Sentenza n. 35/1961

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale della legge 7

luglio 1959, n. 490, promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 2 marzo 1960 dal Consiglio di Stato in s. g.

- Sezione IV - su ricorso della "Società Fondiaria Agricola

Industriale" ed altre società esercenti l'industria zuccheriera contro

il Presidente del Consiglio dei Ministri, quale Presidente del C.I.P.,

Mascolo Alfonso, Caccianini di Frisa Giovanni e l'Associazione

Nazionale Bieticoltori, e con l'intervento della "Società Generale

Conserve Alimentari Cirio", iscritta al n. 63 del Registro ordinanze

1960 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 174 del

16 luglio 1960;

2) ordinanza emessa il 24 giugno 1960 dal Tribunale di Modena nel

procedimento civile vertente tra Meletti Luigi e la Società italiana

per l'industria degli zuccheri, iscritta al n. 73 del Registro

ordinanze 1960 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 216 del 3 settembre 1960.

Viste le dichiarazioni di intervento del Presidente del Consiglio

dei Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 10 maggio 1961 la relazione del

Giudice Giuseppe Castelli Avolio;

uditi l'avv. Antonio Sorrentino, per la "Società Fondiaria

Agricola Industriale" e le altre società, nonché, unitamente all'avv.

Massimo Severo Giannini, per la Società italiana per l'industria degli

zuccheri, gli avvocati Aldo Dedin e Paolo Boitani, per Caccianini di

Frisa Giovanni, ed i sostituti avvocati generali dello Stato Luciano

Tracanna e Stefano Varvesi, per il Presidente del Consiglio dei

Ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Dinanzi alla IV Sezione del Consiglio di Stato pendeva il

ricorso proposto dalla "Società Fondiaria Agricola Industriale", con

sede in Valdagno, ed altre Società esercenti l'industria zuccheriera

contro il Presidente del Consiglio dei Ministri, quale Presidente del

C.I.P., nonché Mascolo Alfonso, Caccianini di Frisa Giovanni e

l'Associazione Nazionale Bieticoltori, e con l'intervento della

"Società Generale Conserve Alimentari Cirio", per l'annullamento della

deliberazione del C.I.P. 5 giugno 1959, n. 796, relativa al prezzo

delle bietole da zucchero prodotte nella campagna 1959. Su analoga

eccezione dei ricorrenti fu sollevata questione di legittimità

costituzionale dell'art. 5 della legge 7 luglio 1959, n. 490, sotto il

profilo della violazione degli artt. 41 e 113 della Costituzione. Con

ordinanza 2 marzo 1960, la questione stessa veniva rimessa alla

competenza della Corte costituzionale.

2. - Il Consiglio di Stato osservava nella propria ordinanza,

innanzi tutto, che l'impugnato art. 5, primo comma, stabilisce che:

"per le barbabietole da zucchero del raccolto 1959, il prezzo di

cessione che risulta determinato dal C.I.P. alla data di pubblicazione

della presente legge deve intendersi prezzo fermo", e che il secondo

comma dello stesso articolo dispone che "per il raccolto di cui al

comma precedente, sono confermate le altre condizioni di cessione

concordate tra l'Associazione Nazionale Bieticoltori e le ditte e

società saccarifere per la campagna 1957". Affermava, quindi, che la

prima di tali espressioni legittima l'opinione che la norma stessa

abbia interamente regolato la materia oggetto di contestazione, in

quanto il richiamo "al prezzo che risulta determinato" dimostra

l'intendimento non di regolare solo l'efficacia della deliberazione del

C.I.P., conferendo qualifica di "fermo" al prezzo massimo con essa

deliberazione stabilito, ma bensì di recepire legislativamente la

misura determinata, assumendo così nella norma il prezzo stesso, come

risultato della elaborazione del C.I.P. Conclusione, questa, che

sarebbe confermata dalla seconda espressione citata, riproducente

pressoché letteralmente l'introduzione del provvedimento impugnato, e

dalla considerazione che, al momento della entrata in vigore della

legge, tutte le contrattazioni relative al raccolto 1959 erano già

definite, avvenendo esse, per le semine primaverili, nell'autunno

dell'anno precedente e, per le semine autunnali, nei primi mesi

dell'anno stesso. Ciò, infatti, come si legge nell'ordinanza,

escluderebbe la possibilità di considerare valida la norma solo per il

periodo successivo alla sua entrata in vigore, e ne chiarirebbe la

portata comprensiva della materia regolata dalla legge impugnata "con

efficacia ex tunc e senza lasciare alcun margine che possa considerarsi

autonomamente regolato dall'atto amministrativo".

Da queste conclusioni il Consiglio di Stato desumeva, in tesi,

l'inammissibilità del ricorso, ma traeva, peraltro, anche la

conseguenza della pregiudizialità della questione di legittimità

costituzionale prospettata dai ricorrenti nei termini predetti sulla

pronuncia in ordine alla inammissibilità del ricorso, fondata,

appunto, sul presupposto della recezione in sede legislativa del

contenuto dell'atto amministrativo impugnato, e, quindi, sulla

validità della relativa norma di legge.

Quanto al merito della questione di legittimità costituzionale, il

Consiglio di Stato, nell'ordinanza di rimessione osservava,

relativamente alla prospettata violazione dell'art. 113 della

Costituzione, che la garanzia che è conferita al cittadino attraverso

la potestà di impugnare in sede giurisdizionale gli atti

amministrativi - quali appunto sono le deliberazioni del C.I.P., come

ritenuto dalla Corte costituzionale con sentenza 8 luglio 1957, n. 103

- verrebbe meno nel caso in cui il legislatore trasformi ex post l'atto

amministrativo in norma legislativa. Ciò apparirebbe tanto più

evidente nel caso di specie, ove si consideri che l'art. 5 viene a

stabilire un vero e proprio ius singulare per il raccolto del 1959,

conferendo forza di legge al deliberato del C.I.P. al riguardo, e

conservando, invece, la garanzia giurisdizionale relativamente agli

altri provvedimenti considerati nella legge, di natura evidentemente

amministrativa. Questo comportamento del legislatore parrebbe anzi,

secondo l'ordinanza, costituire una vera e propria sanatoria dei vizi

da cui fosse eventualmente affetto l'atto impugnato, e

l'incostituzionalità potrebbe ravvisarsi, come pure si precisa

nell'ordinanza, proprio particolarmente in relazione alla

retroattività di una norma che incide, ora per allora, assorbendolo e

modificandone la natura, su un atto amministrativo emanato in base ad

una legge diversa. Il che varrebbe a differenziare la fattispecie in

esame da quella già risolta dalla Corte costituzionale con la sentenza

25 maggio 1957, n. 60, la quale ha considerato e ritenuto

costituzionalmente legittimi in relazione all'art. 113 della

Costituzione i decreti di esproprio emanati in forza delle leggi sulla

riforma fondiaria, decreti che la Corte costituzionale ha ricondotto

nello schema della legge delegata.

3. - Relativamente, poi, all'altro aspetto di incostituzionalità

denunciato, il Consiglio di Stato rilevava che la norma impugnata non

si risolve né in programma né in controllo, nel senso proprio che a

questi termini dovrebbe attribuirsi a norma dell'art. 41 della

Costituzione, terzo comma. Ed invero l'art. 5 impugnato non porrebbe un

programma, poiché, mentre a tale concetto inerisce la natura di

regolamentazione preventiva, esso art. 5 incide su rapporti già

esauriti o in via di esaurimento.

Né potrebbe escludersi l'incostituzionalità riguardando la norma

sotto il profilo del controllo, giacché, dalla contemporaneità

dell'iter della deliberazione del C.I.P. e della legge impugnata, e

dalla comunanza delle finalità perseguite, dovrebbe desumersi che il

prezzo di cessione delle bietole fu, in entrambi i casi, il risultato

degli stessi criteri di determinazione. Ora, prosegue l'ordinanza, il

C.I.P. ha adottato in proposito un criterio differenziale, ragguagliato

alla resa del prodotto, che potrebbe essere considerato come una

partecipazione accordata ai bieticoltori sui profitti dell'industria

zuccheriera, oppure, addirittura, come una sovvenzione posta a carico

degli industriali ed a favore degli agricoltori. Nel che potrebbe

ravvisarsi una finalità protettiva di un determinato settore

economico, conseguita facendone gravare l'onere su un'altra categoria

di operatori, e, quindi, un vizio di contrasto con la libertà di

iniziativa economica, analogo a quello che la Corte costituzionale, con

sentenza 30 dicembre 1958, n. 78, ha rilevato nel D.L.C.P.S. 16

settembre 1947, n. 929, contenente norme circa il massimo impiego dei

lavoratori agricoli.

