Sentenza n. 36/1982

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge approvata

il 25 novembre 1977 dall'Assemblea regionale siciliana recante

"Modifiche ed aggiunte alla legge regionale 26 maggio 1973, n. 24

"Provvedimenti per assicurare il trasporto gratuito agli alunni della

scuola dell'obbligo e delle scuole medie superiori " ", promosso con

ricorso del Commissario dello Stato per la Regione siciliana,

notificato il 3 dicembre 1977, depositato in cancelleria il 12 dicembre

successivo ed iscritto al n. 36 del registro ricorsi 1977.

Visto l'atto di costituzione del Presidente della Regione

siciliana;

udito nell'udienza pubblica del 7 ottobre 1981 il Giudice relatore

Alberto Malagugini;

uditi l'avvocato dello Stato Giorgio Azzariti, per il ricorrente, e

l'avvocato Giuseppe Fazio, per la Regione.

Ritenuto in fatto :

Con atto notificato il 3 dicembre 1977 il Commissario dello Stato

per la Regione siciliana proponeva ricorso avverso la legge approvata

il 25 novembre 1977 dall'Assemblea regionale siciliana, con la quale

venivano apportate talune modifiche ed aggiunte alla precedente legge

regionale 26 maggio 1973, n. 24 avente ad oggetto "provvedimenti per

assicurare il trasporto gratuito agli alunni della scuola dell'obbligo

e delle scuole medie superiori". Con l'art. 1, primo comma, della legge

- che riproduce nella stessa formulazione l'art. 1 della legge n. 24

del 1973 - viene assicurato agli alunni di tali scuole il trasporto

gratuito qualora siano costretti a servirsi di un mezzo pubblico di

trasporto per frequentare fuori dal Comune o frazione diversa dello

stesso Comune una scuola statale o parificata, a condizione che non

esista nel Comune o frazione di residenza la corrispondente scuola

statale. Escludendo implicitamente dal servizio gli alunni che

preferiscono frequentare scuole private non autorizzate a rilasciare

titoli di studio riconosciuti dallo Stato, tale disposizione, ad avviso

del ricorrente, si porrebbe in contrasto con l'art. 33 della

Costituzione. Questa norma, invero, garantendo la libertà di

insegnamento e la facoltà di istituire scuole ai soggetti privati e,

correlativamente, il diritto dei singoli fruitori dell'istruzione di

scegliere il tipo di scuola preferita, comporterebbe anche il divieto

di frapporre ostacoli di fatto al libero esercizio di tale facoltà di

scelta. Né potrebbe aver rilievo che il diritto di istituire scuole è

riconosciuto dall'art. 33 Cost. ai privati purché non comporti oneri a

carico dello Stato (o di altri enti pubblici), in quanto "nel caso in

esame l'intervento regionale non è diretto a sostenere l'iniziativa

privata nel settore dell'insegnamento, ma piuttosto intende apprestare

un servizio sociale destinato a rimuovere eventuali ostacoli di

carattere economico che possano impedire a tutti gli utenti di accedere

alla istruzione". Sotto altro profilo, la disposizione comporterebbe

violazione dell'art. 3 Cost., determinando una disparità di

trattamento tra i cittadini in ordine al concreto esercizio della

suddetta facoltà di scelta.

Anche la disposizione di cui al terzo comma dello stesso art. 1 -

la quale, innovando rispetto alla precedente legge n. 24 del 1973,

esclude dal beneficio del trasporto gratuito gli alunni che frequentano

scuole, convitti ed istituti con tasse annuali di frequenza superiori a

L. 250.000 e gli alunni convittori in istituti con rette a proprio

carico superiori a lire 700.000 annue è, a parere del Commissario

dello Stato, costituzionalmente, illegittima.

Rispetto alla scuola dell'obbligo, sarebbe violato il principio

della gratuità di questa contenuto nell'art. 34, secondo comma, Cost.,

costituendo il suddetto beneficio del trasporto gratuito - come si

desume dalla stessa norma impugnata - un mezzo necessario per attuare

in concreto tale precetto costituzionale ed essendo la gratuità

dell'istruzione obbligatoria sancita indipendentemente dalle condizioni

economiche degli utenti.

Rispetto alle scuole medie superiori, l'esclusione dal trasporto

gratuito di chi versa una retta di frequenza o di mantenimento

superiore ad un determinato importo - peraltro non rivelatore, ad

avviso del ricorrente, di un particolare stato di agiatezza economica

del nucleo familiare cui appartiene l'allievo - limiterebbe la facoltà

di scegliere il tipo di scuola garantita dall'art. 33 Cost..

Il Presidente della Regione siciliana, costituitosi a mezzo

dell'avvocato Giuseppe Fazio, chiedeva il rigetto del ricorso.

