Sentenza n. 356/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 19, 67 e 72

del disegno di legge n. 387/A approvato il 31 marzo 1° aprile 1993,

intitolato: "Interventi nei comparti produttivi, altre disposizioni

di carattere finanziario e norme per il contenimento, la

razionalizzazione e l'acceleramento della spesa", promosso con

ricorso del Commissario dello Stato per la Regione Siciliana,

notificato il 10 aprile 1993, depositato in cancelleria il 19

successivo ed iscritto al n. 27 del registro ricorsi 1993;

Visto l'atto di costituzione della Regione Siciliana;

Udito nell'udienza pubblica del 22 giugno 1993 il Giudice relatore

Antonio Baldassarre;

Uditi l'Avvocato dello Stato Franco Favara per il Commissario

dello Stato e l'Avvocato Giovanni Pitruzzella per la Regione

Siciliana.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, il

Commissario dello Stato per la Regione Siciliana ha sollevato

questione di legittimità costituzionale nei confronti degli artt.

19, 67 e 72 della legge approvata dall'Assemblea Regionale Siciliana

nella seduta del 31 marzo-1° aprile 1993, intitolata: "Interventi nei

comparti produttivi, altre disposizioni di carattere finanziario e

norme per il contenimento, la razionalizzazione e l'acceleramento

della spesa".

1.1. - L'art. 19 dispone che "nelle more della riforma e del

riordino dei consorzi di bonifica siciliani, e comunque per un

periodo non superiore ad un anno dalla data di entrata in vigore

della presente legge, le funzioni previste dalla legislazione vigente

per gli organi dei consorzi di bonifica siciliani sono svolte da un

commissario straordinario nominato con decreto dell'Assessore

regionale per l'agricoltura e le foreste". A giudizio del Commissario

dello Stato, questa disposizione, il cui carattere provvedimentale

sarebbe evidente e la cui funzione sarebbe quella di dare una

copertura legislativa a provvedimenti amministrativi di

commissariamento degli organi di gestione ordinaria di alcuni

consorzi di bonifica già adottati dalla Regione e sospesi dal TAR,

contrasterebbe con gli artt. 51, 3 e 97 della Costituzione.

Evidente sarebbe, infatti, ad avviso del ricorrente, la lesione

del diritto dei singoli amministratori a permanere nelle rispettive

cariche senza una preventiva e puntuale verifica delle circostanze

che possono giustificare il ricorso ad una gestione straordinaria ai

sensi delle vigenti disposizioni. Del pari evidente sarebbe, sempre

ad avviso del ricorrente, la violazione dei principi di buona

amministrazione, in quanto la disposizone impugnata risulta ispirata

dalla esigenza di sollevare l'amministrazione dall'imbarazzo causato

dal probabile annullamento in sede giurisdizionale dei provvedimenti

di nomina dei commissari straordinari dei consorzi. La medesima

disposizione, infine, poiché costituisce una anticipazione rispetto

al disegno di legge concernente il riordino degli interventi

regionali in materia di bonifica, il quale prevede la nomina di un

commissario ad acta incaricato di determinare lo stato di consistenza

patrimoniale del consorzio e del personale dello stesso, sarebbe, ad

avviso del ricorrente, irragionevole e arbitraria. Il legislatore

regionale, infatti, anziché adoperarsi per una sollecita

approvazione di una riforma organica della materia, avrebbe

anticipato gli effetti della riforma, travisando, peraltro, la natura

stessa dell'istituto della gestione commissariale, il quale, da

strumento necessario e limitato alla fase di prima applicazione della

nuova normativa, diventerebbe sistema ordinario di amministrazione.

1.2. - L'art. 67 dispone che "da parte delle società e dei

consorzi che hanno assunto l'appalto dei lavori di censimento,

catalogazione, inventariazione dei beni culturali e ambientali

nonché i servizi aerofotografici (capitolo 38354) vengono utilizzati

prioritariamente i soggetti che hanno prestato e prestano la loro opera (primo comma). Della rimanente quota il 50 per cento viene

selezionato dal personale di cui agli artt. 19 e 21 della legge

regionale 15 maggio 1991, n. 27 e successive modifiche e integrazioni

purché in possesso dei requisiti previsti dalle convenzioni e dagli

accordi sindacali" (secondo comma). Questa disposizione è impugnata

per contrasto con gli artt. 4 e 41, primo comma, della Costituzione,

nonché con l'art. 17, lettera f), dello Statuto speciale per la

Sicilia in relazione all'art. 25 della legge 23 luglio 1991, n. 223,

e ai principi di diritto comunitario.

