Sentenza n. 35/1980

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 31 della

legge 17 agosto 1942, n. 1150 (legge urbanistica), promosso con

ordinanza emessa il 6 dicembre 1974 dalla Corte d'appello di Palermo,

nel procedimento civile vertente tra Lombardo Carmela e il Comune di

Canicattì, iscritta al n. 270 del registro ordinanze 1975 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 221 del 20 agosto 1975.

Udito nell'udienza pubblica del 7 novembre 1979 il Giudice relatore

Guido Astuti;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Giorgio Azzariti,

per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Nel corso di un giudizio civile vertente tra Lombardo Carmela

e il Comune di Canicattì, la Corte di appello di Palermo ha sollevato,

di ufficio, in riferimento all'art. 42 Cost., e, di riflesso, agli

artt. 24 e 113, la questione di legittimità costituzionale dell'art.

31 della legge 17 agosto 1942, n. 1150 (legge urbanistica), in quanto,

secondo l'interpretazione dominante, non consentirebbe l'esercizio

dell'azione di risarcimento dei danni nei confronti della pubblica

amministrazione che abbia illegittimamente negato, sospeso o revocato

una licenza edilizia.

2. - La pretesa risarcitoria della Lombardo, in ordine alla quale

il tribunale di Agrigento, ravvisando nella specie solo la lesione di

un interesse legittimo e non di un diritto soggettivo, aveva dichiarato

il difetto di giurisdizione dell'autorità giudiziaria ordinaria, trova

origine - in una vicenda che risale al 1948 - nel ripetuto diniego di

rilascio alla medesima di licenza edilizia, nonostante la dichiarazione

di illegittimità dei provvedimenti di diniego da parte del Consiglio

di giustizia amministrativa per la Regione siciliana.

3. - Nell'ordinanza di rimessione, rilevato che il consolidato

orientamento della Corte di cassazione configura la facoltà di

edificare sul proprio suolo come semplice interesse legittimo, nel

senso più ristretto di interesse occasionalmente protetto, come tale

sfornito di tutela giurisdizionale diversa da quella attuabile

attraverso l'annullamento degli atti amministrativi illegittimi, con la

conseguente esclusione della possibilità che l'illegittimo diniego

della licenza possa dar luogo a risarcimento del danno, si prospetta il

contrasto dell'art. 31 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, per cui chi

intende eseguire nuove costruzioni edilizie deve chiedere apposita

licenza, con l'art. 42 della Costituzione. La norma impugnata, infatti,

configurando la licenza di costruzione come autorizzazione costitutiva

e non semplicemente permissiva della facoltà di edificare, facoltà

inerente al diritto di proprietà, sarebbe in contrasto con il dettato

costituzionale, il quale consente bensì al legislatore di stabilire

esclusioni limiti di carattere generale e imposizioni di carattere

particolare, con la necessità, peraltro, che queste ultime non

involgano, senza indennizzo, il sacrificio di quanto nell'attuale

momento storico è riconosciuto come connaturale al diritto dominicale.

Sarebbe di conseguenza illegittima una disciplina che consenta alla

pubblica autorità di impedire l'esercizio di quella facoltà con

provvedimenti, positivi o negativi, illegittimi, senza con ciò

incorrere in responsabilità patrimoniale, con l'effetto pratico di una

ablazione senza ristoro.

4. - Per le stesse considerazioni la normativa impugnata si

porrebbe in contrasto, di riflesso, anche con gli artt. 24 e 113 Cost.,

in cui è sancita in generale e nei confronti della pubblica

amministrazione, l'inviolabilità del diritto di difesa per la tutela

dei propri diritti.

5. - È intervenuto in giudizio, a mezzo dell'Avvocatura generale

dello Stato, il Presidente del Consiglio dei ministri, deducendo la

infondatezza della questione proposta.

Si rileva innanzitutto che l'attività edificatoria, essendo

regolata da norme di azione dettate a protezione di interessi pubblici,

sarebbe oggetto di valutazione discrezionale della pubblica

amministrazione relativamente, tra l'altro, al rilascio della licenza

edilizia. Una tale disciplina non si porrebbe in contrasto con l'art.

