Sentenza n. 346/1991

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 17 della legge

della Regione Umbria 31 maggio 1977, n. 23 (Norme per l'esercizio

delle funzioni regionali in materia di formazione continua degli

operatori socio-sanitari e di promozione sociale ed educazione

sanitaria della popolazione), promosso con ordinanza emessa il 16

marzo 1990 dal Consiglio di Stato, Sezione sesta giurisdizionale sui

ricorsi riuniti proposti da Istituto tecnico "Fermi e Fleming" contro

Ministero della Sanità ed altri iscritta al n. 186 del registro

ordinanze 1991 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 14, prima serie speciale, dell'anno 1991;

Visti gli atti di costituzione dell'Istituto tecnico "Fermi e

Fleming" e della Regione Umbria;

Udito nell'udienza pubblica del 18 giugno 1991 il Giudice relatore

Luigi Mengoni;

Uditi gli avvocati Claudio Rossano per l'Istituto tecnico "Fermi e

Fleming" ed Alarico Mariani Marini per la Regione Umbria;

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso del giudizio di appello promosso dall'Istituto

tecnico Fermi e Fleming di Perugia contro la sentenza del TAR

dell'Umbria che aveva respinto l'impugnazione di una serie di

provvedimenti della Giunta regionale umbra e dei Ministeri della

sanità e della pubblica istruzione, con cui era stato escluso

dall'attività di formazione delle professioni di ottico e di

odontotecnico, il Consiglio di Stato, con ordinanza del 16 marzo

1990, pervenuta alla Corte costituzionale il 18 marzo 1991, ha

sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 17 della

legge della Regione Umbria 31 maggio 1977, n. 23, in riferimento agli

artt. 3, 24, 33 e 117 della Costituzione.

La norma denunciata, che costituisce il presupposto dei

provvedimenti impugnati, dispone la revoca di tutte le autorizzazioni

all'istituzione di scuole o corsi per gli operatori socio-sanitari

concesse in precedenza dagli organi che ne avevano la competenza.

Secondo l'interpretazione dei due ministeri sopra nominati e della

Regione, condivisa dal Consiglio di Stato nella decisione n. 510 del

1989, devono considerarsi revocate ope legis le autorizzazioni a suo

tempo concesse all'Istituto ricorrente con i dd.P.R. nn. 979 e 983

del 16 settembre 1972, ai sensi dell'art. 140 del t.u. delle leggi

sanitarie, approvato con r.d. 27 luglio 1934, n. 1256.

Così interpretata, la disposizione è ritenuta dal giudice

remittente contrastante anzitutto con l'art. 24 Cost. sul rilievo che

l'adozione di un provvedimento sostanzialmente amministrativo nella

forma e con l'efficacia della legge comporta la sottrazione dell'atto

al sindacato del giudice amministrativo, in spregio al principio

della divisione dei poteri. Conseguentemente sarebbe violato anche

l'art. 3 Cost., in ragione della "diversità di trattamento tra

cittadini di diverse regioni in relazione ad una differente tutela

giurisdizionale pur dinanzi ad atti aventi il medesimo contenuto

revocatorio".

Sarebbe poi violato l'art. 117 Cost. in quanto la disposizione

denunciata inciderebbe nella sfera di competenza riservata allo

Stato. Invero il trasferimento alle regioni delle funzioni

amministrative nella materia de qua (art. 1, secondo comma, lett. f),

del d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 10) non include il potere di

autorizzare l'istituzione di scuole o corsi diretti al conferimento

di una abilitazione professionale valida su tutto il territorio

nazionale, come quella prevista dagli artt. 99 e 140 del citato testo

unico del 1934.

Sarebbe violato, infine, l'art. 33, quarto comma, Cost., in quanto

il compito di assicurare la parità in ambito nazionale a tutte le

scuole private non può spettare che allo Stato.

2. - Nel giudizio davanti alla Corte si è costituito l'Istituto

tecnico Fermi e Fleming aderendo alle argomentazioni svolte

nell'ordinanza di rimessione e concludendo per la fondatezza della

questione. In una memoria successiva il ricorrente sostiene, in

particolare, che l'istituzione di scuole direttamente abilitanti

all'esercizio della professione nell'intero territorio nazionale e la

disciplina dell'abilitazione e del relativo esame sono elementi

inscindibili, che non consentono, per ragioni di logica prima ancora

che di diritto, una separatezza di competenze (statali e regionali).