Il ricorrente osserva, innanzitutto, che la disposizione

impugnata, ancorché vòlta a venire incontro ai problemi

occupazionali di circa quarantamila giovani attualmente impegnati nei

progetti di utilità collettiva di cui all'art. 23 della legge n. 67

del 1988, impone ai privati, che hanno assunto l'appalto per i lavori

in essa previsti, l'obbligo di utilizzare quel personale a scapito

della generalità degli altri cittadini, disoccupati o non occupati.

In tal modo, risulterebbe violato l'art. 4 della Costituzione, il

quale non consentirebbe di privilegiare una categoria di cittadini,

peraltro occupati fino al 31 dicembre 1993, a danno di altri

cittadini, che vedono limitate, se non precluse, le possibilità di

occupazione. Né la situazione oggetto della disciplina contenuta

nella disposizione impugnata presenta particolarità tali da

giustificarla in riferimento all'attuazione del principio di

eguaglianza. Inoltre, prosegue il ricorrente, la disposizione

impugnata, stabilendo una riserva a favore di una determinata

categoria di soggetti e limitando gravemente la libertà degli

imprenditori di scegliere le persone delle quali avvalersi

nell'esercizio della propria attività economica, lederebbe il

principio della libertà di iniziativa economica privata (art. 41,

primo comma, della Costituzione). Infine, la disciplina considerata

è stata adottata nell'esercizio della potestà legislativa

concorrente, quale è quella attribuita alla Regione Siciliana in

materia di rapporti di lavoro e di legislazione sociale (art. 17,

lett. f, dello Statuto) e, pertanto, in violazione del vincolo di

istituire categorie protette difformi da quelle previste dalla

legislazione statale, che, invece, fa carico a tutti i datori di

lavoro, quando occupano più di 10 dipendenti, di riservare il 12 per

cento delle nuove assunzioni alle categorie protette dallo stesso

previste (art. 25 legge n. 223 del 1991).

Né va trascurato, secondo il ricorrente, che la disposizione

impugnata, la quale mira a porre rimedio ad una situazione di

precariato frutto di una proroga in ambito regionale della

disposizione dell'art. 23 della legge n. 67 del 1988, non operata in

sede nazionale, contrasterebbe altresì con il divieto, derivante

dalla normativa comunitaria, di introdurre limiti alla libertà di

circolazione dei lavoratori e di prevedere clausole con effetti

discriminatori nei confronti di appartenenti ad altri Stati della

Comunità.

1.3. - L'art. 72 autorizza la CORELSI-AIAS a svolgere attività

didattica e di formazione del personale parasanitario nell'ambito

della programmazione regionale disposta dall'Assessore regionale per

la sanità e nel rispetto dei requisiti e delle modalità previste

per lo svolgimento di tali attività. La stessa disposizione,

inoltre, abroga il terzo comma dell'art. 19 della legge regionale 18

aprile 1981, n. 68.

Secondo il ricorrente, questa disposizione contrasterebbe con

l'art. 67, lett. b), dello Statuto speciale per la Sicilia in

relazione all'art. 6, terzo comma, del decreto legislativo 30

dicembre 1992, n. 502, il quale disciplina la formazione

professionale del personale sanitario infermieristico, tecnico e

della riabilitazione, prevedendo che la stessa avvenga in sede

ospedaliera. La disposizione impugnata, consentendo invece lo

svolgimento di tali attività in sede diversa, eccederebbe dai limiti

della potestà legislativa regionale, che in materia di personale

sanitario è meramente attuativa e integrativa di quella statale.

2. - Si è costituita nel presente giudizio la Regione Siciliana,

chiedendo che le questioni di legittimità costituzionale sollevate

dal Commissario dello Stato siano dichiarate non fondate.

2.1. - Con riferimento alle censure proposte nei confronti

dell'art. 19, la Regione, dopo aver ricordato che, secondo la

consolidata giurisprudenza di questa Corte, le leggi provvedimento

non sono vietate dalla Costituzione, essendo le stesse subordinate

soltanto al rispetto del principio di ragionevolezza (v., ad esempio,

sent. n. 346 del 1991), osserva come proprio alla luce di

quest'ultimo principio la disposizione impugnata non violi le

disposizioni costituzionali invocate a parametro dal ricorrente.

Essa, infatti, si inserisce in un piano di riforma dei consorzi di

bonifica avviato dalla Giunta regionale siciliana e contenuto nel

disegno di legge n. 460, presentato il 5 febbraio 1993 e vòlto ad

adeguare l'ordinamento regionale dei consorzi alla legge statale n.

