Sentenza n. 345/1997

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della regione

Abruzzo 27 aprile 1996, n. 23 (Impianti pubblici o di pubblico

interesse), promosso con ordinanza emessa il 12 agosto 1996 dal

Commissario regionale per il riordinamento degli usi civici

dell'Abruzzo nella causa demaniale vertente tra il comune di

Roccaraso e l'ENEL ed altra iscritta al n. 1190 del registro

ordinanze 1996 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 44, prima serie speciale dell'anno 1996;

Visto l'atto di costituzione dell'E.N.E.L;

Udito nell'udienza pubblica del 3 giugno 1997 il giudice relatore

Francesco Guizzi;

Udito l'avvocato Francesco Canfora per l'E.N.E.L.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un procedimento, iniziato in seguito a un verbale

di sopralluogo del funzionario dell'unità operativa usi civici e a

un rapporto del Corpo forestale dello Stato, diretto a dichiarare la

natura demaniale civica di alcuni terreni occupati dall'ENEL s.p.a.

e dalla TELECOM Italia, quale avente causa della SIP s.p.a., per la

realizzazione di impianti che comportano l'assoggettamento di detti

terreni a servitù di linee aeree, eseguiti senza l'autorizzazione,

ora di competenza regionale, prescritta dall'art. 12 della legge 16

giugno 1927, n. 1766 (Sul riordinamento degli usi civici del Regno),

ai fini del mutamento di destinazione, il Commissario regionale per

il riordinamento degli usi civici dell'Abruzzo ha sollevato

d'ufficio, in relazione agli artt. 3, 9, 24, 32, 42, 117 e 118 della

Costituzione, questione di legittimità costituzionale della legge

della regione Abruzzo 27 aprile 1996, n. 23 (Impianti pubblici e di

pubblico interesse).

Premette il rimettente che l'art. 12 della legge fondamentale in

materia di usi civici, n. 1766 del 1927, stabilisce che i comuni e le

associazioni non potranno alienare o mutare la destinazione dei beni

gravati da tali usi senza l'autorizzazione delle regioni, e ciò per

effetto dei d.P.R. n. 11 del 1972 e n. 616 del 1977. La Regione

Abruzzo ha invero disposto, all'art. 6, comma 7, della legge 3 marzo

1988, n. 25 (Norme in materia di usi civici e gestione delle risorse

civiche), che i mutamenti di destinazione possono essere autorizzati,

oltre che nell'ambito delle finalità agroforestali richiamate

dall'art. 41 del r.d. 26 febbraio 1928, n. 332 (Approvazione del

regolamento per l'esecuzione della legge 16 giugno 1927, n. 1766, sul

riordinamento degli usi civici del Regno), anche per finalità

pubbliche o di interesse pubblico, tenendo conto delle previsioni dei

piani paesistici o di assetto del territorio. La successiva legge

regionale n. 23 del 1996 ha statuito, al comma 1 dell'articolo unico,

che la realizzazione delle reti e dei relativi accessori di impianti

pubblici, o di pubblico interesse, destinati al trasporto energetico

e delle telecomunicazioni, si configurano come opere di

urbanizzazione che non necessitano di conformità urbanistica,

risultando soggetti a semplice autorizzazione da parte delle

amministrazioni comunali. Al comma 3 ha poi previsto che, nei casi

in cui opere o impianti e relativi accessori insistono su terreni di

natura civica, il provvedimento autorizzatorio del sindaco determina

l'immediata utilizzabilità dei suoli, venendosi così a concretare,

in forma diversa, il diritto di godimento a favore della

collettività utente e proprietaria dei beni.

