Sentenza n. 36/2000

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di ammissibilità, ai sensi dell'art. 2, primo comma,

della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, della richiesta di

referendum popolare per l'abrogazione del decreto del Presidente

della Repubblica 30 giugno 1965, n. 1124, recante "Testo unico delle

disposizioni per l'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni

sul lavoro e le malattie professionali" e successive modificazioni,

limitatamente a: Articolo 10, comma 8: "Agli effetti dei precedenti

commi sesto e settimo l'indennità d'infortunio è rappresentata dal

valore capitale della rendita liquidata, calcolato in base alle

tabelle di cui all'art. 39."; Articolo 11, comma 1, limitatamente

alle parole: "calcolato in base alle tabelle di cui all'art. 39";

Articolo 16; Articolo 18; Articolo 28, comma 1, limitatamente alle

parole: "con le modalità e nei termini di cui agli articoli 44 -

così come modificato dal successivo punto 2) - e seguenti", e comma

5, limitatamente alle parole: "e versata con le modalità e nei

termini di cui all'art. 44, così come modificato dal successivo

punto 2)"; Articolo 34; Articolo 35; Articolo 36; Articolo 37;

Articolo 38; Articolo 39; Articolo 40; Articolo 41; Articolo 42;

Articolo 43; Articolo 44, nell'attuale testo così come risultante ai

sensi dell'art. 10, comma 2, del decreto-legge 30 dicembre 1987, n.

536, convertito in legge 29 febbraio 1988, n. 48, nonché come

integrato (quanto al comma 3) dall'art. 59, comma 19, della legge 27

dicembre 1997, n. 449; Articolo 45, come modificato (quanto al

secondo comma) dall'art. 4 decreto-legge 9 ottobre 1989, n. 338,

convertito dalla legge 7 dicembre 1989, n. 389; Articolo 46; Articolo

47; Articolo 48; Articolo 49; Articolo 126; Articolo 127, come

modificato dall'art. 53, comma 7, della legge 27 dicembre 1997, n.

449; Articolo 128; Articolo 129; Articolo 148, comma 2, limitatamente

alle parole: "da parte dell'Istituto nazionale per l'assicurazione

contro gli infortuni sul lavoro"; Articolo 149; Articolo 152;

Articolo 154; Articolo 157, comma 7, limitatamente alle parole: "con

il concorso dell'Istituto nazionale della previdenza sociale e

dell'Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul

lavoro"; Articolo 177, lettera e), limitatamente alle parole:

"all'Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul

lavoro"; Nonché del d.lgs. 30 giugno 1994, n. 479, recante

"Attuazione della delega conferita dall'art. 1, comma 32, della legge

24 dicembre 1993, n. 537, in materia di riordino e soppressione di

enti pubblici di previdenza e assistenza", e successive

modificazioni, limitatamente a: Articolo 8, comma 3: "Al consiglio

di amministrazione dell'INAIL, in aggiunta ai compiti di cui all'art.

3, è attribuita anche la competenza a decidere in via definitiva i

ricorsi attribuiti alla commissione di cui all'art. 39, terzo comma,

del testo unico delle disposizioni per l'assicurazione obbligatoria

contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali approvato

con decreto del Presidente della Repubblica 30 giugno 1965, n. 1124,

che è soppressa"; giudizio iscritto al n. 118 del registro

referendum. Vista l'ordinanza del 7-13 dicembre 1999 con la quale

l'Ufficio centrale per il referendum presso la Corte di cassazione ha

dichiarato conforme a legge la richiesta e la successiva ordinanza di

correzione di errore materiale del 21 dicembre 1999; Udito nella

camera di consiglio del 13 gennaio 2000 il giudice relatore Fernando

Santosuosso; Uditi l'avvocato Gianfranco Palermo per i presentatori

Capezzone Daniele, Giustino Mariano e De Lucia Michele e l'avvocato

Amos Andreoni per la Federazione dei Verdi ed altri, Comitato per le

libertà e i diritti sociali e Partito della Rifondazione comunista.

Ritenuto in fatto

1. - L'Ufficio centrale per il referendum costituito presso la

Corte di cassazione, in applicazione della legge 25 maggio 1970, n.