183 del 1989, con la quale sono state riordinate le funzioni in

materia di difesa del suolo. Di tale disegno, la disposizione

impugnata ha inteso anticipare una previsione normativa, al fine di

accelerare quanto più possibile i tempi della riforma medesima,

provvedendo innanzitutto alla ricognizione dello stato di consistenza

del patrimonio consortile e del personale degli attuali consorzi.

La ratio della disposizione impugnata, del resto, è dimostrata

dalla temporaneità del regime di commissariamento, che dovrà durare

per un periodo non superiore ad un anno dalla entrata in vigore della

legge. E, sottolinea la Regione, la provvisorietà o la temporaneità

di una normativa costituiscono, nella più recente giurisprudenza di

questa Corte, elementi idonei a precludere in casi del genere una

dichiarazione di illegittimità costituzionale.

Per quel che riguarda poi la censura relativa alla asserita

violazione dell'art. 51 della Costituzione, la Regione osserva che

tale disposizione non assicura la garanzia della permanenza negli

uffici elettivi, in quanto la legge ordinaria può liberamente

disporre la soppressione di uffici e la cessazione delle funzioni di

corpi collegiali, che, secondo un apprezzamento discrezionale del

legislatore, dovrebbero essere costituiti in modo diverso. Inoltre,

tanto il carattere generalizzato del commissariamento, quanto la sua

strumentalità rispetto ad una riforma in fieri, costituiscono

elementi che sicuramente inducono ad escludere intenti punitivi nei

confronti di qualche amministratore.

Né, a differenza di quanto avvenuto in altri giudizi, la

valutazione della Corte può essere svolta in riferimento agli artt.

24 e 113 della Costituzione, dal momento che la violazione di tali

parametri non è stata dedotta dal Commissario dello Stato.

2.2. - In riferimento alle censure relative all'art. 67, la

Regione Siciliana contesta innanzitutto la fondatezza della premessa

interpretativa dalla quale muove il Commissario dello Stato, posto

che la disposizione impugnata non pone a carico dell'imprenditore un

obbligo, ma solo un onere, e cioè un comportamento richiesto per

ottenere determinate conseguenze di segno positivo che, nel caso,

consistono nella stipulazione di determinati contratti con la

pubblica amministrazione. Si tratta, per di più, di un onere

limitato e a tempo determinato, dal momento che l'aliquota di

assunzioni riguarda solo la parte dell'attività dell'impresa

relativa alla esecuzione di alcuni contratti con l'amministrazione

regionale. L'imprenditore, pertanto, è libero sia di non stipulare

con la pubblica amministrazione quegli specifici contratti, sia di

stabilire, in caso contrario, di quanto personale ha bisogno. Se

così è, peraltro, risulterebbe evidente la infondatezza della

censura in riferimento all'art. 41, primo comma, della Costituzione.

Le assunzioni obbligatorie, infatti, non comprimono la libera

valutazione dell'imprenditore in ordine al dimensionamento della

impresa (v., sentt. nn. 622 del 1987; 279 del 1983; 55 del 1961 e 38

del 1960) e, in ogni caso, quand'anche si dovessero ravvisare limiti

alla libertà di scelta dell'imprenditore, questi limiti sarebbero

abbondantemente bilanciati dal vantaggio derivante dalla possibilità

di stipulare contratti con la pubblica amministrazione (v. sent. n.

316 del 1990).

A giudizio della Regione Siciliana, peraltro, la disposizione

impugnata risponderebbe anche a criteri di ragionevolezza, dal

momento che la stessa, concernendo la prosecuzione di un'attività

già avviata, consente la continuazione della utilizzazione di

soggetti che hanno acquisito una adeguata professionalità. Il fatto

poi che l'art. 67, secondo comma, è coerente con l'obiettivo di

favorire l'occupazione giovanile e, in particolare, quella di quei

giovani che hanno prestato la loro opera in attività di utilità

collettiva, ma incontrano ostacoli nel raggiungere uno stabile posto

di lavoro, varrebbe ad escludere il denunciato contrasto con l'art. 4

della Costituzione. Del resto, questa Corte, osserva la Regione, ha

già escluso che la previsione della riserva di assunzioni a favore

di determinate categorie, se ragionevole, contrasti con l'art. 4

della Costituzione, dal momento che simili previsioni non comprimono

il diritto al lavoro (v. sent. n. 279 del 1983).

