Sentenza n. 352/1992

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 4 e 11 della

legge 8 novembre 1991, n. 362 recante "Norme di riordino del settore

farmaceutico", promossi con ricorsi dalle Province autonome di Trento

e di Bolzano, notificati il 14 e il 16 dicembre 1991, depositati in

cancelleria il 23 e il 20 dicembre 1991 ed iscritti ai nn. 52 e 54

del registro ricorsi 1991;

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 31 marzo 1992 il Giudice relatore

Cesare Mirabelli;

Uditi l'avvocato Valerio Onida per la Provincia di Trento e gli

avvocati Roland Riz e Sergio Panunzio per la Provincia di Bolzano;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato al Presidente del Consiglio dei

ministri il 16 dicembre 1991 la Provincia autonoma di Trento ha

promosso questione di legittimità costituzionale degli artt. 4 e 11

della legge 8 novembre 1991, n. 362 (Norme di riordino del settore

farmaceutico), deducendo violazione degli artt. 9, numero 10 e 16 del

Testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo Statuto

speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670) e

delle relative norme di attuazione.

La Provincia ricorrente osserva che la legge n. 362 del 1991, nel

dettare norme sull'apertura delle farmacie, sulla loro titolarità,

gestione e trasferimento, disciplina anche dettagliatamente i

concorsi per il conferimento delle sedi farmaceutiche vacanti o di

nuova istituzione (art. 4) e la sostituzione temporanea dei titolari

delle farmacie nella gestione (art. 11). Queste materie, concernenti

l'igiene e la sanità, sarebbero comprese nelle competenze

legislativa concorrente ed amministrativa spettanti alla Provincia

(artt. 9, numero 10 e 16 dello Statuto speciale), che, difatti, ha

già provveduto ad emanare per esse una organica disciplina,

contenuta nel titolo II (Norme concernenti il servizio farmaceutico)

del Testo unico approvato con deliberazione della Giunta provinciale

17 marzo 1989, n. 3106 (disposizioni contenute nella legge

provinciale 29 agosto 1983, n. 29 e successive modificazioni).

La legge statale si sovrapporrebbe alla normativa provinciale e si

potrebbe giustificare solo se fosse volta a stabilire principi

fondamentali o standards minimi uniformi, ovvero quale normativa di

dettaglio destinata a valere solo in assenza di una disciplina

legislativa provinciale, ovvero come espressione di una eccezionale

potestà di intervento statale giustificata da specifiche e motivate

ragioni di interesse nazionale.

L'art. 4 della legge n. 362 del 1991, disciplinando le procedure

concorsuali, sostituirebbe le norme già contenute negli artt. 3, 4,

5, 6 e 7 della legge 2 aprile 1968, n. 475, e già in precedenza non

applicabili nella Provincia di Trento, nella quale hanno efficacia le

corrispondenti disposizioni della legge provinciale (art. 58 del

Testo unico citato). Si dovrebbero quindi considerare egualmente

inapplicabili anche le norme dell'art. 4 della legge n. 362 del 1991,

da ritenere efficaci nella Provincia di Trento limitatamente ai

principi fondamentali da esse desumibili, e da considerare quindi

cedevoli rispetto alla legislazione provinciale non incompatibile con

i nuovi principi.

A maggior ragione dovrebbero essere ritenute inapplicabili le

norme che verranno fissate ai sensi del nono comma dell'art. 4 della

legge n. 362 del 1991, che demanda, senza alcuna indicazione di

criteri, ad un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri la

disciplina della commissione giudicatrice, dei parametri per la

valutazione dei titoli e l'attribuzione dei punteggi, delle prove di

esame e delle modalità di svolgimento dei concorsi. Ne risulterebbe

violato l'art. 17, secondo comma, lettera b, della legge 23 agosto

1988, n. 400, per il quale la potestà regolamentare del Governo non

può essere esercitata in ordine alla attuazione ed alla integrazione

delle leggi recanti norme di principio nelle materie riservate alla

competenza regionale.

