Sentenza n. 344/1995

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 6, settimo

comma, della legge della Regione Siciliana 12 gennaio 1993, n. 9

(Modifica all'art. 1 e proroga del termine di cui all'art. 2 della

legge regionale 6 luglio 1990, n. 11, in tema di assunzione di

personale a contratto, per le finalità di cui all'art. 14 della

legge regionale 15 maggio 1986, n. 26, nonché in favore di personale

dei ruoli dell'Amministrazione regionale e proroga dei vincoli

urbanistici), promosso con ordinanza emessa il 6 maggio 1993 dal

Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, sezione staccata

di Catania, sul ricorso proposto da Battiati Alfredo ed altri contro

il Comune di Catania, iscritta al n. 397 del registro ordinanze 1994

e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 28, prima

serie speciale, dell'anno 1994;

Visto l'atto di costituzione di Battiati Alfredo ed altri, nonché

l'atto di intervento della Regione Siciliana;

Udito nell'udienza pubblica del 21 febbraio 1995 il Giudice

relatore Riccardo Chieppa;

Uditi l'avvocato Gaetano Tafuri per Battiati Alfredo ed altri e

l'Avvocato dello Stato Plinio Sacchetto per la Regione Siciliana;

Ritenuto in fatto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, sezione

staccata di Catania, adito in sede di ricorso avverso il

provvedimento del Sindaco di Catania con il quale si denegava la

concessione edilizia sul presupposto che il vincolo di

inedificabilità gravante sull'area di proprietà dei ricorrenti,

già decaduto per decorrenza del termine di efficacia, era stato

prorogato dall'art. 6, settimo comma, della legge della Regione

Siciliana 12 gennaio 1993, n. 9, con ordinanza del 6 maggio 1993,

pervenuta alla Corte costituzionale il 7 giugno 1994 (R.O. n. 397 del

1994), ha sollevato questione di legittimità costituzionale della

predetta norma, in riferimento agli artt. 3, primo comma, e 42 della

Costituzione.

La disposizione impugnata ha prorogato l'efficacia dei vincoli

previsti dagli strumenti urbanistici generali, fino all'adozione dei

provvedimenti di revisione e, comunque, fino alla data del 31

dicembre 1993, indipendentemente dalla scadenza originariamente

prevista dall'atto che li ha imposti.

Osserva, al riguardo, il Collegio remittente che siffatta

disciplina imporrebbe alla proprietà privata un sacrificio

particolarmente gravoso e discriminatorio, considerato che la durata

"naturale" dei vincoli urbanistici in Sicilia - dieci anni - già

doppia rispetto a quanto previsto dalla legislazione statale, aveva

già subito una prima proroga con l'art. 2 della legge della Regione

Siciliana 30 aprile 1991, n. 15.

Il giudice a quo non ignora che la Corte costituzionale, investita

della questione di legittimità della norma da ultimo citata, con la

sentenza n. 186 del 1993 ha ritenuto, sul presupposto che rientri

nella discrezionalità legislativa la conferma dei vincoli derivanti

dagli strumenti urbanistici decaduti, che la scelta sia stata operata

in modo non irrazionale, tenuto conto delle finalità

complessivamente perseguite dalla legge e della limitazione temporale

della efficacia dei vincoli.

Peraltro, l'ulteriore proroga, disposta con l'art. 6, settimo

comma, della legge regionale n. 9 del 1993, appare al Collegio

remittente destituita di ogni ragionevole giustificazione, in quanto

sostanzialmente elusiva del precetto della temporaneità dei vincoli

in questione, sì da vanificare o compromettere notevolmente la

possibilità di utilizzazione del bene o, in sostituzione di questa,

dell'indennizzo, avuto riguardo alla durata media della vita

dell'uomo.

Del resto, il sistematico ricorso alle proroghe di efficacia

determinerebbe incertezza in ordine alla durata del vincolo.

Da ciò il sospetto di violazione del principio di uguaglianza, e

la compromissione della stessa certezza dei rapporti giuridici, oltre

alla violazione delle garanzie costituzionali del diritto di

proprietà.