In ordine, poi, al dedotto contrasto tra la disposizione impugnata

e la normativa comunitaria, la Regione Siciliana, oltre a sospettarne

la inammissibilità, non essendo deducibili dinanzi alla Corte

costituzionale vizi derivanti dalla violazione di norme comunitarie,

ne sottolinea la infondatezza, rilevando come la disposizione

impugnata non limiti affatto la libertà di circolazione dei

cittadini degli Stati membri della Comunità. Tanto i lavoratori

rientranti nell'aliquota riservata, quanto le imprese aggiudicatarie

dell'appalto, essendo stati individuati sin dal principio nel

rispetto della normativa comunitaria, potrebbero essere,

rispettivamente, cittadini o imprese di altri Stati. Secondo la

giurisprudenza della Corte di giustizia, del resto, l'elemento

generatore dell'effetto discriminatorio è sempre la nazionalità,

requisito che non è considerato dalla disposizione impugnata.

Infondata sarebbe, altresì, la censura relativa alla violazione

dell'art. 17, lettera f), dello Statuto, in relazione all'art. 25

della legge n. 223 del 1991, in quanto la disposizione regionale non

ha inteso affatto derogare alla disciplina prevista dalla legge

statale per le assunzioni obbligatorie.

2.3. - Per quanto concerne, infine, la censura relativa all'art.

72, la Regione rileva che le disposizioni contenute nell'art. 6 del

decreto legislativo n. 502 del 1992, nel disciplinare, nell'ambito

dei rapporti tra Servizio sanitario nazionale e Università, la

formazione professionale del personale sanitario infermieristico,

tecnico e della riabilitazione, non escludono affatto che la stessa

possa essere impartita anche in sedi diverse da quella ospedaliera,

sulla base di appositi protocolli di intesa. Pertanto, poiché la

disposizione impugnata non esclude la necessità di un successivo

protocollo di intesa, ma si limita a ricomprendere la CORELSI-AIAS

tra le istituzioni private autorizzate con le quali possono essere

stipulati protocolli di intesa per l'espletamento dei corsi, deve

escludersi il denunciato contrasto con i principi della legislazione

statale.

3. - In prossimità dell'udienza, l'Avvocatura Generale dello

Stato, in rappresentanza del Commissario dello Stato per la Regione

Siciliana, ha depositato una memoria con la quale, ribadendo le

proprie argomentazioni per l'accoglimento del ricorso, insiste in

modo particolare sulle censure mosse all'art. 67 della legge

impugnata.

Dopo aver sottolineato la oscurità della formulazione delle

disposizioni contenute in tale articolo, il ricorrente sottolinea che

è inaccettabile la prospettazione difensiva della Regione, secondo

la quale le imprese gravate dell'onere previsto dal primo comma

riceverebbero, comunque, una utilità dalla stipulazione dei

contratti di appalto con la pubblica amministrazione.

Sulla dedotta violazione dell'art. 41 della Costituzione, il

ricorrente osserva che non sono invocabili per i soggetti favoriti

dalla disciplina impugnata le ragioni di utilità sociale altre volte

ravvisate da questa Corte in disposizioni che prevedono assunzioni

obbligatorie. In ogni caso, osserva l'Avvocatura, non può ritenersi

compatibile con l'art. 41 della Costituzione il fatto che agli

imprenditori privati, soggetti alla normativa fallimentare, siano

applicati meccanismi di inquadramento ope legis, di tipo

spiccatamente assistenziale, che sono stati altre volte praticati per

l'accesso al pubblico impiego. Evidente sarebbe, inoltre, il

contrasto delle disposizioni contenute nell'art. 67 della legge

impugnata con quelle contenute nell'art. 25 della legge n. 223 del

1991, soprattutto per quel che riguarda il principio della facoltà

di richiesta nominativa introdotto da quest'ultimo.

Riguardo al dedotto contrasto delle disposizioni in esame con la

normativa comunitaria, l'Avvocatura sottolinea che qualsiasi riserva

di occasioni di lavoro, se in concreto determina, come nel caso di

specie, risultati discriminatori, è contraria alle regole

comunitarie.

In ordine alle disposizioni contenute nell'art. 19, l'Avvocatura

evidenzia come la illegittimità delle stesse derivi sia dalla

indebita compressione delle potestà spettanti agli organi di

amministrazione dei consorzi in assenza di un progetto di riforma di

tali enti e in spregio degli interessi proprietari presenti negli

organi ordinari di essi, sia dalla non integrale coincidenza della

disciplina dei consorzi con quella degli interventi di competenza

regionale in materia di bonifica. Il generale commissariamento dei

consorzi di bonifica è, quindi, ad avviso dell'Avvocatura,

ingiustificato, irrazionale e realizza una prematura compressione

della potestà degli organi di amministrazione ordinari.