4. - L'ordinanza, notificata al Presidente del Consiglio dei

Ministri, anche quale Presidente del C.I.P., al Mascolo, al Caccianini

ed alla Società Cirio il 29 aprile 1960, ed alle ricorrenti il 30

aprile successivo, è stata comunicata ai Presidenti dei due rami del

Parlamento e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 17 luglio 1960, n.

174.

La "Società Fondiaria Agricola Industriale" e le altre Società

ricorrenti si sono costituite a mezzo dell'avv. Antonio Sorrentino il

quale, in data 23 maggio 1960, ha depositato le proprie deduzioni nella

cancelleria della Corte costituzionale.

5. - La difesa delle società premette che la favorevole posizione

garantita ai bieticoltori per l'elevatezza del prezzo del prodotto e la

sicurezza del suo collocamento conseguita attraverso i contratti

nazionali aveva condotto ad un progressivo espandersi della coltura,

anche in virtù della collaborazione istituitasi fra bieticoltori e

industriali dello zucchero mediante la fissazione di un prezzo delle

bietole proporzionale a quelle delle zucchero determinato dal C.I P.

(56 per cento del prezzo di un quintale di zucchero per ogni tonnellata

di bietole, supponendo una polarizzazione del 13,60 per cento, con

aumento della percentuale per quote superiori di polarizzazione). Con

ciò, peraltro, si giunse ad una crisi di sovraproduzione che indusse

il Governo a studiare opportuni provvedimenti, tra cui la riduzione del

prezzo dello zucchero. Di fronte a tale eventualità - tradottasi,

poi, in una reale diminuzione stabilita dal C.I.P. l'8 settembre del

1956 -, i bieticoltori proposero che il prezzo di cessione delle

bietole fosse determinato dal C.I.P., onde sottrarlo autoritativamente

alla disciplina precedente, che lo collegava percentualmente a quello

dello zucchero. Ed il C.I.P., con provvedimento del marzo 1956, fissò

il prezzo di cessione delle bietole alle fabbriche in lire 54,1990 per

quintale-grado. Questo prezzo, secondo la difesa, coincideva di fatto

con quello determinato con i criteri di cui al contratto nazionale del

1954 (il che avrebbe costituito oltre tutto una palese illegittimità,

dovendo istituzionalmente il C.I.P. fissare i prezzi in base ai costi

di produzione). Si trattava, comunque, di una coincidenza solo

temporanea, perché legata alla conservazione di quel determinato

prezzo dello zucchero. Ed infatti, con la successiva diminuzione del

prezzo stesso, vario' il rapporto fra i due prodotti, poiché quello

delle bietole, fissato col detto criterio, rimase immutato.

Sempre secondo la difesa delle società zuccheriere, alla scadenza

del contratto triennale 1954 i bieticoltori, non acquietandosi ai

vantaggi conseguiti col mantenimento della loro favorevole posizione,

prospettarono al Governo una tesi secondo cui, essendo stato accertato

dal C.I.P. che il costo della materia prima occorrente per un quintale

di zucchero era di lire 7.371, sulla base di una resa media

convenzionale inferiore a quella effettiva, e lucrandone, quindi, gli

industriali indebitamente la differenza, il prezzo di cessione delle

bietole avrebbe dovuto essere ragguagliato a lire 7.371 per ogni

quintale di zucchero prodotto, quale che fosse il quantitativo di

bietole impiegato, salva poi la ripartizione delle somme complessive

fra i bieticoltori a seconda della quantità e qualità del prodotto da

loro rispettivamente ceduto. Questa tesi, secondo la difesa, non

avrebbe rispecchiato esatti criteri di determinazione dei prezzi, e

avrebbe suggerito, comunque, l'ovvia considerazione che, anche ammessa

una certa larghezza da parte del C.I.P. a favore dell'industria, nel

calcolo del costo delle bietole, dovuta alla superiorità della resa

effettiva su quella convenzionale tenuta presente nel calcolo, ciò

avrebbe dovuto condurre, se mai, ad una revisione del prezzo dello

zucchero, e non ad un aumento del prezzo delle bietole.

Tale pretesa, inoltre, avrebbe presentato i seguenti aspetti di

illegittimità: 1) violazione del principio fondamentale secondo cui i

prezzi fissati dal C.I.P. costituiscono un maximum e non un

corrispettivo fisso; 2) violazione dell'altro principio fondamentale

secondo cui il C.I.P. deve fissare i prezzi di un prodotto sulla base

dei costi di produzione del prodotto stesso, e non con riferimento ad

un altro prodotto, quale, appunto, lo zucchero rispetto alle bietole;

3) fissazione di un prezzo differenziato fra i vari bieticoltori, in

relazione ai diversi quantitativi percentuali di zucchero prodotti

dagli zuccherifici in virtù della maggiore o minore capacità di

macchinari; 4) conseguente turbamento del mercato sia per l'afflusso

del prodotto ai centri di maggior resa e, quindi, di maggior profitto,

sia per lo scoraggiamento delle industrie più progredite a ricavare

tutto il possibile dalla materia prima, onde non accrescere troppo i

costi di produzione; 5) istituzione di una prestazione coattiva a

carico degli industriali, imponendo loro non un prezzo, ma un quid

proporzionato alla produzione dello zucchero; 6) violazione dei limiti

imposti dalla legge all'attività del C.I.P., che avrebbe così posto

una disciplina tendente a realizzare fini di politica economica; 7)

determinazione dei prezzi in base a presupposti errati o deformati,

quali quello della differenza fra resa convenzionale e resa effettiva;

8) realizzazione di una ingiustizia manifesta per l'aumento

ingiustificato di un prezzo già assai favorevole, e conseguente

contrasto con la politica generale del Governo, tendente a contenere i

prezzi delle derrate agricole che, come le bietole, non possono

sostenere il mercato internazionale.

Aggiunge la difesa che questi motivi di illegittimità, benché

riconosciuti sostanzialmente in una relazione della Segreteria del

C.I.P., cui il Ministro dell'agricoltura aveva sottoposto la proposta

dei bieticoltori, furono però di fatto superati dallo stesso C.I.P.

che, il 7 gennaio 1959, adottò una deliberazione praticamente conforme

alla proposta stessa, nominando una commissione con il compito di

elaborare le modalità tecniche di liquidazione e pagamento del prezzo

delle bietole, sì da garantire ai bieticoltori l'attribuzione

effettiva di una quota pari a lire 7.371 sul prezzo di ogni quintale di

zucchero.

Tuttavia, poiché la commissione elaborò una relazione negativa,

il Ministero propose che si pervenisse praticamente allo stesso

risultato modificando le percentuali di resa di cui al provvedimento

del C.I.P. del marzo 1956. Ciò che, sempre secondo la narrativa dei

fatti esposti dalla difesa delle industrie zuccheriere, fu attuato dal

C.I.P. col provvedimento del 5 giugno 1959, col quale, appunto, il

prezzo delle bietole veniva maggiorato rispetto a quello precedente,

sotto un duplice aspetto, e cioè sia unitariamente per quintale-grado

(da 54,1990 a 55,8426), sia perché veniva stabilita in misura

inferiore la polarizzazione su cui applicare i successivi aumenti

(13,20 invece che 13,60).

Impugnato per vari motivi di illegittimità il provvedimento

dinanzi al Consiglio di Stato da parte degli zuccherieri, fu però, nel

contempo, pubblicata la legge 7 luglio 1959, n. 490, la quale, oltre a

dare facoltà ai Ministri dell'agricoltura e dell'industria di

determinare i programmi annuali di coltivazione delle barbabietole e le

relative modalità di attuazione, nonché le clausole dei contratti di

coltivazione delle bietole non determinate dalle Associazioni nazionali

maggiormente rappresentative e le qualità di seme da usare nella

coltivazione delle barbabietole, stabilisce che il prezzo determinato

dal C.I.P. per la cessione delle barbabietole all'industria

zuccheriera è prezzo "fermo", e, con la disposizione transitoria di

cui all'art. 5, dispone testualmente: "per le barbabietole da zucchero

del raccolto 1959 il prezzo di cessione, che risulta determinato dal

Comitato interministeriale dei prezzi, alla data di pubblicazione della

presente legge, deve intendersi prezzo fermo. Per il raccolto di cui al

comma precedente sono confermate le altre condizioni di cessione

concordata tra l'Associazione Nazionale Bieticoltori e le ditte e le

società saccarifere per la campagna 1957".

6. - Secondo la difesa delle industrie saccarifere, la

illegittimità costituzionale della norma impugnata sarebbe palese

sotto il profilo dell'art. 113 della Costituzione. E ciò perché

circoscrivere l'applicabilità dell'articolo stesso ai soli casi, non

praticamente ipotizzabili, in cui il legislatore espressamente ponga il

divieto di impugnazione giurisdizionale degli atti amministrativi,

equivarrebbe a svuotare la garanzia costituzionale di ogni reale

contenuto. Perciò essa dovrebbe valere in tutti i casi in cui la

legge realizzi un siffatto risultato, come, appunto, accadrebbe nella

specie col conferimento ex post del carattere legislativo ad un atto

che "era e resta amministrativo".