Il Commissario osserva che l'abolizione dell'autorizzazione

regionale, relativa agli impianti pubblici da realizzarsi su terreni

gravati da usi civici, contrasta con il principio di ragionevolezza,

poiché il sindaco non potrebbe mutare la destinazione di tali

terreni, essendo il comune soltanto l'amministratore, e non il

proprietario, dei beni demaniali civici, che apparterrebbero invece

alle collettività. Sì che vi sarebbe, innanzitutto, illogicità

per il contrasto fra la legge regionale censurata, e gli artt. 9, 11

e 12 della menzionata legge n. 1766 del 1927, l'art. 41 del

regolamento di esecuzione di essa, approvato con regio decreto n. 332

del 1928, e l'art. 6 della legge regionale n. 25 del 1988, giacché

tutte queste norme inibiscono di vendere beni civici, o di mutarne la

destinazione, senza una precedente loro assegnazione a categoria e la

successiva autorizzazione regionale. L'art. 41 consentirebbe, in

particolare, la diversa destinazione solo quando "rappresenti un

reale beneficio per la generalità degli abitanti", mentre la

collocazione degli impianti produrrebbe inquinamento, con danno alla

salute dei cittadini; di qui, la lesione dell'art. 32 della

Costituzione.

Tali impianti deturperebbero altresì l'ambiente e il paesaggio,

con violazione dell'art. 9 della Costituzione. Violati sarebbero,

poi, gli artt. 117 e 118 della Costituzione per il mancato rispetto

dei principi contenuti nella legge statale n. 1766 del 1927 e

nell'art. 75 del regolamento di esecuzione, già citato, in base al

quale la regione avrebbe dovuto sentire le collettività interessate;

violato sarebbe pure l'art. 78 del codice di procedura civile,

essendosi determinato un conflitto di interessi fra il rappresentante

e i rappresentati, vale a dire fra il comune e la collettività, onde

si sarebbe dovuto procedere alla nomina di un curatore speciale.

La legge contrasterebbe, infine, con l'art. 24 della Costituzione,

essendo stata privata la collettività del diritto di difendere il

proprio demanio civico, del quale sarebbe stata "espropriata", con

conseguente lesione dell'art. 42, e - in violazione anche dell'art.

17 della legge regionale n. 83 del 1988 - senza indennizzo, com'è

regola generale per la proprietà privata.

La questione sarebbe rilevante, perché - qualora dovesse ritenersi

costituzionalmente legittima la legge n. 23 del 1996 e il sindaco del

comune di Roccaraso rilasciasse l'autorizzazione ivi prevista - il

procedimento in corso dovrebbe definirsi con la declaratoria di non

doversi procedere, comportando la predetta autorizzazione sindacale

l'automatico mutamento di destinazione dei fondi occupati dagli enti

interessati.

2. - L'ENEL s.p.a., costituendosi, ha concluso per

l'inammissibilità o, in subordine, per l'infondatezza (anche

manifesta) della questione.

Nel procedimento difetterebbe, infatti, il requisito del

"giudizio", poiché quello innanzi al Commissario regionale per il

riordinamento degli usi civici non avrebbe le caratteristiche della

controversia affidata alle soluzioni di un giudice, ma quelle del

procedimento amministrativo in vista della eventuale emanazione d'un

provvedimento in grado di impedire il mutamento di destinazione di

terreni civici. Né sussisterebbe adeguata motivazione sulla

rilevanza nel giudizio

a quo, non risultando con chiarezza quali (e in che misura) siano

compromessi gli usi civici dal mutamento di destinazione, atteso che

gli impianti sarebbero costituiti, in gran parte, di reti aeree.

Nel merito, la questione sarebbe infondata sotto tutti i profili.

Innanzitutto, sotto quello della ragionevolezza per il contrasto

addotto fra la disposizione censurata e altre elevate a norme

interposte. Si tratterebbe d'una prospettiva errata, non soltanto

perché una delle disposizioni invocate (l'art. 41 del regio decreto

n. 332 del 1928) ha natura regolamentare, ma perché la legge

regionale, in base al principio della successione delle leggi nel

tempo, ha il potere di dettare la disciplina di settore, modificando

o derogando la precedente legislazione.