Nell'ordinanza di rimessione si sottolinea, quindi, che la

questione sottoposta all'esame della Corte non attiene tanto al

profilo, sul quale essa si è già pronunciata, della prorogabilità

dei vincoli urbanistici, quanto ai limiti del potere di proroga ed

alla legittimità del ricorso al differimento ripetuto di scadenza

dei vincoli espropriativi, pur non sorretto da apprezzabili

sopravvenienze sociali.

Al riguardo, osserva il giudice a quo che la legge n. 9 del 1993

sarebbe diretta esclusivamente a fronteggiare l'inerzia dei comuni

nell'adempimento degli obblighi sugli stessi gravanti in materia

urbanistica, senza che siano state adottate altre misure sistematiche

volte a realizzare l'interesse pubblico all'ordinato sviluppo del

territorio.

2. - Nel giudizio davanti alla Corte si è costituita la parte

privata insistendo per la declaratoria d'illegittimità

costituzionale della norma impugnata, con argomentazioni adesive a

quelle contenute nella ordinanza di rimessione, segnalando in

particolare, a sostegno della lamentata compressione del proprio

diritto dominicale, che il piano regolatore di Catania è stato

approvato in data 28 giugno 1969, e che da quella data l'area in

questione è vincolata senza indennizzo.

3. - Ha, altresì, spiegato intervento il Presidente della Regione

Siciliana con il patrocinio dell'Avvocatura generale dello Stato, che

ha concluso per la infondatezza della questione, rilevando che la

normativa regionale in esame si muove in coerenza con la linea

indicata dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 186 del 1993,

applicandone i criteri ad una ulteriore fase del delicato e complesso

iter diretto al perseguimento dell'obiettivo di un ordinato sviluppo

del territorio. Le motivazioni della proroga risultano, secondo

l'Autorità intervenuta, dal contesto della legge in cui si colloca

la norma denunciata, e si inquadrano in una ampia manovra legislativa

in campo urbanistico. Non si tratterebbe, pertanto, di un mero

espediente ripetitivo di proroga, ma di un ulteriore passo verso la

soluzione del problema della pianificazione urbanistica. Decisivo

sarebbe, al riguardo, il rilievo che il legislatore regionale ha

predisposto misure idonee ad evitare la protrazione indefinita dei

vincoli, connessa ad eventuali inadempimenti del comune in ordine

alla revisione degli strumenti urbanistici. Considerato in diritto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, sezione

staccata di Catania, dubita della legittimità costituzionale

dell'art. 6, settimo comma, della legge della Regione Siciliana 12

gennaio 1993, n. 9, che proroga l'efficacia dei vincoli previsti

dagli strumenti urbanistici generali indicati nell'art. 1 della legge

regionale 5 novembre 1973, n. 38 (piano comprensoriale, piano

regolatore generale, programma di fabbricazione), fino alla adozione

dei provvedimenti di revisione e comunque fino alla data di cui al

terzo comma, dello stesso articolo 6 (e cioè fino al 31 dicembre

1993), indipendentemente dalla scadenza originariamente prevista

dall'atto che li ha imposti.

Tale disposizione si porrebbe in contrasto con gli artt. 3, primo

comma, e 42 della Costituzione, violando il principio di uguaglianza

e di certezza delle situazioni giuridiche, nonché le garanzie

costituzionali del diritto di proprietà poiché verrebbe sottratto

senza indennizzo per tempi non ragionevolmente contenuti, né

prevedibili, il godimento delle facoltà inerenti al diritto

dominicale, senza che il differimento ripetuto di scadenza dei

vincoli sia sorretto da sopravvenienze sociali apprezzabili.

2. - La questione non è fondata.