La difesa si richiama qui alle considerazioni svolte nell'ordinanza

di rinvio circa la differenziazione della ipotesi in esame da quella

decisa dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 60 del 1957. Ed

aggiunge, altresì, che si deve escludere, a mente della sentenza n.

103 dello stesso anno della Corte costituzionale, ogni potere

dirigistico da parte del C.I.P., il quale deve limitarsi al compito di

adeguare i prezzi alle sopravvenute esigenze attraverso la valutazione

dei fattori della produzione, avviando, col sistema del blocco elastico

dei prezzi, il mercato verso il libero scambio. Dovrebbe, quindi,

ritenersi per certo che qualora, come nella specie, siano ravvisabili

in un provvedimento del C.I.P. vizi di illegittimità, come l'essersi

ispirato a criteri non tecnici nella determinazione di un prezzo, allo

scopo di attuare fini di politica economica tendenti a favorire una

categoria di operatori a detrimento di un'altra, la norma di legge che,

comunque, abbia per effetto la soppressione della garanzia

giurisdizionale contro il provvedimento viziato, viola l'art. 113 della

Costituzione.

Questa violazione si rivelerebbe ancora più grave, in quanto la

norma transitoria in esame apparirebbe adottata proprio allo specifico

scopo di consentire l'elusione del precetto costituzionale, giacché fu

introdotta all'ultimo momento, non figurando nel primitivo progetto; e

concreterebbe una deviazione dai fini del controllo dei prezzi del

C.I.P., riconosciuta anche da organi amministrativi.

7. - Passando, poi, a considerare il profilo di incostituzionalità

in relazione all'art. 41 della Costituzione, la difesa delle Società

industriali afferma che con la norma impugnata, confermativa del

provvedimento del C.I.P., si sarebbe sostanzialmente sostituito al

prezzo già convenuto tra le parti un prezzo di imperio superiore; e,

alle altre pattuizioni contrattuali, le norme di un contratto

precedente al quale non avevano, oltre tutto, partecipato gli

industriali ed i bieticoltori non aderenti alle rispettive

associazioni. In tal modo, - si sostiene - sarebbe venuta a concretarsi

una vera e propria soppressione dell'iniziativa economica individuale.

Infatti, con l'elevazione del prezzo si sarebbe venuto a mutare un

elemento essenziale del contratto, e senza possibile rivalsa da parte

degli zuccherieri sul consumatore, dato che il prezzo dello zucchero è

coattivamente determinato dal C.I.P. Ed anche la mutazione delle altre

pattuizioni concernenti modalità, termini e prezzo di consegna del

seme, le norme per la coltivazione, i tempi e i modi delle consegne, la

determinazione delle tare e delle analisi, i compensi per i trasporti

ecc., costituirebbero, per la vastità e l'importanza della materia

investita, limitazioni tali da "interferire gravemente sulla personale

iniziativa dell'operatore, sulla libera valutazione e conseguente

determinazione di lui", il che concreta, appunto, violazione dell'art.

41, primo comma, della Costituzione, secondo quanto e stato ritenuto

dalla Corte costituzionale con la sentenza 30 dicembre 1958, n. 78.

Né ricorrerebbe, nella specie, l'applicabilità delle limitazioni

di cui al terzo comma dell'art. 41, giacché non si tratterebbe, in

ogni caso, di programmi o controlli diretti ad indirizzare l'attività

economica e ad aumentare la produzione, inconcepibili là dove le norme

incidono retroattivamente su rapporti già esauriti o in via di

esaurimento.

Inoltre, l'evidente finalità protettiva della categoria dei

bieticoltori a danno degli zuccherieri, perseguita con la norma in

esame, non potrebbe rientrare nei "programmi" e nei "controlli" che il

legislatore è autorizzato a fissare.

La difesa delle Società industriali zuccheriere ha concluso,

pertanto, chiedendo dichiararsi incostituzionale l'art. 5 della legge

n. 490 del 1959.

8. - Si sono costituiti dinanzi alla Corte l'Associazione Nazionale

Bieticoltori, in persona del Presidente, Cav. Lav. Orfeo Marchetti,

nonché il dott. Giovanni Caccianini, rappresentati e difesi dagli

avvocati Paolo Boitani e Aldo Dedin, in quali hanno depositato le loro

deduzioni nella cancelleria il 2 agosto 1960.

Nelle deduzioni sì afferma che l'art. 5 impugnato non si

limiterebbe a sussumere il prezzo determinato dal C.I.P. col

provvedimento del 5 giugno 1959, ma porrebbe una norma nuova, statuendo

che il prezzo allora stabilito anziché restare massimo divenga

"fermo". Esulerebbe, quindi, dall'intervento legislativo ogni intento

di rendere invulnerabile il provvedimento del C.I.P., tanto più che la

legge del 1959 non ha né analogia né convergenza con i fini

dell'ordinamento del C.I.P. "in quanto amplia l'intervento dello Stato

nel discusso settore economico, per la salvaguardia di interessi

precedentemente non considerati e ora sovranamente ritenuti meritevoli

di protezione dal legislatore".

Onde, nella specie, non sarebbe avvenuto altro che l'emanazione di

una norma legislativa formale che avrebbe reso inutile l'impugnazione

del provvedimento amministrativo, e dovrebbe, perciò, escludersi

qualsiasi violazione dell'art. 113 della Costituzione. Né l'asserita

retroattività della legge, anche a volerla ammettere, potrebbe essere

di ostacolo a tale conclusione, giacché è noto che non esistono

limiti costituzionali alla retroattività della legge, salvo che per la

materia penale.

Quanto all'altro aspetto della dedotta illegittimità

costituzionale, osserva la difesa dell'Associazione Nazionale

Bieticoltori che la norma impugnata ben può concepirsi come conforme

alla norma costituzionale, potendo inserirsi in un programma economico

la protezione accordata ad una categoria di operatori, tanto più che

la determinazione del prezzo fisso della barbabietola fu ritenuta

necessaria, appunto, per porre ordine nel settore ed infrenare le

manovre speculative di talune imprese zuccheriere. E, d'altra parte, la

radicale diversità dell'ipotesi in esame da quella considerata nella

sentenza n. 78 del 1958 della Corte costituzionale renderebbe del tutto

fuori di luogo il richiamo che a tale pronuncia fa la difesa delle

Società.

Concludono, pertanto, gli avvocati Boitani e Dedin chiedendo

"dichiararsi la legittimità costituzionale della norma impugnata".

9. - Si è, altresì, costituito il Presidente del Consiglio dei

Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,

che ha depositato le proprie deduzioni il 19 maggio 1960.

Sostiene l'Avvocatura che la legge impugnata fu approvata dopo che

la deliberazione del C.I.P. 5 giugno 1959 era già perfetta, sicché

atto amministrativo e legge "si muovono nell'ambito che è loro

proprio, dispiegando la consueta efficacia che è consona alla loro

rispettiva forma e finalità". Onde si sarebbe fuori della previsione

dell'art. 113 della Costituzione, che certamente non vieta che sia

disciplinata con legge materia precedentemente regolata con atto

dell'Autorità amministrativa, anche se la legge opera un rinvio

ricettizio di una parte o di tutto l'atto stesso. Né d'altra parte

potrebbe dubitarsi che la materia dei prezzi possa essere regolata

legislativamente, anche se la stessa è attribuita per legge al C.I.P.,

poiché il legislatore ordinario può sempre modificare precedenti

proprie disposizioni.

Inoltre, l'assunta violazione dell'art. 113 della Costituzione,

sotto il profilo della intenzionale sottrazione del provvedimento

C.I.P. 5 giugno 1959 alla garanzia giurisdizionale, sarebbe da

respingere, poiché implicherebbe un inammissibile sindacato sui motivi

ispiratori della legge.

L'Avvocatura afferma, poi, che la determinazione di un prezzo

d'imperio non può costituire per se stessa violazione dell'autonomia

dell'iniziativa privata, e che, anche a voler ammettere che la

determinazione del primo comma dell'art. 5 impugnato abbia inciso

retroattivamente su rapporti già esauriti o in via di esaurimento - il

che però nega in fatto, sostenendo che i prezzi stabiliti dal C.I.P.

non erano ancora definitivi - con ciò si resterebbe pur sempre

nell'ambito del precetto costituzionale, dato che la retroattività

della legge è vietata solo in materia penale.

