Sentenza n. 363/1995

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 13, comma 3,

della legge 2 gennaio 1991, n. 1 (Disciplina dell'attività di

intermediazione mobiliare e disposizioni sull'organizzazione dei

mercati mobiliari), promosso con ordinanza emessa il 31 dicembre 1994

dal Pretore di Tortona nel procedimento civile vertente tra la ECU

s.i.m. s.p.a. ed il Ministero del tesoro, iscritta al n. 113 del

registro ordinanze 1995 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 10, prima serie speciale, dell'anno 1995;

Visto l'atto di costituzione della s.p.a. ECU s.i.m., nonché

l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 27 giugno 1995 il Giudice relatore

Fernando Santosuosso;

Uditi l'avvocato Giuseppe Gianni per la ECU s.i.m. s.p.a. e

l'avvocato dello Stato Antonino Freni per il Presidente del Consiglio

dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso del procedimento civile vertente tra la ECU s.i.m.

s.p.a. e il Ministero del tesoro, il Pretore di Tortona, con

ordinanza emessa il 31 dicembre 1994, ha sollevato questione di

legittimità costituzionale dell'art. 13, comma 3, della legge 2

gennaio 1991, n. 1 (Disciplina dell'attività di intermediazione

mobiliare e disposizioni sull'organizzazione dei mercati mobiliari),

nella parte in cui non prevede la responsabilità solidale del

rappresentante della società di intermediazione mobiliare (s.i.m.) e

della stessa società per il pagamento della sanzione amministrativa

ad essa irrogata, nonché il diritto di regresso nei confronti

dell'autore della violazione, in riferimento all'art. 3, primo comma,

della Costituzione.

Ritiene il giudice rimettente che la disposizione impugnata, non

indicando i soggetti destinatari delle sanzioni e dei provvedimenti

cautelari dalla stessa previsti - mentre dalla lettura complessiva

della stessa tali sanzioni sembrerebbero doversi riferire alla

società di intermediazione, con esclusione dei rappresentanti legali

o degli amministratori -, introdurrebbe una diseguaglianza nel

trattamento sanzionatorio rispetto a quello stabilito per altre

società soggette ad organi di controllo al pari della la ricorrente.

Come tertia comparationis vengono indicate la normativa

riguardante le imprese assicuratrici contenuta nell'art. 6, terzo

comma, della legge 24 novembre 1981, n. 689, e la disposizione

relativa all'esercizio dell'attività bancaria di cui all'art. 144

del decreto legislativo 30 (recte: 1° settembre 1993, n. 385).

L'analogia tra le situazioni poste a raffronto appare al giudice a

quo evidente, trattandosi di violazioni commesse nell'esercizio delle

funzioni o delle incombenze connesse all'attività sociale da parte

di soggetti investiti di poteri di rappresentanza - o di

amministrazione o di direzione - o da parte di dipendenti di imprese

operanti in particolari settori economici di generale interesse: non

avrebbe pertanto razionale giustificazione l'esclusione solo per i

soggetti contemplati dalla disposizione impugnata del vincolo di

solidarietà nel pagamento della sanzione fra l'autore della

violazione e l'ente in rappresentanza o alla dipendenze del quale

abbia agito, nonché del diritto di regresso dell'ente nei confronti

dell'autore della violazione.

Sul punto della rilevanza, il giudice a quo sottolinea che qualora

fosse dichiarata l'illegittimità costituzionale della disposizione

impugnata, la società opponente potrebbe recuperare l'importo della

sanzione agendo in via di regresso contro chi ha dato causa alla sua

applicazione.

2. - Nel giudizio davanti a questa Corte si è costituita la ECU

s.i.m. s.p.a., chiedendo che la questione di legittimità

costituzionale sia accolta.

La parte preliminarmente motiva sulla sicura rilevanza della

questione, in primo luogo in quanto dall'eventuale accoglimento della

stessa deriverebbe l'illegittimità del provvedimento impugnato (in

quanto diretto a sanzionare la sola società e non anche l'autore

della violazione); ed in secondo luogo in quanto dall'accoglimento

della questione deriverebbe la possibilità per la stessa società di

agire in via di regresso nei confronti degli autori dell'illecito.