Si è pure costituita la Regione Umbria, con atto successivamente

integrato da un'ampia memoria, chiedendo che la questione sia

dichiarata infondata.

In ordine alle censure riferite agli artt. 24 e 3 Cost. - premesso

che più puntuale sarebbe stato il riferimento all'art. 113 Cost. -

la Regione richiama la giurisprudenza di questa Corte in materia di

leggi-provvedimento, nonché la sentenza n. 82 del 1982, secondo cui

la possibilità di trattamenti diversi dei cittadini, purché

giustificata dalle particolarità delle situazioni locali, è insita

nello stesso riconoscimento delle autonomie regionali.

Quanto alla pretesa violazione degli artt. 117 e 33 Cost., la

resistente ribadisce che il trasferimento delle funzioni

amministrative alle regioni comprende anche le autorizzazioni di cui

all'art. 140 del t.u. delle leggi sanitarie, all'uopo richiamando la

sentenza n. 111 del 1975 di questa Corte e la già citata sentenza n.

510 del 1989 del Consiglio di Stato. Considerato in diritto

1. - L'art. 17 della legge della Regione Umbria 31 maggio 1977, n.

23 (abrogata dalla legge reg. 21 ottobre 1981, n. 69), dispone, in

via transitoria, la revoca di "tutte le autorizzazioni

all'istituzione di scuole o corsi per gli operatori socio-sanitari,

concesse in precedenza dagli organi che ne avevano competenza, nei

casi in cui tale competenza spetti alla Regione. In relazione alle

scuole istituite per impartire l'insegnamento delle arti ausiliarie

delle professioni sanitarie ai sensi dell'art. 140 del t.u. delle

leggi sanitarie approvato con r.d. 27 luglio 1934, n. 1256, per le

quali le funzioni amministrative dello Stato sono state trasferite

alle regioni dall'art. 1, secondo comma, lett. f), del d.P.R. 15

gennaio 1972, n. 10, la disposizione riferita è impugnata dal

Consiglio di Stato per contrasto:

a) con l'art. 24 Cost., perché sottrae un provvedimento

sostanzialmente amministrativo al controllo di legittimità e di

merito del giudice competente, in violazione del principio della

divisione dei poteri;

b) con l'art. 3 Cost., perché ne consegue una disparità di

trattamento tra cittadini di diverse regioni in ordine alla tutela

giudiziaria dei diritti lesi da atti di revoca delle autorizzazioni

da cui derivano;

c) con l'art. 117 Cost., in quanto invasiva della competenza

riservata allo Stato per l'autorizzazione di scuole o corsi di

formazione professionale diretti al conferimento di una abilitazione

valida in tutto il territorio nazionale;

d) con l'art. 33, quarto comma, Cost., in quanto la

sovrapposizione di competenze indicata sub c) incide anche sul

compito dello Stato di assicurare la parità in ambito nazionale di

tutte le scuole private.

2. - La questione non è fondata.

Il riferimento della censura sub a) all'art. 24 Cost., piuttosto

che all'art. 113, come obietta il patrocinio della Regione, non

modifica i termini della questione di legittimità costituzionale

delle leggi-provvedimento, più volte esaminata e decisa in senso

affermativo da questa Corte (cfr., da ultimo, sent. nn. 190 del 1986,

331 del 1988, 143 del 1989). L'art. 113, primo comma, non è se non

una specificazione del principio di cui al primo comma dell'art. 24

nel campo della giustizia amministrativa, spiegabile per ragioni

storico-politiche. S'intende che l'ammissibilità di leggi aventi un

contenuto concreto e particolare incontra un limite specifico nel

rispetto della funzione giurisdizionale in ordine alla decisione

delle cause in corso, nonché il limite generale costituito dal

principio di ragionevolezza. Ma nella specie di nessuno di questi

limiti è affermata la violazione. L'art. 3 Cost. è invocato sotto

il profilo del principio di eguaglianza, con una argomentazione

legata da un nesso di consequenzialità con la premessa di

illegittimità, per se stesse, delle leggi-provvedimento, di guisa

che la censura sub b) sta o cade con la censura sub a) (cfr. sent. n.

