Sentenza n. 37/1958

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso dal Presidente della Regione siciliana con

ricorso notificato il 14 giugno 1957, depositato il 1 luglio 1957 nella

cancelleria della Corte costituzionale ed iscritto al n. 13 del

Registro ricorsi 1957, per conflitto di attribuzioni tra la Regione

siciliana e lo Stato, sorto a seguito del decreto del Ministro per la

marina mercantile di concerto con il Ministro per le finanze in data 2

aprile 1957, col quale è stata dismessa dal demanio marittimo e

trasferita ai beni patrimoniali dello Stato una zona di mq. 1.968,80

sita sulla costiera di Palermo e riportata nel catasto del Comune di

Palermo al foglio 35 part. 597.

Udita nell'udienza pubblica del 26 marzo 1958 la relazione del

Giudice Giovanni Cassandro;

uditi gli avv. Salvatore Orlando Cascio e Aldo Dedin per il

ricorrente e il sostituto avvocato generale dello Stato Luigi Tavassi

La Greca per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con decreto 2 aprile 1957 del Ministro per la marina

mercantile di concerto col Ministro per le finanze, una zona di mq.

1.968,80 sita sulla costiera di Palermo e riportata nel catasto del

Comune di Palermo al foglio 35, part. 597, è stata esclusa dal demanio

marittimo e trasferita ai beni patrimoniali dello Stato (cfr. Gazzetta

Ufficiale 17 aprile 1957, n. 100).

La Regione siciliana, ritenendo che lo Stato, così facendo, abbia

esercitato poteri che non gli appartengono, perché propri della

Regione ai sensi dell'art. 32 dello Statuto, con ricorso 14 giugno 1957

depositato in cancelleria il 1 luglio successivo, ha impugnato il

citato decreto ministeriale a norma e per gli effetti dell'articolo 134

della Costituzione, 39 e 42 della legge 11 marzo 1953, n. 87, e 27

delle Norme integrative, e ha chiesto che la Corte costituzionale

dichiari che il potere di disporre dei beni di demanio marittimo spetti

costituzionalmente alla Regione e, in conseguenza, annulli il decreto

impugnato.

A sostegno della sua richiesta la difesa della Regione afferma che

dall'esame degli articoli 32, 33 e 34 dello Statuto regionale si ricava

che "la generalità dei beni di proprietà pubblica e di proprietà

privata dello Stato situati nella Regione" sono stati attribuiti o

assegnati alla Regione nel loro complesso. In particolare questo

sarebbe da dire dei beni pubblici e demaniali con la sola eccezione di

quelli interessanti la difesa o servizi di carattere nazionale secondo

la chiara formulazione dell'art. 32. Ora non vi può essere dubbio,

prosegue la difesa della Regione, che nel demanio pubblico così

trasferito alla Regione sia compreso il demanio marittimo: ne darebbero

conferma dati legislativi (l'art. 14 dello Statuto sardo che esclude

esplicitamente il passaggio alla Regione del demanio marittimo) e dati

giurisprudenziali (una decisione dell'Alta Corte per la Sicilia 15

aprile - 5 agosto 1949 che ammise l'immediatezza e la generalità del

trapasso alla Regione di tutti i beni di cui agli articoli 32, 33, 34

dello Statuto).

Né si potrebbe obiettare contro questa conclusione che la norma

contenuta nell'art. 32 non sia ancora efficace per essere, come si

dice, di natura direttiva. Codesta distinzione posta nei confronti di

norme attributive di poteri non può essere richiamata nei confronti

dell'art. 32 che regola in modo diretto e immediato, come si evince

anche dalla lettera stessa degli articoli 32, 33 e 34, l'assegnazione

alla Regione di beni e non di poteri.