352, ha esaminato la richiesta di referendum popolare per

l'abrogazione di una serie di disposizioni del decreto del Presidente

della Repubblica 30 giugno 1965, n. 1124, recante "Testo unico delle

disposizioni per l'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni

sul lavoro e le malattie professionali", nonché dell'art. 8, comma

3, del decreto legislativo 30 giugno 1994, n. 479 (Attuazione della

delega conferita dall'art. 1, comma 32, della legge 24 dicembre 1993,

n. 537, in materia di riordino e soppressione di enti pubblici di

previdenza e assistenza).

2. - L'Ufficio centrale, dopo aver verificato, con esito positivo,

la regolarità della richiesta, ha rilevato che il quesito era stato

formulato senza tenere conto delle modifiche apportate dalle

successive norme contenute nel d.-l. 30 dicembre 1987, n. 536

(convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della

legge 29 febbraio 1988, n. 48), nel d.-l. 9 ottobre 1989, n. 338

(convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della

legge 7 dicembre 1989, n. 389) e nella legge 27 dicembre 1997, n.

449.

Di conseguenza, detto Ufficio ha provveduto a riformulare il

quesito referendario nei seguenti termini: "Volete voi che sia

abrogato il Decreto del Presidente della Repubblica 30 giugno 1965,

n. 1124, recante "Testo unico delle disposizioni per l'assicurazione

obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le malattie

professionali", limitatamente a:

art. 10, comma 8: "Agli effetti dei precedenti commi sesto e

settimo l'indennità d'infortunio è rappresentata dal valore

capitale della rendita liquidata, calcolato in base alle tabelle di

cui all'art. 39"; art. 11, comma 1, limitatamente alle parole:

"calcolato in base alle tabelle di cui all'art. 39"; art. 16; art.

18; art. 28, comma 1, limitatamente alle parole: "con le modalità e

nei termini di cui agli articoli 44 - così come modificato dal

successivo punto 2) - e seguenti", e comma 5, limitatamente alle

parole: "e versata con le modalità e nei termini di cui all'art. 44,

così come modificato dal successivo punto 2)"; art. 34; art. 35;

art. 36; art. 37; art. 38; art. 39; art. 40; art. 41; art. 42; art.

43; art. 44, nell'attuale testo così come risultante ai sensi

dell'art. 10, comma 2, del d.-l. 30 dicembre 1987, n. 536,

convertito in legge 29 febbraio 1988, n. 48, nonché come integrato

(quanto al comma 3) dall'art. 59, comma 19, della legge 27 dicembre

1997, n. 449; art. 45, come modificato (quanto al secondo comma)

dall'art. 4 del decreto-legge 9 ottobre 1989, n. 338, convertito

dalla legge 7 dicembre 1989, n. 389; art. 46; art. 47; art. 48; art.

49; art. 126; art. 127, come modificato dall'art. 53, comma 7, della

legge 27 dicembre 1997, n. 449; art. 128; art. 129; art. 148, comma

2, limitatamente alle parole: "da parte dell'Istituto nazionale per

l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro; art. 149; art. 152;

art. 154; l'art. 157, comma 7, limitatamente alle parole: "con il

concorso dell'Istituto nazionale della previdenza sociale e

dell'Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul

lavoro; art. 177, lettera e) limitatamente alle parole:

"all'Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul

lavoro"; nonché il decreto legislativo 30 giugno 1994, n. 479,

recante "Attuazione della delega conferita dall'art. 1, comma 32,

della legge 24 dicembre 1993, n. 537, in materia di riordino e

soppressione di enti pubblici di previdenza e assistenza", e

successive modificazioni limitatamente a: art. 8, comma 3: "Al

consiglio di amministrazione dell'INAIL, in aggiunta ai compiti di

cui all'art. 3, è attribuita anche la competenza a decidere in via

definitiva i ricorsi attribuiti alla commissione di cui all'art. 39,

terzo comma, del testo unico delle disposizioni per l'assicurazione

obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le malattie

professionali approvato con decreto del Presidente della Repubblica

30 giugno 1965, n. 1124, che è soppressa"?

Contestualmente, l'Ufficio centrale ha assegnato a detta richiesta

il numero 6, denominando il referendum col titolo "Assicurazione

contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali:

abrogazione dell'esclusiva INAIL in materia".