Quanto al merito della questione, si ribadiscono le argomentazioni

svolte nell'ordinanza di rimessione, ritenendo che questa Corte non

potrebbe esimersi dal dichiarare l'incostituzionalità della norma

avvalendosi del noto concetto di dichiarazione d'incostituzionalità

di norma ostativa implicita.

3. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,

chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile o comunque

infondata.

L'Avvocatura dello Stato rileva, in primo luogo, che la questione

difetta del requisito della rilevanza, in quanto in ogni caso la

E.C.U. s.i.m. s.p.a. sarebbe tenuta all'adempimento per l'intero

(art. 1292 del codice civile), e non potrebbe sollevare obiezioni in

ordine alla scelta del creditore di pretendere da essa l'intero,

ovvero, in assenza di un'apposita previsione del c.d. beneficio di

escussione, in ordine alla escussione di altri eventuali debitori in

solido.

Nel merito, la difesa erariale ritiene che la questione sia

(manifestamente) infondata.

Essendo ormai pacifica l'applicabilità delle sanzioni

amministrative nei confronti delle persone giuridiche (quali le

s.i.m.), ed essendo la responsabilità della persona giuridica in

relazione all'attività compiuta dai suoi organi comunemente

qualificata come responsabilità diretta in ragione del rapporto di

immedesimazione organica, ritiene la difesa erariale che la diretta

riferibilità della sanzione pecuniaria alla sola società sia

coerente con il sistema sanzionatorio delineato dall'art. 13 della

legge n. 1 del 1991. La "omessa previsione" denunciata dal giudice a

quo non sarebbe da intendersi come "esclusione": sul punto

l'ordinanza di rimessione sarebbe pertanto carente, non avendo il

giudice cercato di colmare la lacuna mediante il ricorso ai principi

generali desumibili dalla disciplina sistematica delle sanzioni

amministrative dettata dalla legge n. 689 del 1981.

Peraltro, essendo la funzione della solidarietà passiva quella di

garantire il creditore, l'eventuale esclusione dell'obbligazione in

solido di altri soggetti per il pagamento della sanzione potrebbe

riflettersi (negativamente) solo sulla posizione della pubblica

amministrazione creditrice, ma in ragione di una scelta legislativa

non arbitraria, bensì coerente al sistema e che potrebbe essere

ulteriormente giustificata dalla semplificazione (degli elementi)

della fattispecie sanzionata e del procedimento sanzionatorio.

Le suesposte ragioni fanno escludere l'irragionevolezza della

disposizione impugnata: se ciò tuttavia non bastasse, rileva

l'Avvocatura che nell'ordinanza di rimessione manca qualsiasi

spiegazione della preferenza palesata dal giudice a quo per le

soluzioni diverse adottate in altri settori, specie tenendo conto che

le banche sono assoggettate allo stesso trattamento sanzionatorio

delle s.i.m. quando svolgano attività di intermediazione mobiliare e

in relazione alle infrazioni riferibili a tale attività non bancaria

(art. 12, comma 2, della legge n. 1 del 1991, le cui disposizioni

sono state fatte espressamente salve dall'art. 160 del testo unico). Considerato in diritto

1. - La questione sottoposta all'esame della Corte è se l'art.

13, comma 3, della legge 2 gennaio 1991, n. 1 (Disciplina

dell'attività di intermediazione mobiliare e disposizioni

sull'organizzazione dei mercati mobiliari), nella parte in cui non

prevede la responsabilità solidale del rappresentante della società

di intermediazione mobiliare (s.i.m.), nonché della stessa società,

per il pagamento della sanzione amministrativa, né il diritto di

regresso della stessa nei confronti dell'autore della violazione, sia

in contrasto con il principio d'eguaglianza stabilito dall'art. 3,

primo comma, della Costituzione, in relazione a quanto diversamente

stabilito dagli artt. 6, terzo comma, della legge 24 novembre 1981,

n. 689 e 144 del decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385.

