Sentenza n. 36/1958

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 3 della legge

19 gennaio 1942, n. 86, promosso con ordinanza 13 maggio 1957 del

Pretore di Firenze nel procedimento penale a carico di Ferro Girolamo,

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 174 del 13

luglio 1957 ed iscritta al n. 68 del Registro ordinanze 1957.

Vista la dichiarazione di intervento del Presidente del Consiglio

dei Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 26 febbraio 1958 la relazione del

Giudice Aldo Sanduli;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Elio Vitucci.

Ritenuto in fatto :

Con ordinanza 13 maggio 1957 il Pretore di Firenze sospendeva il

giudizio di opposizione promosso dal dr. Ferro Girolamo, avverso il

decreto penale 31 dicembre 1956 che lo aveva condannato pel reato

previsto dall'art. 4, commi primo e terzo, legge 19 gennaio 1942, n. 86

(gestione di istituto scolastico non autorizzato), e ordinava la

rimessione degli atti alla Corte costituzionale per la risoluzione

della questione se l'art. 3 della citata legge - il quale disciplina le

condizioni per l'autorizzazione all'esercizio di istituti scolastici

privati dell'ordine medio e superiore - sia in contrasto con l'art. 33

Cost., "trattandosi di interpretare la volontà della norma

costituzionale per quanto riguarda l'esistenza di limiti al diritto di

aprire scuole e istituti di educazione, la loro estensione, e la natura

e la portata dei controlli amministrativi cui debba essere sottoposta

la scuola privata (se, ad es., preventivi, come l'autorizzazione di cui

è causa, o successivi)".

È da premettere che il Ferro con decreto del Ministro della

pubblica istruzione 29 novembre 1950 era stato ammesso a sottentrare

nella gestione dell'istituto privato "A. Manzoni" di Firenze, ottenendo

la conferma dell'autorizzazione definitiva allo svolgimento dei corsi

di preparazione ad esami di scuole secondarie già concessa al

precedente gestore con D. M. 30 ottobre 1949. L'autorizzazione

riguardava dunque non l'esercizio di una vera e propria "scuola",

bensì di "corsi" previsti dal secondo comma dell'art. 1 legge citata.

Con decreto 25 novembre 1955, il Ministero, "considerato che da una

ispezione compiuta nel corso dell'anno scolastico 1954 - 55

all'istituto predetto è stato accertato che i locali non presentano i

requisiti di idoneità prescritti dall'art. 3, comma primo, della

legge 19 gennaio 1942, n. 86, e mancano le attrezzature e il materiale

scientifico necessari; considerato che hanno funzionato abusivamente

corsi di preparazione agli esami con orario pomeridiano e serale in

violazione delle disposizioni di cui al comma primo dell'art. 4 della

legge citata; considerato che non è stato organizzato l'ufficio di

segreteria e mancano i registri annuali prescritti dal R.D. 30 aprile

1924, n. 965; considerato che il corpo insegnante, del quale non sono

stati rintracciati i fascicoli personali e i titoli di studio, è

apparso di livello culturale eccessivamente modesto e la scuola non

assolve in alcun modo apprezzabile ai compiti per i quali fu

istituita"; ritenuto tra l'altro "che l'istituto predetto non è più

in condizioni di svolgere i compiti di istruzione e di educazione per i

quali aveva ottenuto la sopracitata autorizzazione ministeriale";

"considerato che sono venuti meno i requisiti obiettivi richiesti

dall'art. 3 legge 19 gennaio 1942, n.86; considerato che ricorrono gli

estremi di cui ai commi primo e quarto dell'articolo 4 della legge

sopra citata"; disponeva che l'istituto "A. Manzoni" fosse

"definitivamente soppresso con effetto dall'anno scolastico 1954 - 55".

Il dr. Ferro impugnò il decreto ministeriale innanzi al Consiglio

di Stato, chiedendone la sospensione. Ma il Consiglio di Stato con

ordinanza 29 febbraio 1956, n. 27, rigettava la domanda di sospensione.