Se le disposizioni in esame fossero ritenute non applicabili alla

Provincia di Trento, la ricorrente afferma che non avrebbe ragione di

dolersi. Ma poiché il significato delle disposizioni stesse non è

univoco nel determinare la propria efficacia, la Provincia propone

questione di legittimità costituzionale "per il caso che le norme in

parola dovessero intendersi come interamente vincolanti per la

Provincia e prevalenti su quelle della legge provinciale e come

intese a conferire analoga efficacia al decreto del Presidente del

Consiglio dei ministri di cui al nono comma del citato art. 4".

2. - La Provincia di Trento denuncia anche la illegittimità

costituzionale delle disposizioni che disciplinano l'esercizio del

potere sostitutivo dello Stato nei confronti delle Province autonome

(art. 4, terzo, quarto e quinto comma, della legge n. 362 del 1991,

ed ulteriori richiami contenuti nel settimo e nell'ottavo comma) in

caso di ritardo nella pubblicazione del bando di concorso rispetto al

termine stabilito dall'art. 4, primo comma, o di mancata nomina della

commissione giudicatrice nei dieci giorni successivi alla

pubblicazione del bando.

Il potere sostitutivo, esercitato mediante la nomina da parte del

Ministro della sanità, previa diffida, di un commissario ad acta,

lederebbe attribuzioni provinciali, conferendo al commissario il

potere di compiere tutta l'attività oggetto di sostituzione, dalla

indizione del concorso alla nomina dei vincitori. Il Ministro difatti

si limiterebbe alla nomina del commissario, rimanendo estraneo

all'attività sostitutiva dal medesimo svolta.

Tutto ciò, ad avviso della Provincia di Trento, eluderebbe

sostanzialmente i criteri enunciati dalla Corte costituzionale in

ordine ai profili soggettivi ed oggettivi atti a caratterizzare il

controllo sostitutivo dello Stato nei confronti delle Regioni

(sentenza n. 177 del 1988). I termini ed i modi dell'intervento

sostitutivo non sarebbero conformi ai valori fondamentali, di leale

cooperazione e di proporzionalità, cui la Costituzione informa i

rapporti tra Stato e Regioni.

3. - La Provincia autonoma di Trento denuncia, infine, la

illegittimità costituzionale dell'art. 11 della legge n. 362 del

1991, che sostituisce l'art. 11 della legge n. 475 del 1968, e

disciplina la "titolarità e sostituzione nella gestione" delle

farmacie.

Anche in questo caso, ad avviso della ricorrente, la nuova

disposizione è da considerare cedevole e non dovrebbe trovare

applicazione nella Provincia di Trento, nel cui ambito opera l'art.

65 del già citato Testo unico delle disposizioni provinciali, che

disciplina la "sostituzione temporanea" dei farmacisti.

Tuttavia, come già per l'art. 4, l'art. 11 della legge n. 362 del

1991 viene impugnato "per l'ipotesi che debba ritenersi applicabile e

vincolante per la Provincia". Questa disposizione, disciplinando gli

specifici motivi di sostituzione (secondo comma), le modalità e la

durata massima della sostituzione per infermità del titolare (terzo,

quarto e quinto comma), la durata della sostituzione "per gravi

motivi di famiglia" (sesto comma) o a seguito di adozione di minori o

di affidamento familiare (secondo comma, lettera d), ed ancora il

tipo di "funzioni elettive" o di "incarichi sindacali elettivi a

livello nazionale" che giustificano la sostituzione (secondo comma,

lettera f), verrebbe a dettare una normativa di dettaglio, ledendo le

attribuzioni della Provincia, in assenza di interessi atti a

giustificare in questa materia l'intervento dello Stato.

Per quanto concerne le ferie, la Provincia richiama la sentenza

della Corte costituzionale n. 446 del 1988, con la quale si è

statuito che il principio fondamentale desumibile dalla legislazione

statale al riguardo è solo quello della continuità della assistenza

farmaceutica, prestata in un adeguato ambito territoriale dal

servizio nel suo insieme, mentre resta alla competenza regionale il

compito di assicurare la realizzazione di tale principio.