42 Cost., rinviando questo, per la determinazione del contenuto e dei

modi di godimento della proprietà, alla legge ordinaria. Né la norma

costituzionale impedirebbe al legislatore ordinario anche una riduzione

del contenuto del diritto di proprietà, a parte la considerazione che

la disposizione impugnata è anteriore alla Costituzione.

In ogni caso, poi, il precetto costituzionale non imporrebbe

l'obbligo di indennizzo quando, come nel caso di specie, siano poste

restrizioni al diritto di proprietà al fine di assicurarne la funzione

sociale. La norma denunziata, prescrivendo la licenza amministrativa

per l'esercizio dell'attività edilizia, non svuoterebbe del tutto il

contenuto del diritto di proprietà né conterrebbe limiti di effetto

ablativo, preoccupandosi solo che l'esercizio dell'attività

edificatoria non si svolga in modo antisociale.

Non vi sarebbe, poi, lesione degli artt. 24 e 113 Cost., essendo

ammessi, nella specie, tutti i rimedi giurisdizionali previsti, in

generale, contro gli atti amministrativi lesivi di interessi legittimi. Considerato in diritto :

1. - L'ordinanza di rimessione solleva, in riferimento all'art. 42,

e di riflesso agli artt. 24 e 113 della Costituzione, la questione di

legittimità costituzionale dell'art. 31 della legge urbanistica 17

agosto 1942, n. 1150, "in tanto in quanto, secondo l'interpretazione

dominante, esso non consente l'esercizio dell'azione di risarcimento

nei confronti della pubblica amministrazione che abbia illegittimamente

negato, sospeso o revocato una licenza edilizia, quando attraverso atti

positivi o negativi si sia con ciò attuata una compressione del

diritto di proprietà sul terreno da edificare, tale da produrre uno

svuotamento di rilevante entità ed incisività del suo contenuto".

Nel giudizio a quo la proprietaria di un suolo edificatorio sito in

comune di Canicattì, le cui reiterate domande di licenza edilizia

erano state durante oltre quindici anni respinte con provvedimenti due

volte annullati dal Consiglio di giustizia amministrativa per la

Regione siciliana, e disattese anche dopo un giudizio di ottemperanza e

la inutile nomina di un commissario ad acta, aveva convenuto davanti al

tribunale di Agrigento la civica amministrazione e i sindaci

succedutisi nel governo del comune, chiedendone la condanna al

risarcimento dei danni: ma il tribunale, ravvisando nella fattispecie

una lesione di interessi legittimi e non di diritti soggettivi, aveva

dichiarato il difetto di giurisdizione dell'autorità giudiziaria

ordinaria a conoscere della proposta domanda.

La Corte di appello di Palermo, ritenuto che la decisione della

causa, in ordine ai diversi profili della pretesa risarcitoria, si

poneva "in diretta dipendenza della configurabilità di una

responsabilità della pubblica amministrazione per l'illegittimo

diniego della licenza edilizia", osservava che nella consolidata

giurisprudenza della Corte di cassazione la facoltà di edificare, pur

inerendo al diritto di proprietà di cui costituisce peculiare e

concreta manifestazione, si atteggia nei confronti della pubblica

amministrazione, - alla quale spetta, in forza di norme di azione, il

potere discrezionale di concedere la licenza all'uopo necessaria - ,

non come diritto soggettivo ma come semplice interesse legittimo: e che

conseguentemente l'illegittimo diniego di licenza edilizia, pur quando

il giudice amministrativo abbia dichiarato l'obbligo

dell'amministrazione di rilasciare la licenza stessa, non può tuttavia

dar luogo ad azione civile di risarcimento dei danni subiti dal

proprietario.