Per quel che concerne, infine, la censura relativa all'art. 72,

l'Avvocatura, la quale dichiara di ignorare cosa sia la CORELSI-AIAS,

si limita a rilevare che in materia di sanità e di formazione

professionale la Regione Siciliana ha competenza concorrente ed è,

quindi, tenuta ad osservare i principi della legislazione statale,

tra i quali si colloca senz'altro quello contenuto nell'art. 6 del

decreto legislativo n. 502 del 1992. Considerato in diritto

1. - Il Commissario dello Stato per la Regione Siciliana dubita

della legittimità costituzionale degli artt. 19, 67 e 72 della legge

regionale (Interventi nei comparti produttivi, altre disposizioni di

carattere finanziario e norme per il contenimento, la

razionalizzazione e l'acceleramento della spesa) approvata

dall'Assemblea Regionale Siciliana nella seduta del 31 marzo-1°

aprile 1993.

2. - Non fondata è la questione di legittimità costituzionale

sollevata, in riferimento agli artt. 3, 51 e 97 della Costituzione,

nei confronti dell'art. 19 della legge impugnata.

Quest'ultimo articolo dispone che "nelle more della riforma e del

riordino dei consorzi di bonifica siciliani, e comunque per un

periodo non superiore ad un anno dalla data di entrata in vigore

della presente legge, le funzioni previste dalla legislazione vigente

per gli organi dei consorzi di bonifica siciliani sono svolte da un

commissario straordinario nominato con decreto dell'assessore

regionale per l'agricoltura e le foreste". Secondo il Commissario

dello Stato, tale disposizione violerebbe, innanzitutto, gli artt. 3

e 97 della Costituzione, dal momento che si porrebbe in contrasto con

i principi del buon andamento della pubblica amministrazione sotto

tre distinti profili d'irragionevolezza: a) poiché trasformerebbe

arbitrariamente uno strumento di gestione straordinario in uno

ordinario; b) poiché perseguirebbe l'irrazionale scopo di anticipare

per un solo segmento gli effetti della riforma sui consorzi di

bonifica; c) poiché sarebbe finalizzata a fornire una copertura

legislativa ad alcuni provvedimenti di commissariamento già adottati

dalla Regione, la cui efficacia è stata sospesa dal giudice

amministrativo adito dai titolari degli uffici di amministrazione dei

consorzi stessi. In secondo luogo, sempre ad avviso del ricorrente,

la disposizione esaminata violerebbe anche l'art. 51 della

Costituzione, poiché comprimerebbe il diritto degli amministratori

dei consorzi di bonifica siciliani a permanere nelle rispettive

cariche in mancanza di una preventiva e puntuale verifica delle

circostanze che potrebbero giustificare il ricorso a una gestione

straordinaria.

Per prima cosa, occorre osservare che l'ultima delle censure indicate risulta chiaramente infondata in considerazione del rilievo

secondo il quale la garanzia stabilita dall'art. 51, primo comma,

della Costituzione mira a evitare qualsiasi discriminazione fra i

soggetti riguardo alle possibilità di accesso agli uffici pubblici

(v. sent. n. 103 del 1993), ma non tende ad assicurare il

mantenimento della titolarità degli uffici medesimi, una volta che

si verifichino le condizioni alle quali il legislatore, secondo il

proprio ragionevole apprezzamento, subordini, nel quadro di una

riorganizzazione amministrativa degli apparati, la soppressione degli

stessi uffici.

Per quel che concerne la pretesa violazione del principio

costituzionale del buon andamento dell'azione amministrativa, non si

può non rilevare come la disposizione impugnata preveda un

comportamento che rinvia a un paradigma più volte giudicato non

irragionevole da questa Corte. La nomina di un commissario

straordinario è, infatti, finalizzata in tal caso a far sì che la

gestione dei consorzi di bonifica siciliani, una volta che questi

siano stati sciolti in attesa di un loro riordino, sia attestata su

parametri di ordinaria amministrazione e sia, in definitiva, diretta

alla conservazione della situazione attuale e alla conseguente

creazione delle condizioni migliori per l'attuazione dell'intervento

riformatore. Questo scopo è espressamente enunciato nello stesso

articolo censurato ed è garantito dalla temporaneità del

commissariamento, che ha il suo termine finale nell'applicazione

della riforma e, in ogni caso, in un periodo non superiore a un anno

dalla entrata in vigore della legge impugnata.

Né può valere in senso contrario l'osservazione del ricorrente,

secondo la quale con la disposizione censurata si verrebbe a

trasformare uno strumento di gestione straordinario in uno ordinario.

A parte che l'asserita trasformazione della natura di tale strumento

risulta sostanzialmente contraddetta proprio dai menzionati caratteri

di temporaneità e di finalizzazione del commissariamento

all'attuazione di un riordino complessivo del settore, la

prospettazione del ricorrente, ove intenda riferirsi all'ampliamento

realizzato dalla disposizione impugnata delle ipotesi di nomina di un

commissario straordinario rispetto a quelle previste nella

legislazione statale, si rivela infondata anche sotto altro profilo.