3. - Ricevuta comunicazione dell'ordinanza, il Presidente di questa

Corte ha fissato il giorno 13 gennaio 2000 per l'udienza in camera di

consiglio, dandone regolare comunicazione ai sensi dell'art. 33 della

legge 25 maggio 1970, n. 352.

4. - In prossimità dell'udienza il Comitato promotore ha

presentato una memoria, sollecitando una pronuncia di ammissibilità

del referendum.

Osserva detto Comitato che il quesito in esame non tocca in alcun

modo il principio dell'obbligatorietà della tutela assicurativa

fissato dall'art. 38 della Costituzione, tanto più che il

legislatore non ha provveduto a dare adeguata attuazione a tale

norma, non essendo state approntate le strutture indicate nella Carta

fondamentale. L'obiettivo che il referendum intende promuovere è

quello dell'eliminazione di un ostacolo alla libera affermazione del

sistema pluralistico nella materia previdenziale, obiettivo che lo

stesso legislatore dimostra di aver perseguito attraverso la

privatizzazione degli enti previdenziali disposta dal decreto

legislativo 30 giugno 1994, n. 509; e d'altra parte resterebbe

sempre aperta per il legislatore la possibilità di un intervento di

armonizzazione dell'intero settore.

Nessun dubbio poi sussiste, a dire del Comitato, in ordine ai

requisiti di chiarezza e di omogeneità del quesito referendario,

perché la molteplicità delle norme delle quali si chiede

l'abrogazione è sorretta da un'unica ratio ispiratrice, ossia quella

del monopolio dell'INAIL nella materia dell'assicurazione contro gli

infortuni sul lavoro e le malattie professionali. Una volta

liberalizzato l'intero settore, la permanenza di norme come quelle

oggetto del quesito si risolverebbe in un ingiustificato privilegio,

idoneo a determinare disparità di trattamento a seconda dell'ente

col quale il lavoratore stipula la polizza assicurativa.

5. - In prossimità del giorno della deliberazione hanno presentato

memorie, in cui sostengono l'inammissibilità del referendum in

esame, la Federazione dei verdi, in persona del sen. Natale

Ripamonti, l'Associazione nazionale per la sinistra, in persona

dell'on. Sergio Garavini, Alfiero Grandi, nella qualità di

responsabile lavoro dei Democratici di sinistra, nonché il Partito

della rifondazione comunista, in persona del segretario politico on.

Fausto Bertinotti, ed il Comitato per le libertà ed i diritti

sociali, in persona del Presidente Paolo Cagna Ninchi. Considerato in diritto

1. - La richiesta di referendum abrogativo sulla quale la Corte è

chiamata a pronunciarsi riguarda una serie di articoli del testo

unico 30 giugno 1965, n. 1124, contenente la disciplina

dell'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le

malattie professionali, nonché l'art. 8, comma 3, del decreto

legislativo 30 giugno 1994, n. 479, strettamente connesso ai

precedenti. Scopo del quesito è quello di eliminare la gestione

della predetta assicurazione, in regime di sostanziale esclusiva, da

parte dell'INAIL, e consentire ai datori di lavoro l'accesso, in

alternativa, alle assicurazioni private; il tutto presupponendo che

la liberalizzazione del mercato di quel settore sia più idonea a

garantire la tutela dei lavoratori infortunati.

In ordine a tale obiettivo, il quesito referendario investe, fra

gli altri, l'art. 126 del testo unico, che contiene l'affidamento in

esclusiva all'INAIL della predetta assicurazione (per i lavoratori

dell'industria), le procedure per la diffida al datore di lavoro in

caso di inadempimento dell'obbligo di denunzia di inizio

dell'attività, le norme che consentono all'ente previdenziale di

avvalersi del sistema previsto per la riscossione dei tributi (artt.

34 e ss.), nonché il metodo di calcolo dei valori capitali delle

rendite ed il meccanismo di ricorso avverso le deliberazioni

dell'INAIL in materia di tariffe (artt. 39 e ss.). La complessa opera

di abrogazione, peraltro, dovrebbe svolgersi nella permanenza del

principio, sancito dall'art. 1 del testo unico, dell'obbligatorietà

dell'assicurazione contro gli infortuni e le malattie professionali,

e di quello dell'automaticità delle prestazioni (art. 67).

