Sentenza n. 365/1997

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 4, comma 2,

legge della regione Veneto, riapprovata il 20-21 dicembre 1996,

recante "Nuove norme sulle agenzie di viaggio e turismo e sugli altri

organismi operanti in materia", promosso con ricorso del Presidente

del Consiglio dei Ministri notificato l'11 gennaio 1997, depositato

in cancelleria il 20 successivo ed iscritto al n. 2 del registro

ricorsi 1997;

Visto l'atto di costituzione della regione Veneto;

Udito nell'udienza pubblica del 1 luglio 1997 il giudice relatore

Piero Alberto Capotosti;

Uditi l'avvocato dello Stato Danilo Del Gaizo per il ricorrente, e

l'avv. Feliciano Benvenuti per la regione Veneto.

Ritenuto in fatto

1. - Il Consiglio regionale del Veneto, nella seduta del 10

ottobre 1996, ha approvato il disegno di legge recante "Nuove norme

sulle agenzie di viaggio e turismo e sugli altri organismi operanti

in materia". La delibera legislativa, comunicata al Commissario del

Governo, è stata oggetto di rinvio da parte del Governo, che ha

formulato rilievi sull'art. 4, comma 2, del testo normativo, dove si

prevede che "le associazioni (senza fini di lucro che operano a

livello nazionale con formale riconoscimento da parte degli organi

centrali dello Stato il cui scopo statutario consiste in via

prevalente nella promozione del turismo sociale ed aventi sede

operativa in almeno tre Province del territorio regionale) possono

promuovere le proprie iniziative turistico-sociali e raccogliere

adesioni solo entro l'ambito dei propri associati che risultino

iscritti da non meno di due mesi".

Il Consiglio regionale del Veneto, nella seduta del 20-21 dicembre

1996, non ha accolto il rilievo governativo concernente la previsione

di uno iato temporale tra l'acquisto della qualità di socio e di

utente delle attività sociali ed ha riapprovato a maggioranza

assoluta il medesimo testo.

2. - Il Consiglio dei Ministri ha deliberato di promuovere

l'impugnazione dinanzi alla Corte costituzionale della delibera

legislativa in questione.

Sostiene la difesa erariale, reiterando le deduzioni formulate in

sede di rinvio, che l' art. 4, comma 2, della legge oggetto del

giudizio in via principale viola gli artt. 11 e 117 della

Costituzione. L'Avvocatura generale dello Stato premette che lo

svolgimento e la prestazione delle iniziative turistico-sociali si

inquadrano, al pari di quanto avviene per la legislazione interna,

nella nozione di "servizi" di cui all'art. 60 del Trattato CEE, ai

sensi del quale sono tali "le prestazioni fornite normalmente dietro

retribuzione". Dalla suddetta qualificazione scaturiscono per gli

Stati membri, secondo la pacifica e costante giurisprudenza della

Corte di giustizia, i divieti di discriminazioni fondate sulla

nazionalità del prestatore nonché di restrizioni all'esercizio

della corrispondente libertà di circolazione. Si fa notare ancora

come la Corte comunitaria abbia esteso la garanzia afferente la

libera circolazione dei servizi sino a considerare coperta tanto

l'ipotesi del soggetto erogante che si reca nello Stato del

destinatario del servizio, quanto l'ipotesi reciproca del

destinatario che raggiunga lo Stato in cui è stabilito il fornitore

del servizio. Proprio quest'ultima è l'evenienza specificamente

considerata dal Governo nella redazione dei rilievi alla delibera

legislativa: se il cittadino di altro Stato dell'Unione europea

raggiunge il territorio della Regione Veneto, ove intende fruire dei

servizi turistici di un'associazione che è lì operante, può

vedersi negate le prestazioni richieste per difetto del requisito

dell'iscrizione almeno bimestrale all'ente: "il che costituirebbe

(atteso il carattere provvisorio e limitato nel tempo del suo

soggiorno nel Paese) una indebita restrizione della libera

prestazione dei servizi, in contrasto con gli artt. 59 e 60 del

Trattato".