Rilevava innanzitutto che l'impugnativa dell'art. 1, primo comma, della

legge era tardiva e perciò di dubbia ammissibilità, essendosi con

detta norma riprodotto letteralmente il corrispondente art. 1 della

legge n. 24 del, 1973 - già operante da oltre 4 anni e non impugnata a

suo tempo - con la sola eliminazione dell'inciso: "nei limiti dello

stanziamento previsto dall'art. 6" che ne riduceva la portata

finanziaria. L'eventuale accoglimento della censura, perciò, "non

potrebbe avere incidenza alcuna negli interventi regionali, che

tornerebbero ad essere legittimati dalla precedente norma nuovamente in

vigore".

Ma, a parte ciò, la disposizione, ad avviso del resistente, non

lede in alcun modo né la libertà di insegnamento né il diritto

all'istruzione. Al contrario, l'aver assicurato "la possibilità

materiale, per alunni in linea di massima meno abbienti, di frequentare

la scuola statale o quella il cui titolo è riconosciuto dallo Stato

costituisce un intervento rivolto a garantire la possibilità di

ricorrere ad un tipo di scuola del cui risultato lo Stato si rende

garante sia sotto il profilo della validità intrinseca dei titoli

stessi sia sotto il profilo dell'assoluta libertà ideologica

dell'insegnamento, il che contribuisce a rendere più effettivo il

diritto allo studio e la libertà di scelta della scuola". Questa

libertà, d'altra parte, non può ritenersi menomata da un intervento

finanziario che escluda la scuola meramente privata: ché anzi l'art.

33, terzo comma, Cost. "addirittura nega il diritto all'istituzione di

scuole private qualora ciò avvenga con l'assunzione di oneri da parte

dello Stato". Del resto, trattandosi di intervento di assistenza

scolastica che si riflette anche nel campo dell'istruzione secondaria,

in cui la competenza legislativa regionale è solo eventuale, ben

potrebbe lo Stato ridisciplinare la materia sino a coprire l'intero

settore dell'istruzione.

Quanto all'innovazione introdotta con il terzo comma dell'art. 1

della legge, il resistente osservava che la disposizione mira a rendere

compatibile l'assistenza scolastica con una linea generale di

interventi in campo sociale dettata dalle disponibilità finanziarie

della Regione; e che, d'altra parte, dai dati statistici è agevole

desumere che chi frequenta scuole private pagando rette elevate

appartiene ad una categoria di soggetti aventi una capacità economica

superiore alla media. Escludere - come pretende il ricorrente - il

valore probante di tali indici esteriori di agiatezza equivarrebbe a

ritenere incostituzionali "tutte quelle norme tributarie le quali,

colpendo la ricchezza nel suo manifestarsi, impongono tributi più

elevati per il consumo di beni non necessari".

Per altro verso, essendo l'attuazione del principio di gratuità

dell'istruzione obbligatoria un dovere primario dello Stato-persona, un

limitato intervento regionale in questo campo non può dirsi in

contrasto con tale principio, giovando anzi ad agevolarne la

realizzazione.

Escluse pertanto, anche alla stregua dei principi affermati dalla

Corte costituzionale (cfr. sentenze nn. 7 del 1967 e 106 del 1968), le

pretese violazioni degli artt. 33 e 34 Cost., viene meno, ad avviso del

resistente, il presupposto sul quale è stato fondato il presunto

contrasto della norma impugnata con l'art. 3 Cost. Considerato in diritto :

1. - Il Commissario dello Stato per la Regione siciliana ha

tempestivamente impugnato, in via di azione, ex art. 28 dello Statuto

regionale siciliano, l'art. 1, primo e terzo comma, della legge

approvata dall'Assemblea regionale siciliana nella seduta del 25

novembre 1977.

La delibera legislativa in questione - che, in pendenza del

presente ricorso, ex art. 29 dello statuto regionale siciliano, decorsi

i termini ivi previsti, è stata promulgata dal Presidente regionale e

pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale della Regione siciliana del 14

gennaio 1978, n. 2, divenendo così la legge regionale siciliana 13

gennaio 1978, n. 1 - ha per oggetto "Modifiche ed aggiunte alla legge

regionale 26 maggio 1973, n. 24: Provvedimenti per assicurare il

trasporto gratuito agli alunni della scuola dell'obbligo e delle scuole

medie superiori".

L'art. 1 della legge impugnata così testualmente recita:

"L'art. 1 della legge regionale 26 maggio 1973, n. 24 è sostituito

dal seguente:

"La Regione siciliana assicura il trasporto gratuito agli alunni

della scuola dell'obbligo e delle scuole medie superiori costretti a

servirsi di un mezzo pubblico di trasporto per frequentare fuori dal

Comune o frazione diversa dello stesso Comune una scuola statale o

autorizzata a rilasciare titoli di studio riconosciuti dallo Stato

qualora non esista nel Comune o frazione di residenza la corrispondente

scuola statale.