In secondo luogo, sarebbe erroneo il presupposto interpretativo:

l'asserito mutamento di destinazione dei terreni civici che, ai sensi

dell'art. 12 della legge n. 1766 del 1927 (o per effetto dei d.P.R.

n. 11 del 1972 e n. 616 del 1977), spettava alle regioni e ora, in

base alla legge della regione Abruzzo in esame, n. 23 del 1996,

sarebbe di competenza del sindaco dei comuni interessati. Siffatta

autorizzazione non avrebbe il significato di consentire il mutamento

della destinazione d'uso, ma solo di prendere atto, con provvedimento

diverso dalla concessione, che all'originaria utilità civica si sono

aggiunte, a vantaggio delle collettività locali, nuove utilità (i

servizi elettrici e telefonici) senza compromettere quelle

originarie. In ogni caso sarebbe conforme all'art. 118 della

Costituzione la delega di tale potere ai comuni; né sarebbe

necessario, per il mutamento di destinazione, la preventiva

assegnazione a categoria disciplinata dall'art. 14 della legge n.

1766 del 1927. Le sentenze della Corte costituzionale nn. 391 del

1989 e 221 del 1992 hanno attribuito a quell'atto la natura di

accertamento dichiarativo, la cui mancanza produrrebbe soltanto un

vizio formale dell'autorizzazione ad alienare. Detta assegnazione

non avrebbe comunque alcuna incidenza: nella specie, non si

verserebbe infatti nella ipotesi della alienazione, ma in quella,

diversa, del mutamento di destinazione dell'uso.

Non vi sarebbe violazione del diritto alla salute, di cui all'art.

32, non tanto perché esso non riguarderebbe gli usi civici quanto

perché i gestori degli impianti sono tenuti al rispetto di tutte le

disposizioni vigenti in materia e, quindi, sottoposti ai controlli di

legge. Non sarebbe lesa, altresì, la tutela paesistica assicurata

dall'art. 9, essendo irrilevante l'ente deputato al rilascio

dell'autorizzazione; né lo sarebbe quella della proprietà privata,

di cui all'art. 42, poiché la costituzione senza indennizzo delle

servitù di linee aeree sui beni d'uso pubblico non si risolve in un

depauperamento, ma anzi in un ulteriore conferimento di utilità.

Non sarebbero, infine, violati gli artt. 117 e 118 della

Costituzione, in riferimento all' art. 75 del regolamento di

esecuzione n. 332 del 1928 (per la mancata audizione delle

popolazioni interessate) e all'art. 78 del codice di procedura civile

(per il conflitto di interessi fra comuni e utenti), sia perché la

norma regolamentare non potrebbe limitare il legislatore regionale,

sia perché l'accresciuta utilità a beneficio della comunità locale

farebbe venir meno ogni ipotesi di conflitto.

Infondata sarebbe, poi, la pretesa lesione dell'art. 24 della

Costituzione.

3. - In prossimità dell'udienza pubblica la parte privata ha

depositato memoria, con cui si approfondiscono i profili

d'inammissibilità e le ragioni dell'infondatezza. Considerato in diritto

1. - Il Commissario per il riordinamento degli usi civici della

regione Abruzzo solleva, in riferimento agli artt. 3, 9, 24, 32, 42,

117 e 118 della Costituzione, questione di legittimità

costituzionale della legge della Regione Abruzzo 27 aprile 1996, n.

23 (Impianti pubblici o di pubblico interesse), ove si stabilisce, al

comma 1 dell'articolo unico, che gli impianti a rete pubblici o di

pubblico interesse "si configurano come opere di urbanizzazione e

pertanto non necessitano di conformità urbanistica e non sono

soggette a concessione edilizia, ma a semplice autorizzazione da

parte delle amministrazioni comunali", e si prevede, al comma 3, che

- nei casi in cui le predette opere o impianti e relativi accessori

debbano insistere su terreni di natura civica - il provvedimento

autorizzatorio del sindaco "determina l'immediata utilizzabilità dei

suoli, concretando diversa esplicazione del diritto collettivo di

godimento a favore della collettività utente e proprietaria dei

beni, non ricorrendo la fattispecie di cui agli artt. 12 della legge

n. 1766 del 1927; 41 del regio decreto n. 332 del 1928; 6 della legge

regionale n. 25 del 1988".