La legge regionale, inoltre, comprimerebbe, indebitamente, secondo

il ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri, l'offerta dei

servizi che l'associazione de qua intenda rivolgere nei confronti di

potenziali utenti residenti in altri Stati europei poiché la tutela

della libertà delle prestazioni, secondo la giurisprudenza

comunitaria, è invocabile nei confronti del Paese di stabilimento

del soggetto erogante il servizio anche quando i fruitori siano

allocati altrove.

Si fa, infine, notare che la protezione dello specifico settore di

mercato da turbative integranti forme sleali di concorrenza - ragione

addotta dal Consiglio regionale al momento di confermare il contenuto

delle disposizioni rinviate dal Governo - non dà luogo a quel

superiore motivo di pubblico interesse che, stando alla Corte di

giustizia, solo abilita all'adozione di discipline nazionali che

deroghino al principio di libera circolazione dei servizi

transfrontalieri.

3. - Si è costituita nel giudizio davanti alla Corte

costituzionale la regione Veneto chiedendo che sia dichiarata

infondata la proposta questione di legittimità costituzionale.

Afferma la resistente che la norma denunciata risulta applicabile

esclusivamente alle associazioni nazionali senza scopo di lucro,

"rispetto alle quali del tutto legittimamente il legislatore

regionale può, ai sensi della l. n. 217 del 1983, imporre limiti al

fine di perseguire l'interesse pubblico". Né - continua - appare

pertinente il richiamo fatto nell'atto di impugnazione al disposto

del d.lgs. n. 111 del 1995, il quale non ha, sul punto che rileva,

autonoma capacità precettiva stante il rinvio puro e semplice che vi

si rinviene - quanto all'ambito applicativo - alle "associazioni

senza scopo di lucro di cui all'art.10 della legge 17 maggio 1983, n.

217, nei limiti ivi stabiliti". Questi - osserva la regione Veneto -

vanno puntualmente individuati in sede regionale, livello di

produzione normativa intorno al quale, nella materia che occupa, la

Corte costituzionale ha già positivamente sindacato analoga

prescrizione della regione Puglia contenuta nella legge n. 52 del

1984. Con la sentenza n. 417 del 1993, invero, è stata giudicata non

contraria agli artt. 3, 18 e 117 della Costituzione la previsione che

condiziona ad un'anzianità di iscrizione trimestrale

all'associazione non lucrativa e con finalità di promozione

turistica la possibilità di rendersi beneficiari dei relativi

servizi. Si tratterebbe di norma che concreta un uso non

irragionevole del potere legislativo, localmente esercitato ai

termini del citato art. 10 della legge-quadro per il turismo (n. 217

del 1983), in vista di prevenire, appunto mediante l'apposizione di

condizioni e limiti all'indiscriminato dispiegamento di attività di

organizzazione turistica, fenomeni di sleale concorrenza da parte di

enti cd. non-profit in danno di imprenditori offerenti analoghi

prodotti.

In conclusione - secondo la regione Veneto - la legge denunciata,

per essere riferibile esclusivamente ad associazioni nazionali non

lucrative e in relazione ai servizi che si dirigono soltanto ai soci,

legittimamente - sotto il profilo di cui all'art. 117 della

Costituzione - impone limiti al godimento della posizione derivante

dallo status di socio in vista della migliore salvaguardia dell'

interesse pubblico.

4. - Le parti sono comparse all'udienza pubblica ed hanno insistito

per l'accoglimento delle rispettive conclusioni. Considerato in diritto

1. - La questione di legittimità costituzionale sollevata con il

ricorso indicato in epigrafe investe l'art. 4, comma 2, della

delibera legislativa approvata dal Consiglio della regione Veneto

nella seduta del 10 ottobre 1996 e, a seguito del rinvio governativo,

riapprovata dallo stesso Consiglio nella seduta del 20-21 dicembre

1996.