2. - Preliminarmente va sciolta la riserva sulla ammissibilità

della presentazione e dell'illustrazione orale delle memorie da parte

dei soggetti diversi dai presentatori del referendum. Tali soggetti,

benché non menzionati dall'art. 33 della legge n. 352 del 1970,

possono tuttavia, per le ragioni indicate da questa Corte nella

sentenza n. 31 del 2000, presentare memorie con la conseguente

facoltà di illustrazione orale in camera di consiglio.

3. - La materia oggetto della presente proposta referendaria impone

un previo richiamo all'art. 38 della Costituzione: il secondo comma

di tale articolo, infatti, garantisce ai lavoratori il diritto "che

siano preveduti ed assicurati mezzi adeguati alle loro esigenze di

vita" anche in caso di infortunio o di malattia professionale, mentre

dal quarto comma deriva l'obbligo che gli obiettivi di tutela

previdenziale indicati nell'articolo stesso vengano conseguiti

mediante l'intervento di "organi ed istituti predisposti o integrati

dallo Stato".

Il carattere pubblicistico dell'assicurazione in esame, ravvisabile

già in queste disposizioni, informa anche le peculiarità

dell'attuale assetto normativo, i cui connotati furono già

evidenziati nella sentenza n. 160 del 1974 di questa Corte, ove si

affermò, tra l'altro, che l'utile di impresa è un "fattore

estraneo" alle assicurazioni sociali, la cui funzione è invece

esclusivamente quella di "garantire ai beneficiari la sicurezza del

soddisfacimento delle necessità di vita". Ciò è confermato da una

serie di disposizioni, quali quella dell'obbligo per l'INAIL di

pagare le rendite in modo automatico ed indipendentemente dalla

regolarità dei versamenti contributivi; quella della suddivisione

dell'onere economico complessivo, che grava in gran parte su di

un'ampia platea di datori di lavoro, e solo in misura minima sui

lavoratori; e quella relativa all'esercizio dell'assicurazione con

forme di assistenza e di servizio sociale.

Occorre pertanto ribadire in questa sede quanto la Corte ebbe

occasione di affermare nella sentenza ora citata in accordo con la

migliore dottrina, ossia che la norma costituzionale "lascia piena

libertà allo Stato di scegliere i modi, le forme, le strutture

organizzative ritenute più idonee ed efficienti allo scopo", sempre

che la scelta degli stessi sia tale da costituire "piena garanzia,

per i lavoratori, al conseguimento delle previdenze alle quali hanno

diritto, senza dar vita a squilibri e sperequazioni".

4. - Tanto premesso sul piano costituzionale e legislativo, la

Corte, richiamandosi alla propria giurisprudenza in tema di motivi di

inammissibilità del referendum osserva che nel presente caso lo

strumento referendario appare inidoneo a raggiungere il menzionato

fine dei proponenti così come oggettivato nel quesito, dal momento

che il medesimo non è suscettibile di essere conseguito per via di

semplice abrogazione parziale della normativa esistente, ma

richiederebbe una complessa operazione legislativa di trasformazione

di tale assetto.

Quest'ultimo, infatti, è essenzialmente informato, come si è

detto, ai ben diversi criteri: della gestione pubblicistica, della

copertura generale ed indipendente dall'effettivo pagamento dei

contributi, e del finanziamento mediante somme fissate in modo

autoritativo, al fine di assicurare il complessivo equilibrio del

sistema. Basti rilevare, in proposito, che il principio di

automaticità delle prestazioni - punto essenziale dell'attuale

disciplina - non è di per sé compatibile con un regime nel quale la

copertura assicurativa venga affidata alla libera contrattazione fra

singoli datori di lavoro e compagnie private operanti in regime di

concorrenza, quanto meno senza l'introduzione di ulteriori meccanismi

di garanzia, cui solo il legislatore potrebbe dar vita.

In definitiva, agli elettori verrebbe proposta una falsa

alternativa che, impedendo loro di conseguire realmente l'obiettivo

annunciato - di assicurare, cioè, un diverso sistema pluralistico

compatibile con i principi della permanente e generalizzata

soddisfazione dei diritti garantiti in modo indefettibile dalla

Costituzione - si riverbera sulla stessa possibilità di esprimere

correttamente il proprio voto, traducendosi quindi

nell'inammissibilità del referendum.