Siccome l'istituto continuava nondimeno a funzionare, con nota 22

marzo 1956 la Questura di Firenze denunciava al locale Pretore,

unitamente agli insegnanti della scuola, il dr. Ferro: quest'ultimo

per i reati di "esercizio abusivo di professione ed esercizio abusivo

di corso scolastico, di cui all'art. 348 Cod. pen. e art. 4 legge 19

gennaio 1942, n. 86", aggiungendo che "il medesimo dovrà anche

rispondere del reato di cui all'art. 650 Cod. pen."; gli altri soltanto

per i primi due reati.

Il Pretore di Firenze, esclusa l'applicabilità degli artt. 348 e

650 Cod. pen., e ritenuto che il fatto di aver mantenuto in vita

l'istituto scolastico rappresentasse soltanto un illecito

amministrativo. e non un illecito penale, "perché il legislatore non

ha ritenuto opportuno irrogare una sanzione criminale, limitandosi a

disporre la chiusura immediata, da parte dell'autorità di p.s., dei

locali sede di istituti privati, l'autorizzazione per l'apertura dei

quali fosse stata revocata", con decreto 14 aprile 1956 decise "di non

doversi promuovere l'azione penale".

In data 24 ottobre 1956 il Procuratore generale della Repubblica di

Firenze, ricevuta notizia dell'intervenuta archiviazione, invitava

però il Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Firenze a

rendersi promotore presso il Pretore dell'azione penale a carico del

Ferro pel fatto di "avere gestito un istituto scolastico malgrado la

disposta revoca della concessa autorizzazione, cioè, per gli effetti

giuridici, senza essere munito di autorizzazione, e quindi in

contravvenzione al disposto dell'art. 4, comma primo, della legge 19

gennaio 1942, n. 86". E a seguito di ciò, il Pretore, procedendo per

disposizione ricevuta il 25 ottobre 1956 dal Procuratore della

Repubblica, emetteva, nei confronti del Ferro, in data 31 dicembre

1956, decreto di condanna "per la contravvenzione di cui all'art. 4,

commi primo e terzo, legge 19 gennaio 1942, n. 86, perché in Firenze

dal 20 dicembre 1955 al 22 marzo 1956 gestiva un istituto scolastico

senza essere munito della prescritta autorizzazione".

In sede di giudizio di opposizione, poi, il Pretore sospendeva il

procedimento e rimetteva gli atti alla Corte costituzionale, con

l'ordinanza di cui si è detto, la quale venne regolarmente notificata

al Presidente del Consiglio dei Ministri il 6 giugno 1957 e comunicata

ai Presidenti dei due rami del Parlamento.

Per disposizione del Presidente della Corte costituzionale,

l'ordinanza è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 13 luglio

1957, n. 174.

Nel procedimento instaurato innanzi a questa Corte si è costituito

soltanto il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato

dall'Avvocato gen. dello Stato, con atto d'intervento depositato il 26

giugno 1957.

In questo si afferma che l'art. 33 Cost., rettamente inteso,

legittimerebbe pienamente "l'intervento del legislatore ordinario

affinché l'educazione e l'istruzione della gioventù, fondamentale

interesse dello Stato, non vengano impartite senza un minimo di

garanzie ritenute indispensabili nell'interesse pubblico".

In particolare si fa presente che il riconoscimento costituzionale

di un diritto soggettivo non esclude la possibilità che l'esercizio di

esso venga assoggettato ad autorizzazioni: al riguardo si osserva che,

allorquando la Costituzione ha inteso "precludere alle leggi ordinarie

la possibilità di intervenire in ordine a diritti ritenuti degni di

particolare tutela", lo ha fatto con norme espresse (per. es., artt.