4. - Con ricorso notificato al Presidente del Consiglio dei

ministri il 16 dicembre 1991 anche la Provincia autonoma di Bolzano

ha proposto questione di legittimità costituzionale degli artt. 4 e

11 della legge 8 novembre 1991, n. 362, per violazione degli artt. 9,

primo comma, numero 10 e 16, primo comma, dello Statuto speciale per

il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670) e delle relative norme di attuazione (d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474, recante

"Norme di attuazione dello Statuto per la regione Trentino-Alto Adige

in materia di igiene e sanità" e d.P.R. 26 gennaio 1980, n. 197,

recante "Norme di attuazione dello Statuto per la regione Trentino-Alto Adige concernenti integrazioni alle norme in materia di igiene e

sanità approvate con d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474).

Il ricorso della Provincia di Bolzano svolge argomentazioni

analoghe a quelle dedotte dalla Provincia di Trento.

Anche la Provincia di Bolzano sottolinea che l'art. 4 della legge

n. 362 del 1991 introdurrebbe una normativa di dettaglio, che

travalica i limiti propri della legge statale nelle materie di

competenza concorrente, sostituendosi alla disciplina specifica

riservata alla Provincia. Difatti le disposizioni della legge statale

si sovrapporrebbero a quelle della legge provinciale 17 novembre

1988, n. 48, ed in vari casi sarebbero del tutto in conflitto con

quest'ultima (ad esempio, la sostituzione dei commissari stabilita

dall'art. 4 della legge n. 362 del 1991 non sarebbe compatibile con

l'art. 4, quarto comma, della legge provinciale n. 48 del 1988 che

prevede commissari supplenti). Non sussisterebbe in proposito,

secondo la ricorrente, un prevalente interesse nazionale, tale da

giustificare deroghe al regime di riparto delle competenze legislative tra Stato e Regioni, trattandosi di una disciplina legislativa

di "ordinaria amministrazione". Questo caso non potrebbe essere

accostato alla questione decisa con la sentenza n. 177 del 1988, in

cui l'interesse nazionale soddisfatto dalla legge statale era sotteso

alla esigenza, da un lato, di rimuovere particolari difficoltà di

funzionamento degli ordinari meccanismi di copertura delle sedi

farmaceutiche attraverso deroghe al principio dell'assegnazione delle

farmacie mediante concorso e, dall'altro, di consentire la

realizzazione di una eccezionale sanatoria di situazioni

preesistenti.

Quanto all'art. 11 della legge n. 362 del 1991, la Provincia di

Bolzano ribadisce che la norma denunciata introdurrebbe una

disciplina di dettaglio, sovrapposta alla legislazione provinciale

vigente, e richiama in particolare l'art. 2, primo comma, lettera d e

l'art. 3 della legge provinciale n. 48 del 1988, che affidano la

vigilanza sulle farmacie ad un ufficio provinciale ed attribuiscono

all'assessore provinciale competente in materia di sanità i

provvedimenti relativi alla gestione provvisoria dell'esercizio

farmaceutico privo di titolare. La ricorrente inoltre deduce gli

stessi motivi di illegittimità costituzionale già svolti con

riferimento all'art. 4, sempre che non venga riconosciuto il

carattere cedevole della normativa impugnata.

5. - Si è costituito nei due giudizi il Presidente del Consiglio

dei ministri, rappresentato e difeso dalla Avvocatura generale dello

Stato, chiedendo che le questioni siano dichiarate non fondate.

Con successivo atto del 3 gennaio 1992 l'Avvocatura ha dichiarato

di revocare l'atto di costituzione in entrambi i giudizi, perché la

determinazione di resistere ai ricorsi non era stata messa all'ordine

del giorno del Consiglio dei Ministri.