Infine, secondo l'Avvocatura, sarebbe del tutto fuor di luogo

l'accenno alle finalità protettive di una determinata categoria di

operatori, che la legge avrebbe perseguita, poiché in tal modo

verrebbe ad istituirsi, in un giudizio di legittimità costituzionale,

una non consentita indagine a sfondo esclusivamente politico.

Anche l'Avvocatura conclude, quindi, chiedendo dichiararsi "la

legittimità costituzionale della norma impugnata".

10. - Nel procedimento civile vertente avanti al Tribunale di

Modena fra Meletti Luigi e la Società italiana per l'industria degli

zuccheri, promosso dal Meletti al fine di sentir dichiarare la

convenuta tenuta ad accettare il quantitativo di barbabietole che esso

Meletti sarebbe andato a consegnarle entro il limite massimo di

quintali 2890 fissato dalla Prefettura in applicazione del D.M. 26

gennaio 1960 (art. 2), contenente il piano di coltivazione delle

barbabietole per l'annata agraria 1959-60, la società convenuta ha

sollevato questione di legittimità costituzionale avverso la stessa

legge in questione, 7 luglio 1959, n. 490, in base alla quale erano

stati emanati il decreto ministeriale invocato dall'attore e l'altro,

di pari data, contenente le clausole concernenti le condizioni di

cessione delle barbabietole del raccolto 1960 all'industria

zuccheriera.

La questione è stata sollevata dalla convenuta in quanto la legge

impugnata autorizzerebbe i Ministri dell'agricoltura e dell'industria

ad imporre agli operatori privati acquisti obbligatori di bietole a

prezzi ed a condizioni sottratti alla disponibilità delle parti,

violando in tal modo il principio della libertà di iniziativa privata

sancito dall'art. 41 della Costituzione, e stabilendo, inoltre, una

delega sostanzialmente legislativa al Governo, in violazione dei

principi fissati dall'art. 76 della Costituzione.

Secondo l'istanza della convenuta, la legge, con le indicate

imposizioni, violerebbe, inoltre, anche il principio dell'eguaglianza

tra i cittadini di cui all'art. 3 della Costituzione, nonché la

libertà di associazione di cui all'art. 18 della Costituzione,

osservando, a quest'ultimo riguardo, che i bieticoltori e gli

zuccherieri sarebbero obbligati ad applicare i contratti stabiliti

dalle rispettive associazioni, senza che queste abbiano però la loro

rappresentanza.

11. - Con ordinanza del 24 giugno 1960, il Tribunale ha ritenuto

non manifestamente infondata la questione così proposta, "stante

soprattutto il profondo incidere della legge 7 luglio 1959 sulla

libertà di iniziativa economica privata", ed ha investito la Corte

costituzionale della soluzione della questione stessa.

L'ordinanza, notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri ed

alle parti private l'8 luglio 1960, è stata comunicata ai Presidenti

dei due rami del Parlamento a norma di legge e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale n. 216 del 3 settembre 1960.

12. - Dinanzi alla Corte costituzionale si è costituita la

Società italiana per l'industria degli zuccheri, rappresentata e

difesa dall'avvocato Antonio Sorrentino, che ha depositato le proprie

deduzioni nella cancelleria della Corte il 4 agosto 1960.

La difesa della società si richiama ai fatti esposti nelle

deduzioni relative all'altra causa precedentemente indicata, quanto

alle vicende che precedettero la legge impugnata, aggiungendo che,

quale nuova prova della scarsa obbiettività e dell'antigiuridicità

con cui l'Autorità amministrativa riguarderebbe il problema del prezzo

dello zucchero, dovrebbe assumersi la nuova riduzione del prezzo stesso

disposta dal C.I.P. il 3 giugno 1960, per ragioni di carattere

politico, lasciando, invece, invariato il prezzo delle bietole.

Osserva, poi, che l'art. 1 della legge impugnata è in contrasto

evidente con l'ultimo comma dell'art. 41 della Costituzione, perché,

mentre tale norma contiene una esplicita riserva di legge per la

determinazione dei programmi e dei controlli economici, il detto art. 1

affida, invece, all'Autorità amministrativa ogni potestà al riguardo,

nel campo della coltivazione delle bietole e della produzione

zuccheriera. E l'ampiezza di queste facoltà, resa evidente

dall'esercizio di esse effettuato mediante il decreto 26 gennaio 1960,

col quale si è posta in essere una penetrante disciplina del settore,

che va dalla determinazione della superficie da coltivare e della

quantità del prodotto alla ripartizione ed assegnazione delle

barbabietole dai relativi produttori agli zuccherifici, ed alla

fissazione dei relativi controlli, confermerebbe l'illegittimità

dell'attribuzione delle facoltà stesse senza limiti sostanziali e

temporali all'Amministrazione.

13. - Secondo la difesa della Società, non meno evidente poi

sarebbe la violazione dell'art. 41, primo comma, della Costituzione,

perché la legge impugnata creerebbe un sistema per cui: 1) si

imporrebbe alle industrie zuccheriere di lavorare tutti e soltanto i

quantitativi di bietole stabiliti d'autorità, ritirandoli per giunta

solo da quei coltivatori che vengono indicati dall'Autorità

amministrativa; 2) si fisserebbero autoritativamente le clausole

contrattuali oltre che il prezzo di cessione delle bietole e quello di

vendita dello zucchero. Con ciò si verrebbe, quindi, a sopprimere, e

non solo a limitare, l'iniziativa individuale garantita, invece, dalla

citata norma costituzionale, sostituendovi un regime d'imperio di

carattere amministrativo e, in parte, corporativo.

La difesa della società richiama a questo proposito la sentenza n.

78 del 1958 della Corte costituzionale, secondo cui violano le libertà

economiche quelle leggi che gravemente interferiscono sulla personale

iniziativa dell'operatore e sulla libera valutazione e determinazione

di lui. Né potrebbe ritenersi - secondo le deduzioni in esame che

nella specie il cennato sistema disposto dalla legge possa inquadrarsi

tra i programmi e controlli di cui al terzo comma dell'art. 41 della

Costituzione, perché programmi e controlli non possono mai giungere a

sopprimere l'autodeterminazione dell'operatore.

Particolarmente, poi, riguardo all'art. 2 della legge, la difesa

osserva che, secondo quando avrebbe ritenuto la Corte costituzionale

con la sentenza n. 103 del 1957, in tanto può ritenersi non in

contrasto con l'art. 41 della Costituzione l'istituzione del C.I.P., in

quanto i compiti a questo demandati sono quelli di attuare il sistema

del blocco elastico dei prezzi allo scopo di avviare il mercato al

libero scambio attraverso la unificazione e perequazione di taluni

prezzi per tutelare la stabilità del mercato e il valore reale dei

salari, con esclusione, quindi, di ogni funzione di dirigismo economico

in vista di determinati fini economico-politici. Contro tali concetti

urterebbe, invece, la prescrizione della obbligatorietà del prezzo,

che, risolvendosi nell'imposizione di una prestazione patrimoniale,

perseguirebbe, invece, un fine dichiaratamente dirigistico nel senso

escluso dalla richiamata pronuncia della Corte costituzionale. Fine che

sarebbe, poi, espressamente sanzionato dall'art. 1 della stessa legge,

e troverebbe riscontro nella stessa relazione parlamentare, quando

afferma la necessità di tutelare nei confronti degli industriali

l'attività dei bieticoltori, allo scopo di ottenere la maggiore

produzione e la migliore distribuzione dello zucchero, e di garantire i

bieticoltori stessi dagli illeciti lucri degli acquirenti.

14. - A proposito dell'art. 3 della legge impugnata, osserva la

difesa che, ove questo si interpreti nel senso che gli accordi ivi

previsti tra le due associazioni maggiormente rappresentative,

rispettivamente dei bieticoltori e degli industriali zuccherieri,

debbano intendersi vincolanti anche per coloro che delle associazioni

non fanno parte, si verificherebbe con ciò una nuova violazione della

libertà di iniziativa economica dei privati cui si imporrebbero

clausole contrattate da altre parti.

La difesa sostiene, altresì, la violazione dell'art. 76 della

Costituzione, poiché la penetrante disciplina dettata dalla legge

impugnata porrebbe in evidenza la natura sostanzialmente legislativa

dell'attività, affidata, invece, all'Autorità amministrativa, senza

le garanzie costituzionali all'uopo previste, giacché si tratterebbe

di un attribuzione fatta a Ministri singoli e non al Governo, senza

limiti di tempo o direttive di sorta. A conferma del carattere

sostanzialmente legislativo di tali poteri, la difesa, poi, afferma che

non solo l'art. 5, ma anche l'art. 1 della legge ha carattere

retroattivo, mentre i relativi decreti emanati dall'Autorità

amministrativa hanno inciso su situazioni contrattuali già concluse;

che il potere di dettare clausole contrattuali previsto dall'art. 3 è,

in concreto, di grande complessità, sì da tradursi in una

molteplicità di norme, tale da regolare tutta la disciplina dei

rapporti privati in materia; che, infine, il prezzo fissato dall'art. 2

è fisso ed obbligatorio.