Pertanto, "precluse così le già tentate vie di una

interpretazione dell'art. 2043 cod. civ. che includa nel concetto di

danno ingiusto, cui la norma fa riferimento, anche le lesioni di

interessi legittimi, o della valorizzazione del rapporto tra interessi

legittimi e sottostanti situazioni soggettive tutelate in via diretta e

generale", l'ordinanza di rimessione osservava che la proprietà è un

diritto garantito dalla Costituzione, i cui contenuti essenziali

debbono trovare nella disciplina legislativa piena tutela anche contro

le lesioni che comunque possano derivargli dall'esercizio illegittimo

delle pubbliche potestà. Svolgeva quindi diffuse considerazioni, - con

riferimenti alla giurisprudenza di questa Corte e della Corte di

cassazione - , sulla inerenza della facoltà di edificare alla

proprietà fondiaria urbana, anche nella più recente legislazione

urbanistica, e concludeva che i divieti opposti dalle autorità

amministrative alla edificazione mediante provvedimenti, positivi o

negativi, illegittimi, senza tuttavia incorrere in responsabilità

patrimoniale, comporterebbero "un effetto di ablazione senza ristoro"

della proprietà privata, con violazione non solo della garanzia

sancita dall'art. 42, secondo e terzo comma, della Costituzione, ma

anche del disposto degli artt. 24 e 113, "in cui è sancita, in

generale e nei confronti della pubblica amministrazione,

l'inviolabilità del diritto alla difesa per la tutela dei propri

diritti".

2. - Sono ben comprensibili le considerazioni che hanno condotto la

Corte di merito, di fronte al deplorevole comportamento tenuto da una

amministrazione comunale, responsabile di una serie di atti illegittimi

reiterati in spregio alle decisioni del giudice amministrativo, con

grave pregiudizio d'un privato proprietario, a sollevare l'arduo

problema, tanto discusso in dottrina come nella giurisprudenza, della

responsabilità civile delle pubbliche amministrazioni per il

risarcimento dei danni derivati ai soggetti privati dalla emanazione di

atti o provvedimenti amministrativi illegittimi, lesivi di situazioni

di interesse legittimo. Problema di indubbia gravità, e di particolare

attualità in relazione alle restrizioni connesse alla moderna

disciplina urbanistico - edilizia, che, anche a giudizio di questa

Corte, si impone ormai all'attenzione del legislatore. Ma trattasi di

un problema complesso, che richiede prudenti soluzioni normative, non

solo nella disciplina sostanziale ma anche nel regolamento delle

competenze giurisdizionali: problema di ordine generale, che non può

ovviamente essere risolto da questa Corte in un giudizio sulla

legittimità costituzionale dell'art. 31 della legge urbanistica, in

relazione alla ipotesi di illegittimo diniego di licenza edilizia.

La disposizione dell'art. 31, primo comma (rimasta sostanzialmente

intatta dopo le integrazioni introdotte dall'art. 10 della legge 6

agosto 1967, n. 765, e modificata dall'art. 21 della legge 28 gennaio

1977, n. 10, con la sostituzione dell'espressione "concessione" alle

parole "licenza edilizia"), in quanto richiede per l'esercizio della

facoltà di edificare, un provvedimento dell'autorità comunale, appare

perfettamente legittima, e non rileva, di per sé, in ordine al

problema della risarcibilità dei danni eventualmente derivati da un

illegittimo provvedimento di diniego, essendo evidente, secondo la

pacifica interpretazione della Corte di cassazione, che essa non mira a

tutelare direttamente il privato in un interesse che consideri suo

particolare imponendo un correlativo obbligo generale a carico di ogni

altro soggetto, ma configura un precetto rivolto in via diretta a

regolare la materia edilizia nell'aspetto e nelle implicazioni di

portata pubblicistica, precetto che solo indirettamente il privato può

invocare dinanzi agli organi della giustizia amministrativa.

È dunque evidente che il giudice a quo non è chiamato, per

decidere la controversia di merito, a fare applicazione del disposto

dell'art. 31 della legge urbanistica, il quale non rappresenta comunque

la sedes materiae idonea a dar luogo ad una pronuncia di questa Corte

sulla questione di costituzionalità prospettata, nei termini sopra

riferiti, dall'ordinanza di rimessione; questione che pertanto risulta,

allo stato, inammissibile per difetto di rilevanza.