostegno dell'ammissibilità della medesima. Considerato in diritto

1. - La richiesta di referendum abrogativo, dichiarata legittima

con ordinanza dell'11-13 dicembre 1996 dall'Ufficio centrale per il

referendum costituito presso la Corte di cassazione, ha per oggetto

varie disposizioni della legge 13 aprile 1988, n. 117 che disciplina

il risarcimento dei danni cagionati nell'esercizio delle funzioni

giudiziarie e la responsabilità civile dei magistrati.

In particolare, nel quesito sono ricomprese le disposizioni

concernenti: l'azione diretta nei confronti dello Stato per il

risarcimento dei danni ingiusti cagionati nell'esercizio delle

funzioni giudiziarie (art. 2), la legittimazione passiva del

Presidente del Consiglio dei Ministri per l'azione di risarcimento

(art. 4), la facoltà di interventodel magistrato nel giudizio

promosso contro lo Stato (art. 6), l'obbligatorietà e la misura

dell'azione di rivalsa dello Stato nei confronti del magistrato e

degli estranei che partecipano all'esercizio delle funzioni

giudiziarie, nonché i termini e la competenza per l'esercizio della

medesima (artt. 7 e 8), la possibilità di acquisire gli atti del

giudizio disciplinare nel giudizio di rivalsa (art. 9), la

responsabilità dei componenti gli organi giudiziari collegiali (art.

16).

2. - Questa Corte è chiamata ad accertare la sussistenza dei

requisiti per l'ammissibilità della richiesta referendaria in

riferimento ai limiti previsti dall'art. 75 della Costituzione, a

quelli desumibili da un esame logicosistematico della Costituzione

stessa, e, in particolare, a verificare se la struttura del quesito

risponda alle esigenze di omogeneità e chiarezza, secondo la propria

giurisprudenza affermatasi a far corso dalla sentenza n. 16 del 1978.

3. - La legge 13 aprile 1988, n. 117, nel disciplinare il

risarcimento dei danni cagionati nell'esercizio delle funzioni

giudiziarie e la responsabilità civile dei magistrati, preordina un

articolato sistema, nel quale vengono individuati i casi in cui può

essere chiesto il risarcimento per un danno ingiusto per effetto di

un atto o provvedimento posto in essere dal magistrato nell'esercizio

delle sue funzioni. Con la stessa legge viene disciplinata l'azione

di risarcimento per tali atti contro lo Stato e le condizioni per

esperirla; è inoltre prevista la facoltà di intervento nel giudizio

del magistrato ed è disposta l'azione di rivalsa dello Stato, con i

relativi limiti, nei confronti del magistrato, oltre agli effetti

disciplinari che per quest'ultimo si possono produrre.

Secondo le intenzioni dichiarate dal comitato promotore "la

consultazione popolare è volta all'affermazione di una

responsabilità civile dei magistrati, diretta (nei confronti del

danneggiato), e piena (quanto alla misura del risarcimento), che le

norme vigenti escludono a favore di una responsabilità indiretta e

limitata". Tale obiettivo è perseguito mediante l'eliminazione delle

parole "contro lo Stato" dal testo degli artt. 2 e 4 della legge,

ritenendosi che, venuta meno la possibilità di azionare la pretesa

risarcitoria nei confronti dello Stato, sia esperibile l'azione

direttamente nei confronti del magistrato, quale autore

dell'illecito, secondo i principi generali dell'ordinamento.

Correlativamente viene proposta, tra l'altro, la completa

eliminazione della disciplina dell'intervento del magistrato nel

giudizio promosso contro lo Stato e dell'azione di rivalsa dello

Stato nei confronti del magistrato, nonché di altre disposizioni, o

parti di disposizioni pur prive di autonomo significato normativo, in

quanto, ad avviso dei promotori, ricollegabili alle norme di cui si

chiede l'abrogazione e considerate espressione della medesima ratio.

Nella memoria depositata dal comitato promotore è detto che, in

caso di esito positivo della consultazione, talune parti della legge

sottoposta a referendum, ed i principi in esse contenuti, non

dovrebbero ritenersi "abrogati", nel senso della loro effettiva

ablazione dall'ordinamento, ma solo eliminati dalla lettera di quel

testo legislativo per poi essere recuperati attraverso i principi

generali dell'ordinamento stesso.

4. - Il quesito referendario investe parti di una legge che, pur

avendo a riferimento atti o comportamenti posti in essere da

magistrati nell'esercizio delle loro funzioni e la responsabilità

che ne deriva, muove nella più ampia prospettiva del risarcimento

del cittadino che abbia subito un danno ingiusto a causa

dell'esercizio di funzioni giurisdizionali. Ciò che giustifica,

nella prospettiva della legge, la preminenza dell'azione diretta

contro lo Stato, garantendo così l'interesse del cittadino alla

riparazione risarcitoria. Ora, proprio rimuovendo l'espressione

"contro lo Stato", di per sé non espressiva di un autonomo contenuto

normativo, nel contesto che disciplina l'azione di risarcimento, si

determina una assoluta ed oggettiva mancanza di chiarezza del quesito

che si intende sottoporre a votazione popolare.

Difatti è del tutto equivoca la configurazione della domanda

referendaria per quanto attiene alla posizione dello Stato, la cui

responsabilità pure è preminente nell'attuale sistema della legge

al fine della garanzia di ristoro per danni derivanti da atti in ogni

caso riferibili all'esercizio di poteri statali.

Basti solo considerare, in proposito, che, così come configurata,

la medesima domanda referendaria può intendersi orientata a due

diversi e contrastanti obiettivi: alla eliminazione della

responsabilità dello Stato, nei cui confronti l'azione di

risarcimento non dovrebbe né potrebbe essere più rivolta, oppure,

alternativamente, ad una (possibile) affermazione di responsabilità

del magistrato con la (eventualmente) concorrente e coesistente

responsabilità dello Stato. Senza che, in quest'ultimo caso, ne

siano in alcun modo disciplinate le modalità. È evidente che si

tratterebbe non già di conseguenze dell'abrogazione, cui porre

rimedio con la ricostruzione sistematica ed interpretativa, ma

dell'assoluta equivocità della domanda referendaria nella sua

oggettiva espressione, tale da non consentire una consapevole scelta

tra alternative certe e prefigurate, come è essenziale nella

prospettiva referendaria.

5. - La richiesta referendaria, preordinata all'affermazione di una

responsabilità civile dei magistrati piena e diretta, altera dunque

l'impianto della speciale disciplina senza rendere evidente la

conseguente collocazione dello Stato, e determina un'obiettiva

ambiguità. Ne risulta, secondo i criteri di giudizio fissati da

questa Corte (v. sentenze nn. 27 del 1981, 36 del 1993 e 6 del 1995),

una domanda caratterizzata da una complessiva assenza di chiarezza:

il che impedisce all'elettore la piena consapevolezza del significato

del voto.