L'efficacia estensiva degli accordi sarebbe, poi, illegittimamente

attribuita dall'art. 3 al provvedimento amministrativo di approvazione

degli accordi medesimi, poiché, dato il contenuto di grave limitazione

alla libertà di iniziativa economica riconoscibile nella estensione

autorizzativa delle clausole, ciò potrebbe farsi - salvo il rispetto

delle altre norme costituzionali - solo mediante legge, e ci si

troverebbe, quindi, in presenza di un'ulteriore violazione dell'art. 76

della Costituzione.

L'art. 3 citato, inoltre, violerebbe anche, interpretato nel senso

estensivo suddetto, l'art. 18 della Costituzione, che sancisce il

principio della libertà di associazione. E non potrebbe obbiettarsi al

riguardo l'avvenuta adozione nel nostro ordinamento dell'estensione

dell'efficacia degli accordi fra le associazioni sindacali anche ai non

iscritti, perché ciò sarebbe avvenuto solo nel campo dei contratti

collettivi di lavoro ed in quanto lo consente l'ultimo comma dell'art.

39 della Costituzione.

Che se poi dovesse adottarsi l'interpretazione secondo cui

l'efficacia degli accordi stipulati dalle associazioni è limitata ai

soli iscritti, ne deriverebbe l'applicabilità delle clausole

contrattuali ministeriali solo agli associati le cui associazioni non

fossero riuscite a mettersi d'accordo, e in tal modo si verificherebbe

una ulteriore violazione della Costituzione, e precisamente del

principio di uguaglianza sancito dall'art. 3 della Carta

costituzionale. Il sottostare, infatti, alle clausole autoritative

sarebbe fatto dipendere dalla legge solo dalla circostanza occasionale

della appartenenza o meno dell'operatore ad una organizzazione a base

democratica.

Quanto all'art. 4, ne sarebbe evidente la incostituzionalità,

giungendo questo a sottrarre alla disponibilità delle parti persino la

scelta del seme da usare.

La difesa, infine, relativamente all'art. 5, si richiama alle

deduzioni presentate nella causa rimessa alla Corte costituzionale a

seguito dell'ordinanza del Consiglio di Stato 2 marzo 1960, e conclude

chiedendo dichiararsi l'illegittimità costituzionale della legge 7

luglio 1959, n. 490, in relazione agli artt. 41, 76, 3 e 18 della

Costituzione.

15. - Si è anche costituito il Presidente del Consiglio dei

Ministri, rappresentato e difeso come per legge dall'Avvocatura

generale dello Stato, che ha depositato le proprie deduzioni nella

cancelleria della Corte il 28 luglio 1960.

Osserva l'Avvocatura, preliminarmente, che la questione di

legittimità proposta nel giudizio principale dall'industria

saccarifera investirebbe solo gli artt. 2 e 3 della legge impugnata,

dato che gli artt. 1 e 4 riguarderebbero solo i bieticoltori, e l'art.

5 concernerebbe solo norme transitorie relative all'annata agraria

1959. Onde anche l'ordinanza del Tribunale di Modena dovrebbe

intendersi così limitata.

Afferma poi che, a tenore dell'ordinanza stessa, dovrebbe ritenersi

deferita all'esame della Corte la questione di legittimità solo sotto

il profilo dell'art. 41, giacché con l'ordinanza sarebbe stato

dichiarato non manifestamente infondato unicamente tale aspetto della

questione.

Ciò premesso, l'Avvocatura, riferendosi alle sentenze nn. 29 del

1957 e 32 del 1959 della Corte costituzionale, rileva che l'art. 41

della Costituzione, considerato nella sua interezza, non si limita a

sancire la libertà di iniziativa economica, ma espressamente prevede

l'intervento del legislatore sia al fine di evitare che la iniziativa

stessa si svolga in contrasto con l'utilità sociale o in modo da

recare danno alla sicurezza, alla libertà e alla dignità umana, sia

al fine di indirizzarla e coordinarla a fini sociali. E aggiunge che la

legge n. 490 del 1959 pone, appunto, programmi e controlli a scopi di

interesse generale espressi nell'art. 1 della legge stessa in armonia

col precetto costituzionale richiamato.

Osserva, poi, che non sussisterebbe la lamentata violazione

dell'art. 76 della Costituzione, in quanto la legge in esame avrebbe

disposto l'attribuzione di potestà esclusivamente amministrativa a

determinati organi della pubblica Amministrazione, che li

eserciterebbero mediante atti formalmente e sostanzialmente

amministrativi.

In proposito l'Avvocatura richiama i criteri stabiliti con la

sentenza n. 103 del 1957 della Corte costituzionale in relazione alla

natura amministrativa dei provvedimenti del C.I.P., natura che, in base

a tale sentenza, deriverebbe dalla forma degli atti e dalla

molteplicità e continuità dei compiti al C.I.P. affidati, ed afferma

che questi criteri varrebbero anche rispetto alla legge in esame, che,

appunto, attribuirebbe poteri ad organi amministrativi, quali i

Ministri competenti, per l'esercizio di attività a carattere continuo

e permanente, fondata sull'apprezzamento dell'interesse pubblico. Ed a

conforto di tale assunto cita pure la sentenza n. 52 del 1958 della

Corte costituzionale, la quale, appunto, avrebbe escluso l'ipotesi

della delega legislativa in relazione ai provvedimenti ministeriali

concernenti divieti e limitazioni in materia di esportazioni ed

importazioni, riconoscendo trattarsi di attribuzione al Governo di una

competenza rientrante nel campo dell'attività sostanziale

amministrativa.

Rileva, infine, l'Avvocatura che l'ordinanza del Tribunale non

tratta la questione di legittimità proposta dalla Società convenuta

sotto il profilo degli artt. 3 e 18 della Costituzione, e che, non

potendosi agevolmente trovare un collegamento fra tali disposizioni e

la legge impugnata, ci si dovrebbe limitare ad affermare che la

questione, sotto tale profilo, è manifestamente infondata.

L'Avvocatura conclude, quindi, chiedendo dichiararsi non fondata la

questione di legittimità costituzionale della legge 7 luglio 1959, n.

490, in relazione agli artt. 41, 76, 3 e 18 della Costituzione.

16. - La difesa della "Società Fondiaria Agricola Industriale" e

delle altre Società ha depositato in termini una memoria illustrativa

con cui ha sviluppato ampiamente le argomentazioni già prospettate

nelle precedenti deduzioni.

In particolare, quanto alla violazione dell'art. 41, terzo comma,

della Costituzione, aggiunge che tale norma pone una riserva di legge

assoluta per quanto riguarda i programmi ed i controlli in materia

economica, onde la materia dovrebbe essere regolata compiutamente dalla

legge. Ma anche se si trattasse di una riserva relativa, mancherebbero

nella legge impugnata i principi direttivi che pure debbono essere

enunciati dal legislatore in tal caso, ai fini di limitare la

discrezionalità del potere esecutivo cui viene demandato il compito di

regolare nei particolari l'attuazione della legge. Infatti, le

finalità indicate nell'art. 1, in modo vago e generico, non sarebbero

idonee a porre una limitazione del genere. Ed, inoltre, dalla mancanza

di sufficienti direttive discenderebbe, altresì, per altra via,

l'esclusione del ricorso giurisdizionale, mancando il paradigma della

legge cui l'atto amministrativo dovrebbe informarsi.

Quanto alla violazione del primo comma dell'art. 41, pone

particolarmente in luce che con la legge in esame viene ad essere

soppressa la libertà economica sia degli industriali zuccherieri come

dei bieticoltori, e che vano sarebbe voler giustificare la soppressione

col ricorso al secondo comma dell'art. 41, che pone soltanto un limite

negativo all'eventuale svolgimento della iniziativa economica privata

in contrasto con l'utilità sociale, ma non autorizza ad imporre le

scelte dei contraenti e la programmazione economica in genere, come fa,

invece, la legge impugnata.

Quanto alla violazione dell'art. 76 della Costituzione, controbatte

le eccezioni pregiudiziali sollevate dall'Avvocatura dello Stato,

sostenendo che l'ordinanza del Tribunale di Modena non circoscrive la

questione di legittimità alla violazione dell'art. 41 della

Costituzione, ma si limita a sottolineare, in modo non esclusivo, tale

aspetto di incostituzionalità, richiamandosi, per gli altri aspetti,

alle deduzioni contenute nell'istanza di rimessione degli atti alla

Corte costituzionale formulata nel giudizio principale.