La tematica dei vincoli urbanistici di inedificabilità e della

compressione, dagli stessi operata, delle facoltà di godimento della

proprietà fondiaria, è stata ripetutamente affrontata da questa

Corte, che, fin dalla sentenza n. 55 del 1968 - la quale recepiva

l'impostazione della precedente pronuncia n. 6 del 1966, fondata sul

riconoscimento del carattere sostanzialmente espropriativo di una

disciplina che fosse intesa a svuotare di contenuto il diritto

dominicale - ebbe ad indicare, quale condizione di conformità delle

prescrizioni vincolistiche all'art. 42 della Costituzione, la

delimitazione temporale di esse, ove non accompagnate dalla

previsione di un indennizzo (v., tra le più recenti, le sentenze n.

379 del 1994; n. 186 e n. 185 del 1993; n. 141 del 1992).

La giurisprudenza costituzionale ha, d'altro canto, precisato che

la determinazione della durata dei vincoli urbanistici spetta al

legislatore (cfr. le sentenze n. 186 e n. 185 del 1993, e n. 1164 del

1988), mentre a questa Corte è rimessa la verifica della

ragionevolezza della scelta legislativa.

In tale prospettiva è stata, altresì, riconosciuta la

legittimità della previsione di proroga della durata dei vincoli di

inedificabilità scaturenti dagli strumenti urbanistici generali, ove

essa non appaia arbitraria, ma sia, al contrario, sorretta dalle

esigenze della realtà sociale in continua trasformazione (v.

sentenza n. 92 del 1982).

3. - I richiamati principi, elaborati dalla giurisprudenza

costituzionale con riferimento alla normativa nazionale, hanno

trovato applicazione anche nelle ipotesi in cui la previsione dei

vincoli urbanistici, ovvero della proroga della durata degli stessi,

sia stata operata dal legislatore regionale, nell'esercizio della

potestà legislativa esclusiva in materia urbanistica, riconosciuta

alle regioni per le quali gli statuti speciali prevedono forme

differenziate di autonomia.

In particolare, questa Corte (sentenza n. 82 del 1982) ha ritenuto

costituzionalmente legittima - in quanto giustificata dagli eventi

sismici in precedenza verificatisi in Sicilia e dalle conseguenti

ripercussioni su tutte le attività economiche nell'isola - la

particolare durata dei vincoli, preordinati all'espropriazione o che

comportino l'inedificabilità, previsti dagli strumenti urbanistici

generali, durata fissata dall'art. 1 della legge della regione

siciliana 5 novembre 1973, n. 38, in dieci anni, anziché cinque,

come stabilito dalla normativa statale con l'art. 2 della legge 19

novembre 1968, n. 1187.

La medesima situazione si è poi riprodotta per la Provincia di

Trento, con la legge provinciale n. 11 del 1981, che pure aveva

previsto la durata decennale dei vincoli posti dai programmi di

fabbricazione. Anch'essa è stata ritenuta legittima con la sentenza

n. 1164 del 1988, alla stregua del rilievo che la determinazione

della durata dei vincoli urbanistici, sempre che non appaia

irragionevole o arbitraria, rientra nella piena disponibilità del

legislatore provinciale o regionale nell'esercizio di una potestà

esclusiva, diretta ad adattare la disciplina urbanistica alle

particolari esigenze provinciali o regionali.

Tornando, per ciò che qui interessa, alla disciplina dei vincoli

urbanistici nella Regione Siciliana, va ricordato che l'art. 2 della

legge regionale 30 aprile 1991, n. 15, ai commi 1 e 2, ha prorogato

al 31 dicembre 1992 l'efficacia dei vincoli contenuti negli strumenti

urbanistici generali già decaduti per decorrenza dei termini,

nonché quella dei vincoli scadenti entro la stessa data.

Anche in relazione a tale proroga, questa Corte ha ritenuto non

irragionevole la scelta operata dal legislatore - finalizzata al

contemperamento dell'interesse generale all'ordinato sviluppo del

territorio con quello dei proprietari dei suoli alla eliminazione dei

vincoli - avuto riguardo alla durata limitata della proroga disposta

ed alla previsione della stessa in correlazione con una serie di

obblighi imposti ai comuni, riguardanti la revisione dei piani

regolatori e l'adozione di altre misure volte all'aggiornamento ed al

miglioramento della pianificazione urbanistica nonché alla

esecuzione di opere di urbanizzazione (sentenza n. 186 del 1993).