Tale legge lederebbe i parametri costituzionali di seguito

indicati:

l'art. 3, sotto il profilo della ragionevolezza, in quanto

attribuisce al sindaco poteri che non gli spettano e si pone in

contrasto con gli artt. 9, 11 e 12 della legge n. 1766 del 1927, 41

del regio decreto n. 332 del 1928, contenente il regolamento di

esecuzione, e 6 della legge della Regione Abruzzo n. 25 del 1988 che

con le norme statali richiamate forma sistema. E ciò perché le

suddette disposizioni richiedono, tutte, che qualsiasi alienazione o

mutamento di destinazione di suoli appartenenti al demanio civico

siano preceduti dall'"assegnazione a categoria" e dalla successiva

autorizzazione regionale sempre che ricorra un reale beneficio per la

collettività, secondo quanto statuito espressamente dalla normativa

statale di principio, volta ad assicurare beneficio all'intera

collettività dei titolari di uso civico, e non a un solo comune;

l'art. 32, perché gli eventuali effetti d'inquinamento

atmosferico ed elettromagnetico provocherebbero danni, anche gravi,

alla salute;

l'art. 9, perché la presenza indiscriminata di opere, di reti e

impianti destinati alle telecomunicazioni o al trasporto energetico

deturperebbero l'ambiente e il paesaggio;

l'art. 42, perché la mancata previsione di indennizzo

riserverebbe alla proprietà pubblica, qual è quella del demanio

civico, un trattamento deteriore rispetto a quello della proprietà

privata che può essere espropriata per motivi di interesse regionale

soltanto con il pagamento d'un indennizzo, la cui congruità, nel

caso di servitù di elettrodotto, andrebbe valutata tenendo conto dei

diversi tipi di pregiudizio economico subiti dal proprietario (il che

porrebbe la normativa censurata anche in contrasto con l'art. 17

della legge della regione Abruzzo 20 settembre 1988, n. 83, con

ulteriore lesione del principio di ragionevolezza);

gli artt. 117 e 118, i quali dispongono che nella materia degli

usi civici la regione a statuto ordinario emana norme legislative nei

limiti dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato,

nella specie non rispettati; che ad essa spettano pertanto le

relative funzioni amministrative, "salvo quelle di interesse

esclusivamente locale", per le quali vanno sentite le popolazioni

interessate; che infine - ove si verifichi un conflitto di interesse

- venga nominato eventualmente un curatore speciale, secondo quanto

previsto, mutatis mutandis dall'art. 78 del codice di procedura

civile, anch'esso non osservato;

l'art. 24 della Costituzione, perché si priverebbe la

collettività interessata del diritto di difendere il proprio demanio

civico, essendone espropriata senza la possibilità di richiedere il

canone, come espressamente previsto dall'art. 17 della citata legge

della regione Abruzzo n. 83 del 1988.

2. - Vanno, anzitutto, esaminate le eccezioni di inammissibilità

sollevate dalla parte privata: quella secondo cui il procedimento a

quo non avrebbe natura giurisdizionale e quella riguardante il

presunto difetto di rilevanza della questione rispetto al giudizio

principale.

La prima eccezione va respinta.