Infatti, a norma dell'art. 14, lettera b), dello Statuto speciale -

considerato anche in relazione all'art. 73, primo comma, del d.P.R.

24 luglio 1977, n. 616, e all'art. 7 del d.P.R. 23 giugno 1962, n.

947 - la Regione Siciliana possiede in materia di consorzi di

bonifica e, consequenzialmente, in ordine alla disciplina della

nomina di commissari straordinari dei consorzi stessi, una competenza

di tipo esclusivo, di modo che non possono validamente opporsi, ai

fini dell'accertamento della illegittimità costituzionale, eventuali

difformità dalla legislazione statale, che non attengano, come nel

caso di specie, al livello dei principi generali dell'ordinamento

giuridico.

Tantomeno, poi, l'art. 19 può ritenersi contrario al principio

costituzionale del buon andamento per il fatto che regola con legge

il commissariamento dei consorzi di bonifica dopo che siano stati

adottati provvedimenti amministrativi dei quali il giudice

amministrativo ha concesso in via cautelare la sospensione

dell'efficacia. Il legislatore, infatti, è pur sempre libero di

disciplinare con propri atti settori rispetto ai quali, in

considerazione della riserva di legge (relativa) stabilita dall'art.

97 della Costituzione, ritiene, sulla base di un proprio

apprezzamento discrezionale, che vi sia un'insufficiente copertura

legale e a ciò non è sicuramente d'ostacolo il fatto che siano

stati adottati in materia provvedimenti di sospensiva da parte del

giudice amministrativo.

3. - Merita, invece, l'accoglimento la questione di legittimità

costituzionale concernente l'art. 67 della legge regionale impugnata.

Questo articolo dispone, al primo comma, che "da parte delle

società e dei consorzi che hanno assunto l'appalto dei lavori di

censimento, catalogazione, inventariazione dei beni culturali ed

ambientali nonché i servizi aerofotografici (capitolo 38354) vengono

utilizzati prioritariamente i soggetti che hanno prestato e prestano

la loro opera". Nel comma successivo lo stesso articolo prescrive che

"della rimanente quota il 50 per cento viene selezionato dal

personale di cui agli articoli 19 e 21 della legge regionale 15

maggio 1991, n. 27 e successive modifiche ed integrazioni purché in

possesso dei requisiti previsti dalle convenzioni e dagli accordi

sindacali".

Considerato nella sua espressione letterale e nel contesto delle

disposizioni regionali e statali vigenti in materia, il significato

normativo dell'articolo ora riferito è tutt'altro che chiaro, al

punto che le stesse parti costituite in questo giudizio ne danno

un'interpretazione opposta. Il Commissario dello Stato, infatti,

ritiene che l'art. 67 imponga un insieme di obblighi di assunzione di

determinato personale e, su tale base, in conformità

all'orientamento giurisprudenziale costantemente affermato in

materia, chiede a questa Corte una pronunzia d'illegittimità

costituzionale dell'intero articolo. La difesa della Regione

Siciliana, invece, interpreta le stesse disposizioni come dirette a

prevedere un onere, e non già un obbligo, a carico dei privati, nel

senso che questi ultimi, ove intendano concorrere alla stipulazione

dei contratti di appalto per i lavori menzionati nel medesimo art.

67, dovranno preventivamente impegnarsi ad assumere la quota di

dipendenti necessaria per poter raggiungere la dimensione

occupazionale da essi stessi liberamente scelta, attingendola, per

una parte, dalla sfera dei soggetti che hanno prestato e prestano la

loro opera nello stesso tipo di attività svolta dalle imprese

suddette e, per altra parte, da personale impegnato nei "progetti di

utilità collettiva" (v. art. 23, legge 11 marzo 1988, n. 67 e successive modificazioni).

Sebbene il linguaggio usato dal legislatore regionale non permetta

di dissipare totalmente l'incertezza sul significato dell'articolo

impugnato, sono indubbiamente maggiori gli elementi che portano a

escludere l'interpretazione suggerita dalla difesa della Regione

Siciliana e ad accogliere quella prospettata dal Commissario dello

Stato. Indicazioni in tal senso derivano, innanzitutto, dai lavori

preparatori. In particolare, non è senza significato che

l'originaria proposta dell'articolo contestato prevedeva un insieme

di disposizioni dello stesso tenore, che, tuttavia, riferivano i

vincoli previsti, non già a imprenditori privati, ma

all'amministrazione regionale. In secondo luogo, va pure sottolineato

che non è stata accolta la proposta di riferire l'applicabilità dei

vincoli previsti alla esecuzione dei "progetti di utilità

collettiva".