Una remora all'immediato trapasso dei beni demaniali dallo Stato

alla Regione non potrebbe ricavarsi nemmeno dall'eccezione posta

dall'art. 32 per i beni che interessano la difesa dello Stato o servizi

di carattere nazionale. Sostiene la difesa regionale che la volontà

legislativa manifestata col precetto dell'art. 32 è completa e

definitiva, anche se l'eccezione al precetto possa richiedere

un'attività successiva per la concreta individuazione dei beni

eccettuati dal trapasso: un'attività d'altra parte "di mero

accertamento di discrezionalità tecniche, non amministrative", con

effetti dichiarativi e non costitutivi.

L'immediato trasferimento dei beni, che la Regione ritiene

dimostrato, comporterebbe per principio l'immediato trasferimento dei

poteri relativi. Né potrebbe qui sostenersi che codesto trasferimento

debba essere rinviato a un momento successivo a quello in cui saranno

emanate le norme di attuazione dello Statuto e definito il passaggio di

uffici e di personale dallo Stato alla Regione. Dice la difesa

regionale che "una volta conferita costituzionalmente alla Regione la

titolarità dei beni demaniali territoriali, la fase più o meno

progredita della organizzazione dei suoi uffici e servizi non può

influire sull'appartenenza dei poteri sui beni che le spettano". Se lo

Stato continua o continuerà ad amministrare taluni di codesti beni,

ciò avverrà "in virtù di una investitura transitoria del semplice

esercizio del potere", la cui titolarità nello Stato è invece

cessata. E codesta attribuzione transitoria non può che concretarsi

nella conservazione dei beni e non può comportare misure di

utilizzazione e disposizioni che esorbitino o anzi contrastino, come

quella della quale è questione, col dovere della conservazione.

2. - La difesa dello Stato nelle sue deduzioni, depositate nella

cancelleria di questa Corte il 4 luglio 1957, sostiene che la premessa

sulla quale si fonda il ragionamento della difesa regionale non è

esatta. Nessun bene del demanio marittimo sarebbe stato trasferito alla

Regione in virtù dell'art. 32 dello Statuto, perché tutti i beni del

demanio marittimo sarebbero da ricomprendere sotto l'eccezione posta

dal medesimo art. 32, non potendosi con figurare in relazione ad essi

esigenze puramente o prevalentemente locali. L'art. 14 dello Statuto

sardo sarebbe stato male invocato dalla difesa regionale: in

quell'articolo, lungi dal voler stabilire una differenza di regolamento

tra le due isole, si volle rafforzare un principio già affermato per

la Regione siciliana.

Da questo consegue che nessuna importanza hanno il richiamo agli

articoli 33 e 34, che riflettono l'uno beni di specie diversa non

facenti parte del demanio statale, l'altro le res nullius delle quali

non fanno parte i beni del demanio marittimo, né la distinzione tra

trapasso dei beni e trapasso di poteri, né la lettera dell'art. 33

dello Statuto. Viceversa occorrerebbe rilevare che mentre il passaggio

della potestà legislativa dallo Stato alla Regione è avvenuto

automaticamente con l'entrata in vigore dello Statuto, non altrettanto

può dirsi delle funzioni amministrative ed esecutive per il cui

passaggio si richiedono ulteriori disposizioni, come si ricava

dall'VIII disposizione transitoria della Costituzione e dall'art. 43

dello Statuto siciliano e come è confermato da una serie di decreti

che hanno regolato codesto passaggio. E da questa distinzione tra

immediato passaggio dei poteri legislativi e non immediato passaggio

dei poteri esecutivi ed amministrativi dovrebbe trarsi la conseguenza

che, anche nell'ipotesi della fondatezza della tesi regionale, si

dovrebbe ugualmente dichiarare l'infondatezza del ricorso.