4. - La norma oggi censurata prevede una ulteriore proroga

dell'efficacia dei vincoli previsti dagli strumenti urbanistici

generali nella regione siciliana, fino alla adozione dei

provvedimenti di revisione e, comunque, fino al 31 dicembre 1993.

Con l'ordinanza di rimessione si chiede, in sostanza, al giudice

delle leggi una pronuncia sui limiti del potere di proroga dei

vincoli urbanistici in assenza di sopravvenute esigenze sociali di

rilievo.

Al riguardo, questa Corte non ritiene di doversi discostare dai

risultati cui è pervenuta attraverso le decisioni sopra riportate,

che hanno individuato i predetti limiti con riferimento alla

ragionevolezza e non arbitrarietà delle stesse scelte del

legislatore.

Ragionevolezza e non arbitrarietà da valutare, s'intende, con

rigore, al fine di impedire che si realizzi il risultato della

proroga sine die attraverso la reiterazione di proroghe a tempo

determinato che si ripetano aggiungendosi le une alle altre.

4.1 - Nella specie, non risulta, a prescindere dalla delimitazione

temporale dell'ulteriore efficacia dei vincoli, che la

discrezionalità del legislatore sia stata esercitata in modo

arbitrario. Essa, al contrario, trova fondamento nella esigenza di

portare a compimento il disegno di pianificazione urbanistica:

significativo, al riguardo, è il collegamento del termine finale

della proroga dei vincoli con quello assegnato dallo stesso art. 6,

terzo comma, della legge regionale n. 9 del 1993, ai consigli

comunali per assumere delibere relative alla (formazione o) revisione

dei piani regolatori generali, a pena dello scioglimento degli

stessi.

Tale collegamento costituisce la migliore dimostrazione della

volontà del legislatore regionale di evitare una protrazione

temporalmente illimitata dei vincoli urbanistici.

4.2 - Decisivo, ai fini del convincimento di questa Corte in

ordine alla ragionevolezza dell'uso del potere discrezionale del

legislatore nella fissazione della ulteriore proroga (oggetto della

presente questione) di efficacia dei vincoli derivanti dagli

strumenti urbanistici generali nella Regione Siciliana, è, poi, il

rilievo che, successivamente alla scadenza del 31 dicembre 1993,

nessuna altra proroga è stata disposta, così da assicurare al

limite temporale il pieno requisito di essere certo, preciso e sicuro

(e perciò anche contenuto in termini di ragionevolezza), come ha

confermato anche la difesa della regione. L'art. 15 della legge

regionale 31 maggio 1994 si è, infatti, limitato a procrastinare il

termine di cui al citato terzo comma, dell'art. 6 della legge n. 9

del 1993, per le delibere di formazione o revisione dei piani

regolatori generali in favore dei comuni nei quali si siano svolte

elezioni per il rinnovo dell'amministrazione nel corso dell'anno

1993, prorogandolo di un anno dalla data di insediamento del nuovo

consiglio comunale, senza, peraltro, incidere sulla data di

cessazione della efficacia dei vincoli.

Una eventuale ulteriore proroga di questi ultimi avrebbe, invece,

comportato un giudizio di ragionevolezza più arduo e ben diverso nei

presupposti; e assai problematica sarebbe stata la valutazione finale

di compatibilità della indeterminatezza temporale dei vincoli -

perdurante con proroga ancora reiterata e in corso - con la garanzia

costituzionale della proprietà, in assenza di previsione alternativa

dell'indennizzo (sentenza n. 574 del 1989). Tale indennizzo è stato

ritenuto, invece, non necessario quando i vincoli, ancorché

incidenti profondamente sulle facoltà di utilizzabilità, siano a

tempo determinato, cioè con un preciso e sicuro limite di efficacia

temporale, purché ragionevole (sentenza n. 55 del 1968).

5. - Le suesposte argomentazioni valgono a dimostrare la

infondatezza della questione sollevata anche in riferimento all'art.

3, primo comma, della Costituzione.