Hanno diritto altresì alle provvidenze previste dalla presente

legge gli alunni che frequentano gli Istituti per ciechi o per

ipodotati, statali, regionali e comunali o comunque autorizzati a

rilasciare titoli di studio riconosciuti dallo Stato.

Sono esclusi dai benefici di cui alla presente legge gli alunni che

frequentano scuole, convitti ed istituti con tasse annuali di frequenza

superiori a lire 250.000 e gli alunni convittori in istituti con rette

a carico dello Stato, della Regione o di altri enti e, se a proprio

carico, superiori a lire 700.000 annue.

Ai fini dell'applicazione del presente articolo sono assimilate

alle frazioni le borgate e gli agglomerati urbani e rurali"."

Raffrontando il testo sopra riprodotto con quello dell'art. 1

della legge regionale siciliana n. 24 del 1973 si ricava che il primo

si differenzia dal secondo per l'omissione, nel primo comma, identico

nel resto, dell'inciso "nei limiti dello stanziamento dell'art. 6"

nonché per l'aggiunta di un terzo e di un quarto comma.

Rispetto al testo sostitutivo dell'art. 1, il Commissario dello

Stato dubita della legittimità costituzionale:

a) del primo comma, nella parte in cui esclude dal trasporto

gratuito, assicurato agli alunni costretti a servirsi del mezzo

pubblico di trasporto per frequentare la scuola dell'obbligo o le

scuole medie superiori fuori del Comune o della frazione di comune di

residenza - non dotati delle corrispondenti scuole statali - quegli

alunni che intendono frequentare scuole private non autorizzate a

rilasciare titoli di studio riconosciuti dallo Stato;

b) del terzo comma "nella parte in cui esclude dal beneficio" del

trasporto gratuito "gli alunni che frequentano scuole, convitti e

istituti con tasse annuali di frequenza a proprio carico".

I disposti della legge regionale, nelle parti denunziate,

contrasterebbero con gli artt. 3, 33, primo e terzo comma, e 34,

secondo comma, Cost..

2. - Il ricorso, contrariamente a quanto adombra la difesa della

Regione siciliana, è certamente ammissibile anche per la parte

concernente il primo comma dell'art. 1 della legge approvata il 25

novembre 1977. Infatti, una dichiarazione di fondatezza della questione

proposta dal Commissario dello Stato, che investe solo parzialmente

tale disposto di legge, non potrebbe ridare efficacia alla

corrispondente norma della legge regionale siciliana n. 24 del 1973,

contestualmente abrogata. Non è poi condivisibile l'opinione per cui

il ricorso, sarebbe, per questa parte, tardivamente proposto, dato il

contenuto meramente ripetitivo delle disposizioni della legge regionale

oggi denunziata, rispetto a quello della precedente legge regionale,

non impugnata in termini. Questa Corte, già con la sentenza n. 44 del

1957, ha escluso "che nei giudizi di legittimità costituzionale, anche

se proposti in via principale, possano avere rilievo istituti come

quelli dell'inammissibilità del ricorso per acquiescenza e per il

carattere confermativo del provvedimento impugnato" e tale giudizio

deve essere confermato. Neppure si versa in uno di quei "determinati

casi", cui ha fatto riferimento la sentenza ora citata, nei quali "un

giudizio si istituisce inutiliter, in quanto la mancata impugnazione di

norme precedenti rende vana l'impugnazione di norme successive".

Infatti la delibera legislativa, che comporta novazione dei

corrispondenti disposti della precedente legge regionale, è impugnata

soltanto in parte qua, chiedendosi alla Corte una pronuncia

sostanzialmente additiva, e tanto basta per escludere l'inutilità del

giudizio.

3. - Le questioni proposte dal Commissario del Governo non sono,

peraltro, fondate.

La legge regionale parzialmente impugnata muove dal presupposto che

nei comuni e nelle frazioni di comuni ove risiedono gli alunni della

scuola dell'obbligo o delle scuole medie superiori non esistano le

corrispondenti scuole statali (art. 1, primo comma). Soltanto in questo

caso la Regione assicura il trasporto di tali soggetti, "con il mezzo

più economico" alla "più vicina" scuola statale o autorizzata a

rilasciare titoli di studio riconosciuti dallo Stato, mentre "per le

località non servite regolarmente da mezzi pubblici di linea" sono

previsti contribuiti mensili a carico dei comuni (ibidem, art. 2).

La normativa in esame nel primo comma impugnato riproduce la

medesima dizione usata in precedenza dal legislatore nazionale (legge

24 luglio 1962, n. 1073, art. 34; legge 31 ottobre 1966, n. 942, art.