6. - Nell'imminenza della udienza la Provincia di Trento ha, con

memoria, ulteriormente illustrato i motivi a sostegno del ricorso. Considerato in diritto

1. - Le Province autonome di Trento e di Bolzano, con separati

ricorsi di analogo contenuto, hanno chiesto che sia dichiarata la

illegittimità costituzionale degli artt. 4 e 11 della legge 8

novembre 1991, n. 362 (Norme di riordino del settore farmaceutico),

che disciplinano rispettivamente le procedure concorsuali per il

conferimento delle sedi farmaceutiche vacanti o di nuova istituzione

e la sostituzione temporanea del titolare nella gestione, sempre che

siano ritenute applicabili alle due Province le norme stesse, che

dovrebbero invece essere considerate di dettaglio e cedevoli rispetto

alle norme provinciali emanate nella stessa materia.

Le Province ricorrenti assumono essenzialmente la invasione di

competenze loro riservate dallo Statuto speciale (art. 9, numero 10 e

16 del D.P.R. 31 agosto 1972, n. 670) e dalle relative norme di

attuazione, in una materia che è stata già disciplinata con leggi

provinciali (per la Provincia di Trento con il Testo unico 17 marzo

1989, n. 3106 delle disposizioni della legge provinciale 23 agosto

1983, n. 29 e successive modificazioni; per la Provincia di Bolzano

con la legge 17 novembre 1988, n. 48).

2. - I due ricorsi, volti a far dichiarare la illegittimità

costituzionale delle medesime disposizioni per motivi analoghi, sono

evidentemente connessi, possono essere quindi riuniti e decisi

congiuntamente.

3. - La legge 8 novembre 1991, n. 362, nel dettare norme di

riordino del settore farmaceutico, ha parzialmente modificato la

precedente disciplina, sostituendo alcune disposizioni della legge 2

aprile 1968, n. 475 (Norme concernenti il servizio farmaceutico) e

del Testo unico delle leggi sanitarie approvato con regio decreto 27

luglio 1934, n. 1265.

Le disposizioni contro le quali si rivolgono le censure delle

ricorrenti riguardano le procedure concorsuali (art. 4) e la

sostituzione temporanea nella gestione delle farmacie (art. 11).

Con la prima disposizione si stabiliscono:

a) la periodicità dei concorsi per il conferimento delle sedi

farmaceutiche vacanti ed i requisiti soggettivi per partecipare agli

stessi (art. 4, primo e secondo comma);

b) il potere attribuito al Ministro, in caso di ritardo

nell'emanazione del bando o nelle procedure di concorso, di

provvedere sostitutivamente nominando un commissario ad acta (art. 4,

dal terzo all'ottavo comma);

c) la integrazione e la attuazione della legge, rimessa ad un

decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, per disciplinare

la composizione della commissione giudicatrice, i criteri per la

valutazione dei titoli e l'attribuzione dei punteggi, le prove

d'esame e le modalità di svolgimento del concorso (art. 4, nono

comma).

La seconda disposizione, innovando parzialmente la disciplina già

dettata dall'art. 11 della legge n. 475 del 1968, riguarda:

d) la responsabilità del titolare della farmacia per il

regolare esercizio e per la gestione dei beni patrimoniali (art. 11,

primo comma);

e) i casi, le modalità e la durata della sostituzione

temporanea del titolare nella conduzione della farmacia, con altro

farmacista iscritto all'ordine dei farmacisti (art. 11, dal secondo

al settimo comma).

4. - Esaminando le norme denunziate dalle Province ricorrenti alla

stregua dei principi più volte affermati nella giurisprudenza di

questa Corte, si può rilevare che un primo gruppo di esse risponde

alla esigenza di una disciplina necessariamente uniforme, secondo

principi che esprimono un interesse nazionale, al cui rispetto sono

pienamente tenute anche le Province autonome.

Un secondo gruppo di norme comprende una disciplina ispirata a

principi entro i quali può esplicarsi l'autonomia legislativa ed

amministrativa garantita alle Province autonome, ma contiene

disposizioni di dettaglio di carattere suppletivo, destinate a cedere

di fronte a disposizioni legislative provinciali, anche preesistenti,

non in contrasto con i principi e gli indirizzi di fondo desumibili

della legge statale.