Queste indicazioni provenienti dai lavori preparatori hanno un

riscontro nel tenore letterale del primo comma dell'art. 67, nel

quale si fa riferimento, non già alle società e ai consorzi che

intendono stipulare gli appalti, ma a quelli "che hanno assunto

l'appalto dei lavori". In altri termini, i soggetti destinatari dei

vincoli sono, stando alla lettera della disposizione, quelli che, al

momento dell'entrata in vigore della legge regionale, hanno già

assunto l'appalto e ai quali, pertanto, non può essere addossato

l'onere che la difesa della Regione configura come condizione per

avere l'appalto stesso. E non va trascurato, a conferma di ciò, che,

nella disposizione considerata, all'attualità dell'appalto assunto

fa riscontro l'attualità o, comunque, la sussistenza in passato dei

rapporti con coloro di cui si richiede l'utilizzazione prioritaria

per l'esecuzione dei lavori ("soggetti che hanno prestato o prestano

la loro opera"). Né si può svalutare l'elemento letterale indicato

coprendolo con la veste della casualità o, addirittura,

considerandolo come una "svista" del legislatore, poiché un rilievo

analogo a quello ora svolto è stato formulato anche nel corso dei

lavori preparatori al fine di modificare l'espressione concernente

l'assunzione dell'appalto con un'altra coniugata al futuro. Il

mancato accoglimento di questa proposta rappresenta, anzi, un

ulteriore indizio che porta a escludere la coincidenza della

interpretazione suggerita dalla difesa della Regione con la reale

"volontà" del legislatore.

Pur se l'espressione contenuta nel primo comma dell'articolo

impugnato ("vengono utilizzati") può far supporre il riferimento a

una molteplicità di rapporti di lavoro non necessariamente

coincidente con forme di dipendenza, il fatto che il primo e il

secondo comma dell'art. 67 fanno sistema e che nel capoverso si

prevede a chiare lettere un preciso obbligo di assunzione induce ad

avvalorare l'interpretazione suggerita dal Commissario dello Stato,

secondo la quale l'intero art. 67 è rivolto a configurare un

articolato obbligo a carico delle società e dei consorzi appaltatori

delle opere indicate concernente l'assunzione dei "giovani" per

l'innanzi o attualmente occupati in progetti di utilità collettiva.

Un obbligo che, a differenza di quanto è stabilito in analoghe leggi

statali e regionali, non grava su amministrazioni o enti di carattere

pubblico, ma riguarda imprenditori privati e, come tale, interferisce

con la libertà garantita dall'art. 41, primo comma, della

Costituzione.

Nel dichiarare l'illegittimità costituzionale di disposizioni

analoghe proprio in relazione a una legge regionale siciliana, questa

Corte ha da tempo precisato che "altra cosa è la competenza di

dettare norme per favorire il collocamento dei lavoratori attraverso

l'opera di uffici e commissioni e con l'osservanza di determinate

norme, quale può ritenersi compresa nel disposto dell'art. 17,

lettera f), dello Statuto della Sicilia, altra cosa è quella di

limitare la libertà dei privati, imponendo loro di assumere

obbligatoriamente un certo numero di dipendenti, per quanto

giustificato e persino lodevole possa sembrare dal lato morale o

anche da quello sociale l'intento di favorire categorie

particolarmente colpite dalla sventura" (v. sent. n. 51 del 1957).

L'ultima delle ipotesi indicate è quella configurata dall'art. 67

della legge regionale impugnata, che va quindi dichiarato

costituzionalmente illegittimo poiché comprime un elemento, quello

relativo al dimensionamento e alla scelta del personale impiegato

nell'azienda e al conseguente profilo di organizzazione interna di

quest'ultima, che caratterizza il nucleo essenziale della libertà

d'iniziativa economica privata, garantita dall'art. 41 della

Costituzione (v. sent. n. 78 del 1958). Né si può dire che

l'obbligo di assunzione previsto dall'art. 67 sia bilanciato o

sostanzialmente temperato dall'erogazione pubblica di benefici

diretti a riequilibrare l'obbligo imposto (v. sent. n. 316 del 1990),

dal momento che al riguardo nulla è stabilito nella legislazione

regionale, né potrebbe essere considerato un beneficio di quel tipo

neppure la stipulazione del contratto di appalto ipotizzata dalla

difesa della Regione Siciliana, costituendo piuttosto la relativa

attività l'oggetto per il quale le società e i consorzi indicati

agiscono sul mercato.