14; legge 7 luglio 1970, n. 599, art. 1). Secondo il ricorrente, essa

si porrebbe in contrasto con l'art. 33, primo e terzo comma, Cost.,

perché, escludendo implicitamente dalla provvidenza regionale "gli

alunni che preferiscono frequentare scuole diverse da quelle statali o

parificate"determinerebbe "di fatto un ostacolo al libero esercizio

della facoltà di scelta della scuola".

È agevole riconoscere che, fuori discussione la libertà di

insegnamento e la libertà di istituire scuole ed istituti di

educazione senza oneri per lo Stato, neppure è intaccata la

corrispondente libertà di scelta del tipo di scuola preferito. Invero

dalla garanzia costituzionale di questa come di altre libertà (si

pensi alla libertà religiosa o a quella di associazione) non può

certo dedursi l'obbligo della Repubblica di assumersi gli oneri

eventualmente necessari per esercitarla, mentre non può correttamente

sostenersi che sia la legge - nella specie regionale - a determinare un

ostacolo di fatto nel momento in cui se ne lamenta la mancata rimozione

ad opera della legge stessa.

Assume ancora il ricorrente che la disposizione in esame

determinerebbe "una disparità di trattamento tra cittadini in ordine

al concreto esercizio di una facoltà riconosciuta dalla Costituzione".

Ma la libertà di scelta implica in tal caso una opzione fra situazioni

assai differenziate, non solo intrinsecamente ma per i diversi obblighi

che gravano sulla Regione in particolare e sulla Repubblica in genere,

a fronte delle scuole statali (nonché delle scuole autorizzate a

rilasciare titoli di studio riconosciuti dallo Stato) e a fronte delle

scuole private di ogni altro tipo. Pertanto difettano quell'identità o

quell'omogeneità dei termini messi a raffronto indipendentemente dalle

quali non è ipotizzabile la violazione dell'art. 3 Cost.

4. - Infine, il ricorrente impugna il terzo comma dell'art. 1 che

esclude dal beneficio del trasporto gratuito "gli alunni che

frequentano scuole, convitti ed istituti con tasse annuali di frequenza

superiori a L. 250.000 e gli alunni convittori in Istituti con retta a

carico dello Stato, della Regione o di altri enti e, se a proprio

carico, superiori a L. 700.000 annue".

Secondo il Commissario del Governo, questo disposto della legge

regionale violerebbe l'art. 34, secondo comma, Cost., per quanto

attiene alla frequenza della scuola dell'obbligo, perché il precetto

costituzionale la vuole gratuita "indipendentemente dalla condizione

economica degli utenti"; mentre, per quanto concerne la frequenza delle

scuole medie superiori l'esclusione degli alunni che versano una

determinata tassa o retta annuale di frequenza limiterebbe la facoltà

di scegliere il tipo di scuola preferito, in violazione dell'art. 33

Cost.

Con riferimento al primo dei due parametri costituzionali qui

invocati è decisiva la considerazione, formulata peraltro dallo stesso

ricorrente, che la normativa regionale qui censurata opera in materia

di assistenza scolastica, distinta, anche se strettamente collegata, da

quella, dell'istruzione (cfr. sentenze nn. 7 del 1967 e 106 del 1968) e

concernente "tutte le strutture i servizi e le attività destinate a

facilitare... l'assolvimento dell'obbligo scolastico, nonché per gli

studenti capaci e meritevoli, ancorché privi di mezzi, la prosecuzione

degli studi" (art. 42, d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616).

Il compito di facilitare, per poterlo rendere effettivo, il diritto

allo studio ed all'istruzione mediante l'adozione di idonee misure

strumentali spetta alla Repubblica e quindi, lo Stato, la Regione e gli

enti locali sono chiamati ad intervenire nel quadro di un impegno

coordinato, ciascuno nell'ambito delle proprie competenze, ma anche

entro i limiti consentiti dalle risorse di cui rispettivamente

dispongono.

E poiché si tratta di rimuovere, per l'aspetto che qui rileva, un

ostacolo di ordine economico - rappresentato dalla spesa per il

trasporto - non è irragionevole desumere dalla libera scelta

dell'interessato, implicante la corresponsione di tasse di frequenza o

rette di un determinato ammontare per fruire di un servizio scolastico

cui è possibile accedere anche gratuitamente, quella disponibilità di

mezzi che legittima, sul piano costituzionale e nell'ambito

dell'intervento regionale, l'esclusione dalla provvidenza in esame.

A maggior ragione le stesse considerazioni valgono a confutare le

censure mosse dal ricorrente, con riferimento all'articolo 33 Cost. per

quanto concerne le scuole medie superiori.