17, 18, 21). Nel caso che interessa, invece, in base al secondo comma

dell'art. 33, al legislatore ordinario sarebbe stato riconosciuto

espressamente un potere in nessun modo circoscritto di limitare

l'esercizio dei diritti previsti dalle disposizioni dell'articolo

stesso. A1 legislatore ordinario non potrebbe quindi esser negata la

possibilità di esigere per la scuola privata particolari condizioni

inerenti all'idoneità dei locali e del personale e alla capacità

finanziaria, come pure di imporre limitazioni per ragioni di moralità

e di ordine pubblico. Appunto nell'ambito di tali imprescindibili

limitazioni si sarebbe contenuta, da un decennio a questa parte, la

prassi amministrativa, trasformando sostanzialmente la valutazione

delle condizioni prescritte dall'art. 3 della legge del 1942 in una

semplice attività di accertamento, e abdicando sostanzialmente a

qualsiasi discrezionalità. Nei quali sensi le disposizioni del citato

articolo sarebbero, oltre che pienamente conformi alla Costituzione,

anche in piena armonia con la tradizione degli ordinamenti scolastici

dello Stato democratico, a partire dalla legge Boncompagni del 1848 e

dalla legge Casati del 1859. Considerato in diritto :

Il Pretore di Firenze, dovendo applicare l'art. 4 della legge 19

gennaio 1942, n. 86, che prevede il reato di esercizio di istituti

d'istruzione privata sprovvisti dell'autorizzazione richiesta dall'art.

3 della stessa legge, ha rimesso a questa Corte la questione della

compatibilità di quest'ultimo articolo - e cioè dell'autorizzazione

da esso prevista - con l'art. 33 della Costituzione.

L'art. 33 si propone di garantire, oltre alla libertà dell'arte e

della scienza, la libertà della istruzione e dell'educazione. Per

quanto riguarda specificatamente l'istruzione, esso assicura, da un

lato, la libertà d'insegnamento (comma primo), e, dall'altro, la

libertà di istituzione e gestione di istituti d'istruzione (c. d.

libertà della scuola) (comma terzo).

Quest'ultima libertà - che è quella che interessa nella presente

controversia - è, per espressa enunciazione della Carta

costituzionale, un diritto, riconosciuto alle persone fisiche e

giuridiche.

Riconoscimento di un diritto da parte di una norma costituzionale

non significa peraltro esclusione dell'ammissibilità di qualsiasi

disciplina dell'esercizio di esso da parte del legislatore ordinario.

Questa Corte ha avuto occasione di affermarlo più volte, a partire

dalla sua prima sentenza. Ogni diritto nasce limitato, in quanto, nel

sistema della civile convivenza, deve armonizzarsi con i diritti altrui

e con le esigenze generali riconosciute. D'onde la possibilità, e

spesso la necessità, che ulteriori norme ne specifichino i limiti e le

condizioni di esercizio. Questa ulteriore potestà normativa, se di

grado diverso, ha però un confine insuperabile, segnato dalla

necessità che il diritto stesso non ne rimanga snaturato attraverso

una compressione o una riduzione del proprio ambito.

In mancanza di limitazioni nella Carta costituzionale (come ad es.

quelle enunciate negli artt. 14,16, 19, 21, 39), normalmente non è

escluso dunque che, in materia di diritti costituzionalmente garantiti,

vengano ammessi dei poteri dell'autorità. Occorre però innanzi tutto

che la potestà così prevista sia vincolata a interessi generali, e

che questi non soltanto non siano incompatibili col diritto garantito,

ma attengano alla medesima sfera (per. es., istruzione), o quanto meno

a sfere (quali la sicurezza, la sanità, la moralità, la fede

pubblica), che, per la loro pertinenza, sia necessario, nell'ordine del

sistema, tener presenti, al fine di evitare un esercizio socialmente

dannoso o pericoloso del diritto garantito. In secondo luogo occorre

che la potestà medesima sia puntualizzata, sì da non lasciare un

margine eccessivamente ampio alla discrezionalità.

Il principio vale anche per la materia dell'istruzione, e in

particolare per il diritto di istituire scuole. Una potestà di

legislazione ordinaria al riguardo risulta, del resto, compresa

nell'ampia formula del secondo comma dell'art. 33 Cost., in base al

quale "la Repubblica detta le norme generali sull'istruzione".