2. - La difesa erariale eccepisce preliminarmente

l'inammissibilità della questione per difetto di rilevanza nel

giudizio a quo, osservando che, anche qualora fosse riconosciuto un

obbligo solidale dell'amministratore della società, questa, nella

presente ipotesi di responsabilità, ed in mancanza di una specifica

previsione del c.d. beneficio di escussione, sarebbe comunque tenuta

all'adempimento per l'intero (art. 1292 del codice civile). La

sollevata questione sarebbe, invece, rilevante solo nell'eventuale

giudizio che il solvens volesse instaurare per rivalersi nei

confronti di altri soggetti responsabili.

L'eccezione non è condivisibile, poiché diversa è l'ipotesi di

un debito che, pur essendo dovuto per l'intero, è però di natura

solidale. Inoltre, l'azione di regresso può essere esercitata solo

se consentita dalla legge: per cui nel presente giudizio, riguardante

il pagamento della sanzione amministrativa, la società chiamata a

rispondere ha interesse a sapere che l'obbligo si estende

solidalmente ai suoi amministratori, al fine di porsi eventualmente

nella condizione di chiamarli in giudizio per rivalsa.

3. - La questione di costituzionalità è però infondata.

L'Avvocatura dello Stato deduce anzitutto che la responsabilità

amministrativa non richiede necessariamente la sua estensione alle

persone che hanno agito in rappresentanza, dal momento che detta

responsabilità - in forza del rapporto di immedesimazione organica -

è direttamente riferibile all'ente. E tale riferibilità è coerente

con il sistema sanzionatorio previsto dalla legge n. 1 del 1991, come

confermato dalle altre misure della sospensione dall'Albo o

dall'esercizio dell'attività.

La deduzione è esatta, avendo in proposito questa Corte affermato

che il principio della personalità della pena non ha alcuna

attinenza con le sanzioni amministrative (sentenza n. 159 del 1994).

Ma ciò non è tuttavia preclusivo dell'esame della questione, in

quanto il giudice a quo non contesta che la società sia destinataria

della sanzione, ma si duole che di questa non rispondano solidalmente

anche gli amministratori, così come altre leggi prevedono per altre

imprese omogenee.

4. - Soggiunge la difesa erariale che la solidarietà passiva -

peraltro prevista soprattutto per una maggiore garanzia del creditore

- non deve necessariamente essere stabilita dalla legge speciale,

essendo già offerta a tutte le società in base ad altre leggi,

oltre che dal diritto comune.

Questa deduzione è sufficiente a far ritenere infondata la

questione. In proposito occorre richiamare l'art. 6, della legge n.

689 del 1981, che, in tema di sanzioni amministrative, stabilisce che

"se la violazione è commessa dal rappresentante o dal dipendente di

una persona giuridica o di un ente privo di personalità giuridica o,

comunque, di un imprenditore nell'esercizio delle proprie funzioni o

incombenze, la persona giuridica o l'ente o l'imprenditore è

obbligato in solido con l'autore della violazione al pagamento della

somma da questo dovuta. Nei casi previsti dai commi precedenti chi ha

pagato ha diritto di regresso per l'intero nei confronti dell'autore

della violazione".

Questa disposizione ha valore di principio generale con riguardo

alle sanzioni amministrative: in quanto tale, essa contribuisce a

specificare la portata normativa della disposizione impugnata,

consentendo di superare il vizio di illegittimità costituzionale

prospettato in questa sede.

D'altro canto, lo stesso sistema delineato dal codice civile

(artt. 2392 e seguenti), contempla l'ipotesi di una responsabilità

degli amministratori nei confronti della società, stabilendo i casi

ed i modi con cui essa può farsi valere.

5. - L'ultima deduzione della difesa erariale - per contrastare

più specificamente la disparità di trattamento normativo fra le

società sotto la vigilanza della CONSOB e quelle sotto la vigilanza

dell'ISVAP e della Banca d'Italia - risulta superata da quanto sopra

osservato (n. 4) circa la sussistenza della responsabilità solidale

anche nella situazione che forma oggetto di questo giudizio.