Un terzo gruppo di norme incide sul momento funzionale dei

rapporti tra Stato e Province autonome, disciplinando l'esercizio di

un controllo sostitutivo, che deve essere circondato da particolari

cautele nella previsione e nella regolamentazione dei modi di

esercizio.

5. - Il primo gruppo di norme, che vede giustificata la immediata

disciplina dettata dal legislatore statale, comprende il primo ed il

secondo comma dell'art. 4 della legge n. 362 del 1991.

L'obbligo di indire con periodicità prefissata e vincolante per

tutto il territorio nazionale i concorsi provinciali per il

conferimento delle sedi farmaceutiche vacanti risponde non solo alla

necessità di garantire in modo stabile ed efficace il servizio

farmaceutico, ma anche alla esigenza di evitare la formazione di

situazioni di fatto, collegate alla gestione provvisoria di farmacie

senza concorso, che in precedenza hanno determinato ricorrenti

interventi legislativi di sanatoria (si vedano le leggi 28 febbraio

1981, n. 34 e 22 dicembre 1984, n. 892).

Del pari pienamente giustificata è la disciplina dettata

dall'art. 4, secondo comma, per determinare i requisiti dei soggetti

per la partecipazione ai concorsi, tenendo anche conto della

estensione dei vincoli di appartenenza alle Comunità europee.

Il secondo gruppo di norme, il cui contenuto peraltro non è del

tutto nuovo rispetto alla disciplina precedente, non solo esprime

principi, ma detta una compiuta disciplina di dettaglio. L'art. 11

della legge n. 362 del 1991, nel disciplinare la titolarità e la

sostituzione nella gestione, riafferma il principio della

responsabilità del titolare della farmacia per il regolare esercizio

e la gestione dei beni patrimoniali; prevede la sostituzione

temporanea nella conduzione professionale della farmacia con altro

farmacista iscritto all'ordine; consente il conferimento al sostituto

della conduzione economica; si spinge sino ad individuare gli organi

amministrativi competenti ad autorizzare la sostituzione e le relative procedure. Se, dunque, i principi della diretta responsabilità

del titolare, della prefissata temporaneità della sostituzione,

della tipicità delle cause che vi possono dar luogo, dei requisiti

di capacità del sostituto, sono da salvaguardare, la disciplina di

dettaglio ha carattere suppletivo e cede nelle Province ricorrenti,

le quali hanno già adottato una disciplina in materia, in quanto

compatibile con i principi desumibili dalla legge.

Considerazioni non dissimili valgono per quanto attiene alle procedure di concorso la cui disciplina, già fissata dal legislatore

provinciale, resta insensibile alle norme disposte o previste dal

nono comma dell'art. 4.

Il terzo ed ultimo gruppo di norme riguarda il potere sostitutivo

del Ministro della sanità per il ritardo nel bando del concorso o

per il compimento degli atti successivi, fino all'assegnazione delle

farmacie ai vincitori. È evidente la finalità di evitare ogni

tendenza dilatoria, idonea a determinare nuovamente situazioni di

gestione provvisoria, destinate a consolidarsi nel tempo. Peraltro

l'ampiezza dell'intervento previsto, che vede affidata la intera

procedura ad un commissario ad acta nominato dal Ministro, anche per

il ritardo nell'adempimento di un solo atto, e le modalità con le

quali si provvede alla nomina fanno ritenere che la disciplina

denunciata comprima eccessivamente ed ingiustificatamente l'autonomia

delle Province ricorrenti, appena si consideri che la legge 23 agosto

1988, n. 400, fissando principi generali in tema di controllo

sostitutivo, prevede per il compimento di atti in sostituzione

dell'amministrazione regionale una deliberazione del Consiglio dei

ministri su proposta del Ministro competente. La stessa procedura,

del resto, era già delineata dalle norme di attuazione dello Statuto

speciale per il Trentino-Alto Adige (art. 3 del d.P.R. 26 gennaio

1980, n. 197).

Le doglianze proposte sono, quindi, per questo aspetto, fondate.