Già con la sentenza n. 133 del 1993 questa Corte aveva avvertito

che la giurisdizione ufficiosa in via principale (da tempo divenuta

prevalente a causa del rallentamento del programma liquidatorio degli

usi civici) riceve nuova autonoma giustificazione dall'interesse

della collettività nazionale alla conservazione dell'ambiente, per

la cui tutela le zone gravate da usi civici sono sottoposte al

vincolo paesaggistico ai sensi della legge 29 giugno 1939, n. 1497,

per opera dell'art. 82, quinto comma, lettera h), del d.P.R. n. 616

del 1977, aggiunto dalla legge 8 agosto 1985, n. 431, di conversione

del decreto-legge n. 312 del 1985. Successivamente ripreso, tale

argomento è alla base della declaratoria di illegittimità

costituzionale dell'art. 29, secondo comma, della legge 16 giugno

1927, n. 1766, "nella parte in cui non consente la permanenza del

potere del Commissario agli usi civici di esercitare d'ufficio la

propria giurisdizione, pur dopo il trasferimento alle Regioni delle

funzioni amministrative previste dal primo comma dell'articolo

medesimo" (sentenza n. 46 del 1995). Fra la situazione, allora

vigente, che non abilitava alcun organo dello Stato ad agire davanti

ai commissari agli usi civici per la salvaguardia del menzionato

interesse costituzionalmente garantito e il potere di iniziativa

processuale ad essi attribuito, la Corte ha infatti scelto questa

seconda strada "in attesa del riordino generale della materia",

preannunciato dall'art. 5 della legge 4 dicembre 1993, n. 491,

dimostrandosi consapevole che le funzioni di impulso processuale da

parte del giudice si possono giustificare eccezionalmente, perché

transitoriamente, in vista di una nuova disciplina improntata al

principio della terzietà del giudice.

Questa Corte non può quindi non ribadire tali argomentazioni,

nell'attesa che il legislatore riordini l'intera materia, pure con

riguardo ai profili ordinamentali testé menzionati.

Anche la seconda eccezione va disattesa.

È vero che il rimettente non ha specificato la tipologia degli usi

civici relativamente alle zone interessate dalla costruzione degli

impianti a rete, ma ciò non investe la rilevanza della questione

sollevata che concerne, invece, la competenza al rilascio

dell'autorizzazione a eseguire gli impianti, e non l'esame di merito

che la legge ha risolto una volta per tutte in linea generale e

astratta. Il commissario si duole, infatti, della illegittimità

costituzionale dell'articolo (unico) della legge della regione

Abruzzo n. 23 del 1996 che, da un lato, ha modificato il regime

formale delle competenze, assegnando al sindaco quanto spettava alla

Regione, e ha statuito, dall'altro, che gli impianti a rete si

configurano, sempre e comunque, come opere di urbanizzazione nelle

quali si concreta una diversa esplicazione del diritto di godimento a

favore della collettività utente.

La questione è stata sollevata nel corso di una controversia

promossa d'ufficio dal Commissario e radicatasi nel contraddittorio

con gli enti titolari delle concessioni per la costruzione degli

impianti a rete, per i servizi elettrici e telefonici, i quali

comportano l'assoggettamento a servitù di linee aeree di terreni che

il rimettente asserisce gravati da usi civici. L'eventuale

declaratoria di illegittimità costituzionale della legge censurata

potrebbe inibire la costituzione delle predette servitù ai sensi

degli artt. 6 ss. della legge regionale n. 25 del 1988: di qui, la

rilevanza.

3. - Passando quindi al merito, la questione deve essere dichiarata

fondata.

L'articolo unico della legge della regione Abruzzo n. 23 del 1996

si pone, infatti, in irrimediabile contrasto con la legislazione

nazionale.

Le norme statali, contenute nella legge 16 giugno 1927, n. 1766

(Sul riordinamento degli usi civici del Regno), e nell'art. 41 del

r.d. 26 febbraio 1928, n. 332 (Regolamento per l'esecuzione della

legge n. 1766 del 1927), richiedono che le limitazioni o la

liquidazione dei diritti di uso civico siano precedute

dall'assegnazione dei suoli alla categoria sub lettera a) dell'art.

11 della legge n. 1766 e - qualora inclusi in questa - alienati o

mutati nella destinazione previa l'autorizzazione ministeriale (art.

12), ora regionale (art. 66 del d.P.R. n. 616 del 1977).

Autorizzazione che, tuttavia, non assorbe le valutazioni del Ministro

per i beni culturali e ambientali, ai sensi dell'art. 7 della legge

29 giugno 1939, n. 1479 (v. art. 82, decimo comma, del d.P.R. n.

616).

D'altronde, gli artt. 6 ss. della legge regionale sugli usi civici,

n. 25 del 1988, delineano un complesso procedimento per l'alienazione

e i mutamenti di destinazione dei suoli civici, con la previsione di

vari momenti di consultazione delle popolazioni interessate, l'invio

delle istanze alle associazioni maggiormente rappresentative operanti

nel settore agricolo (art. 6, comma 2), l'affissione agli albi dei

comuni interessati (art. 6, comma 1), l'acquisizione delle

deliberazioni consiliari comunali (art. 6, comma 3). Questi articoli

stabiliscono, inoltre, limiti alla alienazione e al mutamento di

destinazione, che si reputano possibili soltanto "per finalità

pubbliche o di interesse pubblico, tenendo anche conto delle

previsioni dei piani paesistici o di assetto del territorio vigenti"

(art. 6, comma 7), le cui funzioni sono state trasferite alle regioni

dall'art. 83 del d.P.R. n. 616 del 1977.