83 del 1982).

Sotto il profilo del principio di ragionevolezza la norma in esame

è giustificata dalla necessità di procedere a un riesame globale

delle autorizzazioni precedentemente concesse dagli organi investiti

di tale competenza, al fine di verificare la conformità delle scuole

e dei corsi che le avevano ottenute agli obiettivi e alle condizioni

della programmazione regionale della formazione professionale,

requisito poi confermato dall'art. 4 della legge-quadro 21 dicembre

1978, n. 845.

3. - Quanto alla pretesa violazione dell'art. 117 Cost., occorre

premettere che le scuole gestite dall'Istituto ricorrente sono state

istituite a norma dell'art. 140 del t.u. delle leggi sanitarie per il

rilascio della licenza di abilitazione all'esercizio di un'arte

ausiliaria delle professioni sanitarie, cioè per l'esercizio

dell'attività di formazione professionale prevista dall'art. 1,

secondo comma, lett. f) del d.P.R. n. 10 del 1972, in ordine alla

quale le funzioni amministrative degli organi centrali e periferici

dello Stato, e in particolare la competenza autorizzativa prevista

dall'art. 140, terzo comma, del testo unico citato, sono state

trasferite alle regioni.

L'assunto del giudice a quo, secondo cui la norma denunciata si

sarebbe sovrapposta a un potere di autorizzazione che è rimasto

riservato allo Stato, non è sostenibile. Poiché i corsi di

formazione professionale di cui è causa abilitano, mediante l'esame

finale tecnico-pratico, all'esercizio della professione di ottico o

odontotecnico nell'intero territorio nazionale, è indubbiamente

riservata allo Stato la disciplina delle condizioni di accesso alla

professione per quanto riguarda sia la fissazione a livello nazionale

di standards minimi di insegnamento teorico e addestramento pratico,

sia la valutazione del risultato della frequenza dei corsi e quindi

la determinazione dei criteri di formazione delle commissioni

giudicatrici dell'esame di abilitazione (cfr. sent. nn. 89 del 1977 e

245 del 1990). Ma ciò non significa, come ha già precisato la sent.

n. 111 del 1975, che lo Stato abbia conservato il potere di

autorizzazione previsto dall'art. 140, terzo comma, del citato testo

unico, di guisa che nell'attuale sistema questa autorizzazione

"convivrebbe" con "l'eventuale autorizzazione derivante dalla

normativa regionale e nei limiti in cui questa la prevede e

richieda". Tale interpretazione non solo è manifestamente contraria

alla lettera dell'art. 1 del d.P.R. n. 10 del 1972, ma ascrive alla

legge un significato irrazionale dal punto di vista dei criteri di

buona amministrazione. Titolare del potere di autorizzazione previsto

dall'art. 140 è ora esclusivamente la regione, la quale dovrà

verificare anche la conformità dei programmi di insegnamento e dei

controlli di idoneità della preparazione degli allievi alle

condizioni di accesso alla professione stabilite dalla legislazione

statale.

4. - Nemmeno è violato l'art. 33, quarto comma, Cost. Pur

ammesso, nonostante il silenzio in proposito dell'art. 2, ultimo

comma, della legge-quadro n. 845 del 1978, che il diritto di

"chiedere la parità" attribuito alle scuole non statali (in rapporto

alle scuole statali) sia riconoscibile anche alle scuole private

operanti nel campo della formazione professionale affidata alle

regioni (estranea all'ordinamento scolastico in senso stretto e

fondata sull'art. 35 Cost.: cfr. sent. n. 191 del 1991),

l'uniformità di condizioni della parità non può essere assicurata

a tali scuole se non nei limiti di competenza della legislazione

statale, mentre per la parte di competenza regionale la possibilità

di differenziazioni da regione a regione è insita nella stessa norma

costituzionale (art. 117) che in questa materia prevede una potestà

legislativa concorrente delle regioni a tutela delle esigenze

particolari dei mercati locali del lavoro, dei quali la formazione

professionale è uno strumento di gestione.