Nel merito, precisa che la violazione dell'art. 76 dovrebbe

intendersi nel senso che non si può attribuire all'Autorità

amministrativa, come competenza sua propria, il potere di provvedere in

materia riservata alla legge.

Riguardo, poi, al profilo di incostituzionalità dedotto in

relazione all'art. 113 della Costituzione, la difesa delle Società

conferma il dubbo che l'art. 5 della legge impugnata possa

interpretarsi nel senso di cui all'ordinanza del Consiglio di Stato.

Infatti, la norma transitoria in esame avrebbe inteso soltanto

attribuire al provvedimento di fissazione del prezzo di cessione delle

barbabietole per l'annata 1959, emanato dal C.I.P., conseguenze

giuridiche diverse da quelle che gli erano proprie nel sistema del

diritto allora vigente. Tale intento sarebbe confermato dall'ulteriore

intervento effettuato dal legislatore in materia quando, essendo stato

fissato il prezzo di cessione delle barbabietole per il 1960 solo con

provvedimento del C.I.P. in data 12 luglio 1960, e, quindi, ben oltre

il termine del 31 gennaio previsto al riguardo dall'art. 2 della legge

impugnata, ritenne necessario di provvedere con la legge 11 agosto

1960, n. 820, stabilendo, appunto, che il prezzo come sopra fissato dal

C.I.P. doveva intendersi, anche per l'annata 1960, prezzo fermo.

Per il caso però che dovesse ritenersi esatta l'interpretazione

del Consiglio di Stato, alle già svolte considerazioni a sostegno

della violazione dell'art. 113 della Costituzione, la difesa aggiunge

che, ad escludere la equiparabilità della trasformazione ex post di un

atto amministrativo in una norma legislativa a quella della delega

legislativa, di cui alla sentenza n. 60 del 1957, sta la considerazione

che, mentre in quest'ultimo caso sussiste pur sempre la possibilità di

un controllo di legittimità costituzionale sull'uso fatto

dall'esecutivo del potere conferitogli, nella prima ipotesi anche

questo controllo resterebbe evidentemente inibito.

Respinge, poi, la validità dell'argomentazione avversaria, secondo

cui l'art. 5 della legge impugnata, oltre a confermare il provvedimento

di determinazione del prezzo emanato dal C.I.P., porrebbe anche una

norma nuova, qualificando il prezzo stesso come fermo; ed afferma in

proposito che, anche ammesso questo duplice contenuto della norma, la

parte confermativa sarebbe contraria all'art. 113 per le già svolte

considerazioni in ordine alla soppressione della garanzia

giurisdizionale, e la parte innovativa contrasterebbe con l'art. 41

della Costituzione, per la sostituzione retroattiva del prezzo

stabilito fra le parti e delle altre clausole contrattuali.

17. - Anche la difesa dell'Associazione Nazionale Bieticoltori e

del dott. Giovanni Caccianini ha depositato in termini una memoria

illustrativa delle deduzioni svolte in precedenza.

Con la detta memoria, in aggiunta a quanto già ha sostenuto, la

difesa illustra ampiamente i precedenti della legge impugnata, ponendo

particolarmente in evidenza i contrasti verificatisi fra bieticoltori e

zuccherieri circa i criteri di determinazione del prezzo di cessione

delle barbabietole, a causa sostanzialmente della richiesta dei primi

di adeguare il prezzo stesso alla resa effettiva del prodotto. Questo

contrasto, afferma la difesa, determinò un vero e proprio caos nel

settore, e rese, pertanto, indispensabile l'intervento del legislatore

al fine di imporre una regolamentazione dell'importantissimo campo

della bieticoltura, in conformità a quanto è già stato fatto in

altri Paesi europei.

A questa esigenza risponderebbe pienamente la istituzione di un

programma di coltura nazionale delle barbabietole da attuarsi a cura

della pubblica Amministrazione, nonché la istituzione del prezzo

fermo, come garanzia contro gli illeciti profitti dell'industria.

Con ciò, secondo la difesa dell'Associazione, non si

perseguirebbero scopi economico-politici, ma si realizzarebbero,

invece, le condizioni per la conservazione e lo sviluppo della

produzione bieticola, secondo le esigenze puramente economiche della

Nazione.

Contesta, poi, che nella specie vi sia violazione della riserva di

legge di cui all'art. 41, terzo comma, della Costituzione, in quanto

l'art. 1 della legge impugnata porrebbe sufficienti limitazioni alla

discrezionalità della pubblica Amministrazione, specie ove si

consideri l'inconcepibilità di una regolamentazione diretta da parte

del legislatore riguardo ad una materia che presenta aspetti di

notevole complessità e di specifico tecnicismo.

Neppure sussisterebbe la violazione dell'art. 76 della

Costituzione, trattandosi di mera attribuzione al Governo di una

competenza rientrante nel campo amministrativo, al solo fine di

adeguare l'esecuzione concreta della legge alle esigenze pratiche.

La difesa dell'Associazione confuta, infine, l'affermazione secondo

cui la determinazione autoritativa delle clausole contrattuali

inciderebbe gravemente sulla libertà dell'iniziativa economica

privata, e precisa al riguardo che il prezzo di trasformazione delle

bietole ed il profitto industriale sarebbero determinati dal C.I.P.

indipendentemente dal prezzo di cessione delle bietole all'industria,

prezzo che, a sua volta, verrebbe, invece, fissato solo in funzione

delle clausole contrattuali di cessione. Onde nessuna incidenza

sull'utile potrebbero avere le dette clausole, e la limitazione della

libertà di iniziativa economica conseguente alla determinazione delle

stesse sarebbe, quindi, assai relativa.

18. - L'Avvocatura dello Stato ha depositato anch'essa due memorie

illustrative riferite, rispettivamente, la prima alla causa proveniente

dal Consiglio di Stato e, la seconda, a quella proveniente dal

Tribunale di Modena.

Nella memoria relativa alla prima causa, l'Avvocatura ribadisce le

argomentazioni già proposte ed afferma, in particolare, che la

disciplina contenuta nella legge impugnata è conforme al secondo e

terzo comma dell'art. 41 della Costituzione, perché appunto l'art. 1

della legge pone proprio quelle finalità di ordine sociale assunte dal

legislatore costituente come limitazioni della libertà di iniziativa

privata.

Nel ribadire, poi, l'infondatezza dell'interpretazione dell'art. 5

della legge impugnata contenuta nell'ordinanza del Consiglio di Stato,

riafferma che l'atto amministrativo e la norma legislativa

conserverebbero, ciascuno, la propria diversa individualità giuridica.

Dovrebbe, quindi, escludersi qualunque soppressione della garanzia

giurisdizionale in ordine alla quale, semmai, potrebbe parlarsi di un

sopravvenuto difetto di interesse, per cui sì verserebbe in una

ipotesi del tutto diversa da quella della violazione dell'art. 113

della Costituzione.

Queste premesse, secondo l'Avvocatura, rivelerebbero

l'insufficiente valutazione del presupposto della rilevanza da parte

del giudice a quo, al quale, pertanto, dovrebbero essere rinviati gli

atti, previa declaratoria di insussistenza dei presupposti per la

instaurazione del giudizio costituzionale. In via subordinata,

l'Avvocatura ribadisce le conclusioni già proposte.

19. - Nella memoria relativa alla seconda causa l'Avvocatura, in

aggiunta alle già svolte tesi, afferma, riguardo all'art. 2, che il

richiamo in esso contenuto alle modalità di determinazione del prezzo,

stabilite in via generale dal D.L.C.P.S. n. 896 del 1947, regolante

l'attività del C.I.P., escluderebbe ogni censura di

incostituzionalità, e che tali modalità sono conformi all'art. 41

della Costituzione.

Osserva, poi, quanto all'art. 3 della legge impugnata, che la

determinazione autoritativa delle clausole contrattuali tende in

sostanza al raggiungimento dei fini sociali tutelati dall'art. 41, e

che perciò il detto articolo non può considerarsi violato.

Afferma, inoltre, che l'art. 1 della legge impugnata avrebbe posto

sufficienti limitazioni alla discrezionalità dell'Autorità

amministrativa, sia determinando i fini della programmazione economica,

sia prevedendo l'intervento delle categorie interessate nelle varie

attività all'Autorità stessa demandate, per cui insussistente si

rivelerebbe la dedotta violazione della riserva di legge di cui

all'art. 41, terzo comma, della Costituzione.