Oltre a tali disposizioni, menzionate nell'ordinanza di rimessione,

ne vanno aggiunte altre riguardanti i territori montani, fra i quali

rientrano quelli dell'Abruzzo soggetti a usi civici.

La legge 31 gennaio 1994, n. 97 (Nuove disposizioni per le zone

montane) ha dettato alcuni principi fondamentali, ai sensi dell'art.

117 della Costituzione, per la salvaguardia e la valorizzazione di

dette aree che, conformemente all'art. 44 della Costituzione,

"rivestono carattere di preminente interesse regionale" (art. 1,

commi 1 e 2). E ha statuito che le regioni e le province autonome

concorrono alla tutela del proprio territorio montano, nel rispetto

dell'art. 4, comma 6, della Carta europea dell'autonomia locale, di

cui alla legge di ratifica ed esecuzione 30 dicembre 1989, n. 439

("Le collettività locali dovranno essere consultate per quanto

possibile, in tempo utile e in maniera opportuna, nel corso dei

processi di programmazione e di decisione per tutte le questioni che

le riguardano direttamente").

Vi è dunque una stretta connessione fra "l'interesse della

collettività generale alla conservazione degli usi civici nella

misura in cui essa contribuisce alla salvaguardia dell'ambiente e del

paesaggio", in ragione del vincolo paesaggistico di cui alla legge n.

1497 del 1939, sancito dall'art. 82, quinto comma, lettera h), del

d.P.R. n. 616 del 1977, aggiunto dalla legge n. 431 del 1985, che è

garantito dal potere di iniziativa processuale dei Commissari, e il

principio democratico di partecipazione alle decisioni in sede

locale, corrispondente agli interessi di quelle popolazioni, di cui

sono diventate esponenti le regioni ai sensi degli artt. 117 e 118

della Costituzione (cfr. la sentenza n. 133 del 1993). Di qui, il

contrasto della legge censurata con la disciplina statale, che

prevede l'obbligatorietà del procedimento di "assegnazione a

categoria" dei terreni civici da alienare o mutare nella destinazione

e postula la compatibilità del programma di trasformazione con le

valutazioni paesistiche. Con ciò determinandosi altresì disarmonie

nell'ambito della legislazione regionale, incentrata sul procedimento

successivo di autorizzazione, che implica necessariamente la

consultazione delle popolazioni interessate. La legge in esame

frustra, invece, entrambi gli interessi in gioco, generali e locali,

poiché esclude questi procedimenti ("non ricorrendo la fattispecie

di cui agli artt. 12 della legge n. 1766 del 1927; 41 del regio

decreto n. 332 del 1928; 6 della legge regionale n. 25 del 1988") e

attribuisce al sindaco di ogni comune interessato il potere di

rilasciare un'autorizzazione che ha l'effetto di rendere

immediatamente utilizzabili i suoli civici.

Tutto ciò sul presupposto, astratto e generalizzato, che la

realizzazione degli impianti a rete, destinati alle

telecomunicazioni, al trasporto energetico, dell'acqua e del gas,

nonché allo smaltimento dei liquami, costituisca "una diversa

esplicazione del diritto collettivo di godimento a favore della

collettività utente e proprietaria dei beni" (comma 3 del citato

articolo unico), mentre tali valutazioni, per gli interessi di rango

costituzionale che vi sono sottesi, non possono non essere concrete:

cioè, formulate e apprezzate attraverso il coinvolgimento, di volta

in volta, delle popolazioni interessate.

La lesione del canone della ragionevolezza comporta la declaratoria

di illegittimità costituzionale della legge in esame, restando

assorbite tutte le altre denunce formulate.