La norma impugnata, che concerne la disciplina delle "Associazioni

e organismi senza scopo di lucro", stabilisce, in particolare, che le

predette associazioni "possono promuovere le proprie iniziative

turistico-sociali e raccogliere adesioni solo entro l'ambito dei

propri associati che risultino iscritti da non meno di due mesi".

Proprio questa limitazione temporale, secondo il ricorso proposto dal

Presidente del Consiglio dei Ministri, sarebbe "in contrasto con il

principio comunitario di libera circolazione delle persone e dei

servizi. Infatti, i cittadini di altri paesi comunitari iscritti alle

associazioni turistiche aventi sedi principali o distaccate

all'estero, che non prevedono tale limitazione, una volta recatisi in

Italia, non avrebbero la possibilità di usufruire in loco dei

servizi associativi qualora non fossero iscritti anteriormente al

periodo richiesto. Ciò è confermato da quanto previsto dal decreto

legislativo 111/1995 che ha recepito la direttiva n. 90/314/CEE". Si

tratterebbe, cioè, di una indebita restrizione della libera

prestazione dei servizi, in contrasto con gli artt. 59 e 60 del

Trattato CEE, nonché con il d.lgs. 17 marzo 1995, n. 111, emanato

in attuazione della direttiva 90/314/CEE. Risulterebbe infatti

violata la garanzia della libera circolazione dei servizi in

relazione a due distinte ipotesi: quella del soggetto erogante che

offre il servizio nel diverso Stato del destinatario, e quella del

destinatario che si rechi nello Stato in cui risiede il fornitore del

servizio.

La lesione delle disposizioni enunciate costituirebbe pertanto,

secondo la prospettazione del ricorrente, il presupposto della

violazione degli artt. 11 e 117 della Costituzione.

2. - La questione non è fondata.

La disposizione censurata va esaminata nel quadro di un articolato

contesto di norme di diversa fonte e competenza, il cui contenuto

complessivo riguarda la disciplina delle associazioni senza scopo di

lucro che operano nella materia in oggetto. Il punto di partenza è

l'art. 10 della legge 17 maggio 1983, n. 217 che, dopo avere

stabilito, in deroga al diritto comune, che le associazioni senza

scopo di lucro che operano a livello nazionale per finalità

ricreative, culturali, religiose o sociali sono autorizzate

"esclusivamente per i propri associati" ad esercitare attività

turistiche e ricettive, demanda alle leggi regionali di fissare i

"requisiti minimi omogenei e le modalità di esercizio", assicurando

che le attività medesime "siano esercitate nei rispettivi ambiti

associativi". Si tratta di "norma di favore" che, secondo la sentenza

n. 195 del 1986 di questa Corte, lascia all'autonomia delle regioni

larghissime possibilità di intervento nel settore delle associazioni

operanti a livello nazionale.

In questa prospettiva, l'art. 4, comma 2, della delibera

legislativa della regione Veneto rappresenta, ai sensi dell'art. 117

della Costituzione, una disposizione che attua il citato art. 10

della legge statale, in quanto il legislatore regionale fissa,

secondo "un uso non irragionevole del potere discrezionale

affidatogli" (sentenza n. 417 del 1993), alcuni limiti modali di

esercizio alle prestazioni turistiche occasionalmente rese dalle

indicate associazioni, anche a tutela della genuinità del vincolo

associativo.

Questo quadro normativo non è stato peraltro alterato dal d.lgs.

17 marzo 1995, n. 111, che, in recepimento della direttiva

comunitaria n. 90/314/CEE concernente i viaggi, le vacanze ed i

circuiti "tutto compreso", ha stabilito, negli artt. 3 e 4, che si

dovessero considerare soggetti "organizzatore di viaggio", nonché

"venditore" dei cosiddetti pacchetti turistici, non solo le agenzie

di viaggio e turismo specificamente autorizzate, ma anche le

"associazioni senza scopo di lucro, di cui all'art. 10 della legge 17

maggio 1983, n. 217", però "nei limiti ivi stabiliti" - nei limiti,

cioè, stabiliti, in base allo stesso art. 10, dalle leggi regionali

- nell'ambito dei quali appunto ben può essere annoverata la

limitazione della fruizione delle prestazioni turistiche solo agli

associati da almeno un bimestre.