Contesta, altresì, l'affermazione delle Società zuccheriere,

secondo cui la legge imporrebbe di lavorare tutti e solo i quantitativi

di bietole fissati dall'Autorità, e di ritirarli dai produttori

dall'Autorità stessa indicati; ed afferma che, semmai, tale obbligo

deriverebbe non dalla legge, ma dai provvedimenti amministrativi

adottati in esecuzione della legge. Pertanto, in questa sede, sarebbe

irrilevante la suddetta doglianza, avendo la Corte costituzionale, con

la sentenza n. 8 del 1956, stabilito la inammissibilità del sindacato

di legittimità costituzionale di una norma legislativa in relazione al

contenuto degli atti amministrativi emanati nei casi concreti in cui

della norma è stata fatta applicazione.

Richiamandosi a quanto si è detto, circa l'inammissibilità del

giudizio di legittimità costituzionale di una norma di legge in

relazione agli atti amministrativi che ne hanno fatto concreta

applicazione, afferma che la censura di incostituzionalità mossa alla

legge impugnata sotto il profilo della violazione degli artt. 3 e 18

della Costituzione sarebbe viziata da un errore di impostazione.

Invero, il vincolo che investirebbe ex art. 3 della legge tutti gli

interessati, indipendentemente dalla loro appartenenza alle

associazioni, deriverebbe direttamente dal decreto ministeriale nel

quale, in caso di approvazione, si trasferisce il contenuto degli

accordi. Onde, per quanto detto, verrebbe meno ogni possibile

applicazione degli artt. 3 e 18 della Costituzione.

L'Avvocatura afferma, infine, che l'efficacia della disposizione di

cui all'art. 5 della legge è limitata all'annata 1959, e deve perciò

tale disposizione ritenersi esclusa dal secondo giudizio, originato da

una controversia relativa all'annata agraria 1960. Considerato in diritto :

1. - Le due cause promosse con le ordinanze rispettivamente, l'una,

del Consiglio di Stato, l'altra, del Tribunale di Modena sono

evidentemente connesse: vanno, quindi, riunite e decise con unica

sentenza.

2. - L'Avvocatura dello Stato, nella memoria presentata nel

giudizio riguardante l'ordinanza del Consiglio di Stato ha concluso

chiedendo, in via preliminare, il rinvio degli atti al Consiglio,

"previa declaratoria di insussistenza dei presupposti per la

instaurazione del giudizio costituzionale". Trattasi ovviamente di

richiesta ricollegabile alla rilevanza della questione di

costituzionalità proposta; ma questa Corte ritiene di non dovere

accedere a tale richiesta senza aver prima accertato se debba scendere

all'esame della questione particolare sollevata con l'ordinanza del

Consiglio di Stato, o se non rimanga, invece, assorbita la detta

questione in quella più generale e comprensiva proposta con

l'ordinanza del Tribunale di Modena.

Con questa ordinanza, si fa, infatti, questione della legittimità

dell'intera legge 7 luglio 1959, n. 490, mentre con l'ordinanza del

Consiglio di Stato la questione sollevata riguarda il solo art. 5

della legge.

3. - Che con l'ordinanza del Tribunale di Modena si sollevi la

questione di legittimità costituzionale in relazione alla intera legge

è però contestato dall'Avvocatura dello Stato, la quale sostiene che

l'oggetto del giudizio proposto con quella ordinanza sarebbe limitato

soltanto agli artt. 2 e 3. Questa affermazione non è però esatta.

Dal punto di vista formale è da rilevare, infatti, che

l'ordinanza, per quanto sintetica, si riannoda alle eccezioni sollevate

nel giudizio di merito, quando riferisce che la Società convenuta

aveva eccepito che la legge 7 luglio 1959, n. 490, era gravemente

inficiata da illegittimità costituzionale in quanto, autorizzando i

Ministri per l'agricoltura e per l'industria ad imporre agli operatori

privati acquisti obbligatori di bietole a prezzi d'imperio e secondo

condizioni rimesse in toto alle determinazioni di essi Ministri,

veniva a porsi in contrasto sia con l'art. 41 della Costituzione,

relativo alla libertà dell'iniziativa economica privata, sia con

l'art. 76, che stabilisce i limiti entro i quali l'esercizio della

funzione legislativa può essere delegato al Governo, sia con l'art. 3,

riguardante la parità dei cittadini, sia, infine, con l'art. 18, sulla

libertà di associazione. In relazione a questi riferimenti, che

riflettono diversi aspetti di incostituzionalità, il Tribunale

manifesta tuttavia - senza negare la possibilità di considerazione di

siffatti aspetti - la propria particolare propensione a fondare la

questione di legittimità costituzionale sul disposto dell'art. 41,

quando, subito dopo quei riferimenti, afferma: "poiché la questione di

legittimità costituzionale così sollevata non si palesa come

manifestamente infondata, "stante soprattutto il profondo incidere

della cennata legge 7 luglio 1959, n. 490, sulla libertà

dell'iniziativa economica privata ecc. ,,". In tal modo, il Tribunale

dimostra di avere una concezione unitaria, da una parte, delle

disposizioni dell'intera legge, dall'altra delle norme contenute nei

tre commi dell'art. 41 della Costituzione.

4. - Ma che il Tribunale di Modena si sia voluto riferire

all'intera legge risulta dal carattere unitario delle disposizioni

della legge stessa e dalla loro interdipendenza.

Deve rilevarsi, al riguardo, che la legge impugnata consta, nella

sua sostanza, di disposizioni con le quali, innanzi tutto, si

conferisce ai Ministri dell'agricoltura e dell'industria il potere di

determinare, con decreto emanato di concerto, all'inizio di ogni

campagna agraria, sia il programma annuale di coltivazione delle

barbabietole, sia le modalità di attuazione di tale programma, al fine

di coordinare l'esercizio della bieticoltura e dell'industria dello

zucchero con le esigenze di sviluppo economico e sociale delle zone

agricole interessate e con le esigenze del consumo dello zucchero (art.

1, primo comma). E col secondo comma del detto articolo si demanda il

controllo degli investimenti a bietole ad una apposita Commissione.

A questa parte, di carattere normativo generale, seguono

disposizioni più specifiche, attinenti a particolari settori della

disciplina economica delineata con l'art. 1. Stabilisce, infatti,

l'art. 2 che il prezzo di cessione delle barbabietole deve essere

determinato, per ogni annata agraria, dal C.I.P., e che il prezzo

stesso deve intendersi, a tutti gli effetti, prezzo "fermo", da

"inserire di diritto" nei singoli contratti, con l'espressa conseguenza

dell'attribuzione all'interessato del diritto di ripetere la differenza

"anche dopo il pagamento". E, quanto alle altre clausole contrattuali,

dispone l'art. 3 che gli accordi stipulati fra le associazioni

maggiormente rappresentative dei bieticoltori e degli industriali

saccariferi sono sottoposti all'approvazione dei predetti Ministri, ai

quali è, altresì, demandato il compito di stabilire direttamente le

clausole contrattuali in mancanza di accordi fra le indicate

associazioni.

Un aspetto strettamente tecnico della attuazione della coltura è,

poi, in modo espresso contemplato dalla legge che, all'art. 4, affida

sempre ai due Ministri il compito di determinare le qualità di seme

che possono essere utilizzate.

Infine, nell'evidente preoccupazione di riallacciare la nuova

disciplina anche al periodo immediatamente precedente, onde meglio

assicurarne subito la piena operatività, con l'art. 5 la legge

stabilisce che debba considerarsi "fermo" anche il prezzo di cessione

già determinato dal C.I.P. come massimo per il raccolto del 1959, e

che, per tale raccolto, si applicano le altre condizioni di cessione

già concordate tra l'Associazione Nazionale Bieticoltori e le ditte e

Società saccarifere per la campagna 1957.

Dall'esame del contenuto della legge ora esposto emerge, in modo

evidente, l'organicità della disciplina posta in essere dal

legislatore, che, oltre a vincolare espressamente sia i bieticoltori

che gli industriali saccariferi con le disposizioni di cui agli artt. 3

e 5 relativi ai prezzi di cessione delle barbabietole, li vincola,

altresì, congiuntamente, con le disposizioni di cui all'art. 1, che

stabilisce il principio della programmazione economica nel settore

della bieticoltura, ed investe, quindi, indubbiamente anche l'industria

saccarifera, che da quel settore trae la materia prima. E pure l'art.

4, prevedendo l'intervento della pubblica Amministrazione per la scelta

della qualità delle sementi, interessa indubbiamente l'industria oltre

che i bieticoltori, essendo quella legata, come si è detto, alla

materia prima che dalle sementi sarà raccolta.

Non può, pertanto, negarsi il carattere unitario delle

disposizioni contenute nella legge, la quale, quindi, e nelle singole

disposizioni, e nel suo complesso, tocca appunto, per entrambe le

parti, come del resto affermava il Tribunale, la "libertà

dell'iniziativa economica privata".