L'istruzione è uno dei settori più delicati della vita sociale,

in quanto attiene alla formazione delle giovani generazioni, le quali,

da un lato perché rappresentano la continuità della Nazione,

dall'altro perché l'inesperienza dell'età le espone maggiormente,

abbisognano di più intensa protezione. Il diritto di istituire e

gestire scuole private è dunque di quelli sui quali la cura dello

Stato deve esercitarsi in modo più assiduo, con studio degli interessi

- di natura non soltanto educativa e culturale - dei singoli e della

collettività. E naturale quindi che, per tradizione, il patrio

legislatore se ne sia preoccupato e continui a preoccuparsene.

Per quanto però riguarda l'art. 3 della legge 19 gennaio 1942, n.

86, denunciato in questa sede, la Corte lo ritiene inficiato da

illegittimità costituzionale.

Il primo comma dell'articolo, il quale indica le condizioni

oggettive alle quali il rilascio dell'"autorizzazione" all'apertura di

istituti privati è subordinata, dispone che, anche in presenza di

quelle condizioni, l'autorità amministrativa "può" concedere o non

concedere l'autorizzazione. In evidente contrasto con la secolare

tradizione, la norma condiziona dunque l'apertura di istituti privati

d'istruzione a un provvedimento di discrezionalità pressoché

illimitata nell'an; tanto che la giurisprudenza amministrativa ha

addirittura ritenuto di poterlo definire come concessione. Una sì

radicale riforma si inquadra perfettamente nel clima politico nel quale

venne realizzata. Venne allora istituito un apposito ente pubblico

(Ente naz. per l'insegnamento medio, successivamente denominato Ente

naz. per l'insegnamento medio e superiore: E.N.I.M.S.) col compito

essenziale "di portare una fondamentale unità didattica, educativa e

politica negli istituti privati d'istruzione media" (D.L. 3 giugno

1938, n. 928, art. 1): vale a dire con l'intento di inserire

rigidamente nel regime del tempo anche la scuola privata. E ad esso fu

affidata la vigilanza sugli istituti d'istruzione privata, e, tra

l'altro, il rilascio dell'"autorizzazione" di cui forma oggetto la

presente controversia (artt. 1 e 3 legge 19 gennaio 1942, n. 86). In

tale clima, e data la funzione assegnatagli, si spiegava perfettamente

il carattere latamente discrezionale del provvedimento.

Un simile sistema, conservato, nonostante la soppressione

dell'E.N.I.M.S. (d.lg. 24 maggio 1945, n. 412, art. 4), anche dopo la

caduta del regime che lo aveva instaurato, è però inconciliabile col

contenuto che la Costituzione repubblicana riconosce alla libertà

della scuola. Questo diritto non esclude né limiti - quali l'esigenza

di particolari requisiti soggettivi e oggettivi pel suo esercizio -,

né controlli (successivi o preventivi). Tuttavia, perché esso non

resti snaturato, è indispensabile che ogni limitazione venga contenuta

nei rigorosi confini di cui sopra si è detto. I quali risultano

violati in radice dalla necessità di un provvedimento autorizzativo di

discrezionalità pressoché illimitata nell'an.

Pertanto dell'art. 3 della legge (che prescrive l'autorizzazione),

e conseguentemente dei primi tre commi dell'art. 4 (che prevedono il

divieto dell'apertura di istituti non autorizzati e le misure

amministrative e penali da adottare nel caso di attivazione di istituti

non autorizzati), deve esser dichiarata l'illegittimità

costituzionale.

Né deve preoccupare la gravità della carenza, che in tal modo

viene a determinarsi in un delicato settore dell'ordinamento. Dopo

l'entrata in vigore della Costituzione, gli organi responsabili della

funzione legislativa hanno preso infatti varie iniziative per la

riforma della materia alla luce delle istituzioni democratiche: è

pertanto da ritenere che si provvederà con la auspicabile

sollecitudine ad eliminare la lacuna provocata dalla non aderenza alla

Costituzione della disciplina oggi in vigore.