Proprio il rinvio agli specifici "limiti" previsti dall'art. 10 per

le associazioni in questione sottolinea la loro "specialità",

nonché esclude, di per sé, qualsiasi contrasto tra la disposizione

censurata e lo stesso decreto legislativo n. 111, determinato appunto

dallo iato temporale tra adesione all'associazione e fruizione di

quei servizi. Questo atto legislativo infatti regola soltanto, in

conformità alla direttiva comunitaria che recepisce, i profili

contrattuali del rapporto tra soggetto imprenditore e consumatore,

senza incidere sulla natura del rapporto tra associazioni non aventi

scopo di lucro e propri iscritti.

3. - D'altra parte, il limite temporale - applicabile, senza

discriminazione alcuna, sia ai cittadini italiani, sia ai cittadini

degli altri Stati membri - dei due mesi di anzianità associativa per

poter fruire delle speciali prestazioni turistiche rese dalle

associazioni in oggetto non è irragionevole o sproporzionato,

perché è diretto a salvaguardare la autenticità del rapporto

associativo. Si tratta infatti di un criterio mirante a precludere

"al singolo di utilizzare la libertà associativa per il

perseguimento di finalità sottoposte a particolari discipline

pubblicistiche", ed esso, "così come è regolato dalla norma

contestata, non è certamente un mezzo sproporzionato rispetto al

fine da perseguire, né è tale da scoraggiare nei singoli l'adesione

ad associazioni positivamente apprezzate dalla Costituzione e dalle

leggi o da rappresentare un intralcio eccessivo al libero

dispiegamento delle attività associative" (sentenza n. 417 del

1993).

Questa decisione sottolinea dunque, proprio con riferimento ad una

fattispecie normativa identica alla presente, la non irragionevolezza

del criterio prescelto per la fruizione delle prestazioni in oggetto

e comunque la sua non contrarietà rispetto al favor costituzionale

per le associazioni, considerato sotto il profilo sia della libertà

di costituzione, sia della libertà di organizzazione interna, nel

cui ambito appunto ben può essere ricondotta anche la libertà di

determinazione della data di fruizione dei servizi delle associazioni

stesse. D'altra parte, nella specie si tratta di modalità e limiti

organizzativi, che, ove non adeguatamente osservati, comporterebbero

il rischio - come si legge ancora nella sentenza n. 417 - che "gli

speciali servizi erogati a condizioni agevolate dalle predette

associazioni finiscano per porsi in illegittima concorrenza con le

medesime attività svolte dalle agenzie di viaggio e turismo alle

condizioni imposte dal mercato e nell'ambito di un regime

amministrativo (nonché fiscale) ben più severo".

4. - Questi principi giurisprudenziali presuppongono peraltro che

ogni fenomeno associativo si basi su una organizzazione della

plurisoggettività e su un vincolo finalistico comune. È in questo

specifico contesto pertanto che, nella fattispecie in esame, vanno

collocate le prestazioni inerenti alla occasionale cessione dei

pacchetti turistici, le quali non sono suscettibili di autonoma

considerazione, poiché configurano solo uno dei tanti rapporti

endoassociativi per il perseguimento dello scopo sociale, dei quali

sono soggetti esclusivi gli "associati" con determinata anzianità e

non singoli cittadini che non si trovino in quella precisa condizione

giuridica. È dunque in questo quadro che il chiaro profilo causale,

che caratterizza questo tipo di "associazioni senza scopo di lucro",

viene a fungere da ragionevole criterio di giustificazione della

disciplina in oggetto e, nello stesso tempo, da ragionevole criterio

di differenziazione rispetto alle agenzie di viaggio e turismo.