L'obbiezione dell'Avvocatura dello Stato circa la limitazione, da

parte del Tribunale di Modena, della questione di costituzionalità ai

soli artt. 2 e 3 è, quindi, da respingere e la Corte deve portare il

proprio esame su tutta la legge.

5. - Le premesse ora enunciate direttamente conducono a

considerazioni risolutive nel merito della questione di legittimità

costituzionale sollevata.

Invero, il quadro della disciplina del settore

bieticolo-saccarifero testé esposto suggerisce la fondamentale

considerazione - cui già innanzi si è fatto un semplice accenno e che

qui conviene approfondire - che, in tal modo, il legislatore ha voluto

porre in essere un organico "programma", inteso a stabilire le

condizioni in base alle quali gli operatori, pur perseguendo il loro

interesse, si muovano tuttavia in una direzione che tale interesse

contemperi con l'utilità ed il bene sociale così come sovranamente

apprezzati dallo stesso legislatore. E ciò è dimostrato dalla stessa

posizione oggettiva delle norme, sia quando tale concetto mettono a

base di tutta la disciplina, riferendosi ai fini di coordinamento delle

varie esigenze cui il programma deve ispirarsi, sia quando, in

attuazione di tale criterio generale, intervengono direttamente nella

materia dei prezzi, qualificandoli come fermi, in deroga al principio

per cui i prezzi sono determinati dal C.I.P. soltanto come massimi. Ed

anche quando la legge prevede l'intervento dei pubblici poteri per il

controllo e, in determinate ipotesi, per la formazione delle clausole

contrattuali, che, col loro vario e molteplice atteggiarsi,

rappresentano il modo di svolgimento della vita economica del settore,

e postulano, quindi, a loro volta, una regolamentazione, ove i fini di

tale vita economica si intendano garantire ed indirizzare, si palesa

con evidenza il contenuto sistematico della legge sul piano della

programmazione economica nel settore.

Queste considerazioni trovano ampio conforto nella relazione che

accompagnava la proposta di legge di cui si discute, dove, appunto, si

individuano i motivi ispiratori della legge nella necessità di

intervenire nel contrasto verificatosi tra agricoltori ed industriali,

al fine "di ristabilire nel settore bieticolo-saccarifero quella

disciplina che fu ed è il presupposto della sua efficienza e della sua

stabilità", conciliando le opposte tendenze, in vista dell'importanza

sociale del settore, "che rappresenta una cospicua e sempre crescente

fonte di lavoro e di benessere a disposizione del nostro Paese", le cui

condizioni di esistenza e di sviluppo "è preciso e tassativo dovere

garantire".

Ciò conduce alla conclusione che le varie disposizioni contenute

nella legge impugnata sono intimamente collegate da un nesso

sostanziale, che si identifica nel perseguimento della utilità e del

bene sociale, e che vincola le norme specifiche dettate a proposito dei

prezzi, delle clausole contrattuali, della qualità delle sementi ecc.,

sotto il comune denominatore dello scopo di programmazione economica

esplicitamente enunciato nell'art. 1.

6. - Se così è, se il legislatore ha voluto dettare, per

raggiungere il fine innanzi indicato, quel complesso di disposizioni

organiche che costituiscono la legge 7 luglio 1959, se in tal modo ha

voluto "determinare" un "programma" - secondo le testuali espressioni

tolte dal terzo comma dell'art. 41 della Costituzione - doveva pur

sempre seguire la forma tassativamente prescritta per tal caso dalla

Costituzione stessa nel detto comma dell'art. 41.

Non è qui il caso di stabilire se la norma costituzionale si

riferisca ad una semplice programmazione per la produzione in un

settore economico, ovvero ad una pianificazione più o meno estesa:

anzi, anche a volersi riferire a qualche cosa di minore importanza che

non sia una vera e propria pianificazione, giova notare che anche per

un semplice "programma" la Costituzione prescrive che sia la legge a

determinarlo: "la legge determina ...".

L'elemento letterale ora richiamato, di per sé sufficiente a far

desumere la volontà del Costituente di condizionare alla riserva di

legge la prefissione dei programmi e dei controlli relativi alla

attività economica privata, risulta poi rafforzato dalla

considerazione dell'incidenza delle misure previste sulla libertà

dell'iniziativa privata, cioè al momento fondamentale della attività

economica. Libertà che, se pure deve sempre in qualche misura essere

consentita, può venire più o meno notevolmente compressa e ridotta, a

seconda dei casi, in relazione ai fini sociali ai quali la medesima

deve essere indirizzata. Ma ciò sempre a seguito di chiare e precise

statuizioni della legge, libera espressione della volontà dell'organo

rappresentativo della Nazione, e non già devoluto alla mutevole

facoltà del potere esecutivo.

Ora la legge in esame attribuisce genericamente e in toto la

potestà di fissare programmi e controlli concernenti il settore della

bieticoltura, quei programmi e controlli che, invece, la legge doveva

essa determinare, ai Ministri dell'agricoltura e dell'industria,

senz'altra limitazione se non il generico riferimento al "fine di

coordinare l'esercizio della bieticoltura e dell'industria zuccheriera

con le esigenze di sviluppo economico e sociale delle zone agricole

interessate e con le esigenze del consumo dello zucchero": il che,

anche se la potestà, per mera ipotesi, fosse del potere esecutivo e

non già della legge, come l'art. 41 della Costituzione espressamente

impone, non varrebbe certo a sufficientemente circoscrivere la

discrezionalità degli organi destinatari della potestà medesima. Tale

erronea impostazione si riflette nelle varie disposizioni della legge

impugnata, data la sua organicità e l'interdipendenza delle sue

disposizioni. Siffatta impostazione non tiene poi conto, con

l'imposizione del prezzo fermo, delle condizioni e clausole

contrattuali, dell'estensione degli effetti del programma anche a

rapporti esauriti, che, nell'attuale sistema di rapporti economici, è

esigenza imprescindibile che ogni programmazione deve essere stabilita,

con le relative norme legislative, prima della sua concreta attuazione,

affinché non soltanto le autorità pubbliche, ma, altresì, i singoli

operatori sappiano quali sono le finalità politiche, sociali ed

economiche che attraverso la programmazione si vogliono raggiungere, si

rilevino i mezzi stabiliti per il raggiungimento dei fini, si

distinguano le sfere di attività dei poteri pubblici e quelle dei

privati operatori, e questi siano così messi in grado di determinare i

limiti e la estensione della loro libertà nei rispetti delle

iniziative economiche che possano prendere.

7. - Non basta, dunque, che la legge determini genericamente i fini

che con i detti programmi si vogliono raggiungere. Occorre la

specificazione dei fini, la precisazione dei criteri da seguire per il

raggiungimento di questi fini, l'indicazione dei mezzi, la

determinazione degli organi che sono chiamati ad attuare i programmi o

che sono stabiliti per esercitare i controlli. Non basta attribuire un

potere in vista del raggiungimento dei fini, ma bisogna anche stabilire

i limiti e l'estensione del potere e prevedere gli effetti che con gli

atti, derivanti da tal potere, si producono. In concreto, talvolta, la

legge stessa, attraverso le sue disposizioni, determinerà, col

programma, le finalità, fisserà i criteri di attuazione, gli organi,

i poteri e le limitazioni dei poteri degli organi, l'estensione della

libertà che pur bisogna lasciare agli operatori ed ogni altra

particolarità atta a meglio disciplinare il programma; altra volta

sarà più opportuno che la legge approvi semplicemente un programma o

piano, separatamente formato nei suoi particolari, ma discusso con la

legge stessa e allegato alla medesima, e, quindi, di essa facente parte

integrante, salvo a modificare, con legge, questa legge di approvazione

o il piano allegato soltanto quando circostanze di tempo o mutazioni

economiche lo richiederanno. L'organo legislativo è in ciò sovrano

e, a seconda dei casi, presceglierà forma e sostanza, salvi però

sempre i dettami della Carta costituzionale.

8. - La legge 7 luglio 1959, n. 490, va pertanto dichiarata

costituzionalmente illegittima, epperò rimane assorbita l'importante

questione sollevata con l'ordinanza del Consiglio di Stato.

Dichiarandosi la illegittimità costituzionale della detta legge,

devesi, in applicazione dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87,

contenente disposizioni sul funzionamento della Corte costituzionale,

dichiarare la conseguente illegittimità della legge 11 agosto 1960,

n. 820, recante modifica all'art. 2 della predetta legge n. 490 del

1959. La citata legge, infatti, in nulla immuta al sistema della legge

precedente, ma ha identico contenuto normativo: le modifiche che essa

reca si limitano solo a fissare al 28 febbraio di ogni anno, invece che

al 31 gennaio, la data entro la quale doveva essere stabilito il prezzo

delle bietole e ad applicare anche al raccolto 1960 il prezzo fermo di

cessione all'industria zuccheriera.