4. - Va, infine, accolta la questione di legittimità

costituzionale che il Commissario dello Stato ha sollevato nei

confronti dell'art. 72 della legge regionale impugnata per violazione

dell'art. 17, lettera b), dello Statuto speciale per la Regione

Siciliana, in connessione con l'art. 6 del decreto legislativo 30

dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia

sanitaria, a norma dell'art. 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421).

In conformità alla direttiva stabilita nell'art. 1, lettera o),

della legge delega n. 421 del 1992 - in base alla quale il rapporto

tra il servizio sanitario nazionale e le università riguardo alla

formazione in ambito ospedaliero del personale sanitario e per le

specializzazioni post-laurea va regolamentato secondo le nuove

modalità - l'art. 6, terzo comma, del decreto legislativo n. 502 del

1992 ha stabilito che "la formazione del personale infermieristico,

tecnico e della riabilitazione avviene in ambito ospedaliero". In

coerenza con questo principio fondamentale della materia, vòlto ad

armonizzare la disciplina di più settori, lo stesso art. 6, terzo

comma, appena citato - dopo aver attribuito al Ministro

dell'università e della ricerca scientifica, di concerto con quello

della sanità, il compito di definire, ai sensi dell'art. 9 della

legge 19 novembre 1990, n. 341, il relativo ordinamento didattico -

prevede che, allo scopo di attuare le finalità di formazione del

personale infermieristico, tecnico e della riabilitazione, le unità

sanitarie locali, le aziende ospedaliere, le istituzioni private

accreditate e le università attivino appositi protocolli d'intesa

concernenti l'espletamento dei corsi per il conseguimento di un diploma di primo livello della istruzione universitaria.

Come questa Corte ha affermato in una sentenza emessa in pari

data, nel porre tali disposizioni il legislatore nazionale intende

perseguire una duplice finalità: innanzitutto, mira ad integrare le

attività formative di iniziativa universitaria con quelle

organizzate dalle regioni attraverso le strutture pubbliche operanti

nell'ambito delle loro competenze; in secondo luogo, attraverso il

coinvolgimento delle unità sanitarie locali, tende ad attribuire in

via esclusiva, al personale dipendente dalle strutture presso le

quali si svolge l'attività didattica, la titolarità dei corsi

d'insegnamento finalizzati alla formazione del personale

infermieristico, tecnico e della riabilitazione.

L'impugnato art. 72 confligge chiaramente con tali finalità, dal

momento che prevede che a svolgere l'attività didattica e di

formazione del personale parasanitario sia direttamente la

CORELSI-AIAS, vale a dire un'associazione (peraltro indicata nella

legge con una denominazione incompleta) che opera nel campo della

riabilitazione. Né tale evidente contrasto può essere escluso dalla

precisazione, contenuta nell'articolo impugnato, che la predetta

associazione svolge l'attività indicata "nell'ambito della

programmazione regionale disposta dall'Assessore regionale per la

sanità e dei requisiti e delle modalità previsti per lo svolgimento

di tale attività". Ciò, infatti, non può minimamente surrogare e,

tantomeno, equivalere il principio fondamentale prescritto dalla

legislazione statale, per il quale lo svolgimento dell'attività

didattica e di formazione non può avvenire al di fuori dell'ambito

ospedaliero.

Allo stesso modo, non può escludersi il contrasto fra il detto

principio e l'art. 72 affermando, come fa la difesa della Regione,

che quest'ultimo si limita semplicemente a ricomprendere la ricordata

associazione tra le istituzioni private accreditate al fine della

stipula dei successivi protocolli d'intesa necessari per

l'espletamento dei corsi. Tale tesi interpretativa è, infatti,

espressamente contraddetta dal tenore letterale dell'articolo

impugnato, il quale si riferisce alla diversa autorizzazione "a

svolgere attività didattica e di formazione del personale

sanitario". E che questo, e non l'accreditamento alla stipula dei

protocolli d'intesa, sia il contenuto dell'autorizzazione prevista

dall'art. 72, primo comma, della legge regionale impugnata è

confermato dal secondo comma dello stesso articolo, per il quale "è

abrogato il terzo comma dell'art. 19 della legge regionale 18 aprile

1981, n. 68", vale a dire il comma che preclude alla associazione

CORELSI-AIAS "la continuazione di qualsiasi attività didattica",

fatto salvo il completamento dell'anno di formazione allora in corso.

5. - Poiché nelle more del presente giudizio sono intercorse, ai

sensi dell'art. 29, secondo comma, dello Statuto speciale della

Sicilia, la promulgazione e la pubblicazione della legge impugnata

(legge regionale 11 maggio 1993, n. 15) la pronunzia della Corte va

adottata nei confronti dell'atto legislativo appena indicato.