Si tratta quindi di una connotazione di queste associazioni così

rilevante da impedire, per motivi soggettivi ed oggettivi, di

sussumere questo particolare profilo della loro attività nell'ambito

della disciplina comunitaria della libera prestazione di servizi,

così come specificamente attuata dal decreto legislativo di

recepimento, e da comportare altresì la inapplicabilità alla

fattispecie in esame degli artt. 59 e 60 del Trattato CEE. Invero,

dal versante del prestatore del servizio, va osservato, in via

preliminare, che, per effetto del rinvio operato dall'art. 66

all'art. 58, secondo comma, del Trattato, la disciplina comunitaria

dei servizi non è applicabile alle "società che non si prefiggono

scopi di lucro", mentre, nella fattispecie in esame, le associazioni,

che qui occupano, debbono operare, per espresso dettato legislativo,

"senza scopo di lucro", tanto che le loro attività turistiche si

dispiegano esclusivamente nel quadro e come esplicazione di attività

associativa del tutto estranea al perseguimento di un profitto

economico.

Dal versante dei destinatari del servizio, va poi rilevato che i

caratteri dell'offerta della prestazione sono necessariamente tali da

escludere, a differenza di quanto previsto dalla direttiva

comunitaria n. 90/314, che nella specie si versi in un'ipotesi di

vendita al pubblico. Ed infatti per le associazioni in questione,

dovendo esse ex lege rivolgersi esclusivamente ai propri ambiti

associativi, non è certo possibile seguire, nella vendita dei loro

pacchetti turistici, i tipici canoni dell'"offerta al pubblico",

proprio perché non può sussistere quel requisito personale che la

dottrina sull'art. 1336 del codice civile individua nella "pluralità

inorganica di persone", o nella "indeterminatezza del destinatario

dell'offerta".

In questo senso, d'altronde, è interpretabile anche l'art. 9 della

delibera legislativa in esame, che espressamente stabilisce che

"configurano a tutti gli effetti offerta al pubblico ai sensi

dell'art. 1336 del codice civile" i programmi di viaggio solo se

diffusi dalle agenzie di viaggio e turismo, omettendo invece ogni

indicazione in proposito su quelli delle associazioni. Questa

limitazione di forme di pubblicità è peraltro coerente con il

quadro legislativo che impone, in deroga al diritto comune, che il

mercato entro il quale le associazioni "possono promuovere le proprie

iniziative turistico-sociali e raccogliere adesioni" sia

necessariamente ristretto all'ambito dei soggetti che hanno scelto di

vincolarsi per il perseguimento di uno scopo comune.

Anche sotto il profilo oggettivo, inoltre, la fattispecie in esame

non è sussumibile nell'ambito delle previsioni comunitarie in

materia di servizi. Ed invero, benché la cessione, in via

eccezionale, di pacchetti turistici sia riconducibile, sulla base del

solo dato strutturale, alla categoria dei contratti di scambio,

tuttavia non si può prescindere dalla essenziale considerazione del

profilo funzionale rappresentato dall'inserimento di questo contratto

in un vincolo associativo per il perseguimento di uno scopo comune.

In questa prospettiva la cessione stessa è più precisamente

configurabile come godimento di utilità riservate esclusivamente

agli associati, anziché come prestazione di un servizio, isolabile

dal quadro complessivo dei rapporti interni dell'associazione.

Questa conclusione, del resto, trova ulteriore conferma anche

nell'ambito del diritto positivo, se è vero che, secondo la

normativa tributaria, non è assimilabile all'attività

dell'imprenditore commerciale quella svolta dagli enti di tipo

associativo senza scopo di lucro, quando si tratti di attività

conforme alle finalità istituzionali, riservata esclusivamente ai

propri associati.

5. - Per tutte queste ragioni si deve quindi escludere che la norma

impugnata comporti una lesione, per i profili prospettati, sia del

decreto legislativo 17 marzo 1995, n. 111 sia degli artt. 59 e 60 del

Trattato CEE, cosicché non risultano conseguentemente violate le

disposizioni degli artt. 11 e 117 della Costituzione.