3. - La difesa della Regione ha anche presentato una memoria,

depositata il 13 marzo nella cancelleria della Corte. In questo scritto

difensivo la Regione, ai fini di stabilire la differenza tra il caso in

esame e quello della compilazione degli elenchi delle acque pubbliche,

deciso con la sentenza 26 gennaio 1957, n. 6, di questa Corte, richiama

l'attenzione sul fatto che il provvedimento impugnato non ha lo scopo

di accertare che il bene interessi la difesa o altro servizio di

interesse nazionale, ma parte, invece, dal presupposto contrario, che

tale accertamento sia stato compiuto e si sia concluso col

riconoscimento che il bene non è rilevante ai fini sopraindicati. Se

è avvenuto il passaggio dal demanio al patrimonio dello Stato, ciò

significa, argomentando sulla base degli articoli 28, 34 e 35 del

Codice della navigazione, che tale bene non è utilizzabile per i

pubblici usi del mare e nemmeno per altri usi pubblici.

Di più, come ai sensi dell'art. 34 del Codice della navigazione un

bene del demanio marittimo può essere posto dal Ministro per la marina

mercantile nella disponibilità di un'altra amministrazione solo se ed

in quanto e per il periodo di tempo in cui il bene può essere

utilizzato per altro uso pubblico, sicché, cessata l'utilizzazione,

l'amministrazione deve restituirlo al Ministero per la marina

mercantile che solo può disporre il passaggio al patrimonio, così,

analogamente, lo Stato, una volta cessata l'utilizzazione dei beni ai

fini della difesa o per altri servizi di carattere nazionale, deve

restituire tale bene alla Regione che sola può disporne il passaggio

al patrimonio.

Quanto poi alla tesi che il demanio marittimo sia passato alla

Regione soltanto in astratto e non in concreto, per il carattere

direttivo della norma contenuta nell'art. 32, la difesa della Regione,

che pure respinge questa tesi, sostiene, subordinatamente, che, in

questo caso, la distinzione tra norme direttive e norme precettive

opererebbe contro lo Stato; in quanto mentre è completo e di immediata

attuazione il precetto che trasferisce il demanio marittimo alla

Regione, tale non è l'eccezione relativa ai beni interessanti la

difesa e i servizi di interesse nazionale, che dovrà essere

completata, nell'interesse dello Stato, in base all'accertamento

concreto della rilevanza dei beni stessi, accertamento che non potrebbe

costituire in nessun caso esercizio di un potere discrezionale, ma

concreterebbe un atto vincolato, con valore di mero accertamento e con

effetti, in conseguenza, che retroagiscono al momento in cui è entrato

in vigore l'art. 32.

Né, infine, avrebbe valore nella presente controversia il fatto

che manchino tuttora le norme di attuazione relative al passaggio dei

poteri amministrativi ed esecutivi. Non si avvertirebbe qui il bisogno

di alcuna norma, dato che il potere di esclusione dei beni demaniali di

enti diversi dallo Stato è regolato in via generale dall'art. 829 del

Cod. civ., il cui secondo comma, dettato per i comuni e le provincie,

non potrebbe non valere anche per le regioni. Comunque la inesistenza

di un potere amministrativo ed esecutivo della Regione potrebbe

condurre al riconoscimento del potere dello Stato di sostituirsi

nell'esercizio delle competenze spettanti alla Regione, giammai al

risorgere in favore dello Stato di competenze già trasferite alla

Regione. Il che vorrebbe dire che lo Stato può operare il passaggio

del bene dal demanio della Regione al patrimonio della Regione, e non

già dal demanio dello Stato al patrimonio dello Stato.

4. - Anche la difesa dello Stato ha depositato, il 12 marzo 1958,

una memoria nella quale ribadisce le proprie tesi difensive e insiste

per il rigetto del ricorso.

Infine, nella pubblica udienza del 26 marzo 1958, tanto la difesa

della Regione, quanto l'Avvocatura dello Stato hanno illustrato

oralmente le tesi svolte nei rispettivi scritti difensivi. Considerato in diritto :

1. - Il quesito che la Corte deve risolvere preliminarmente,

perché dalla sua risoluzione discende quella di tutti gli altri

dibattuti nel presente conflitto di attribuzione, è quello posto

dall'interpretazione dell'art. 32 dello Statuto per la Regione

siciliana. Questo articolo stabilisce una regola e pone un'eccezione.

La regola è che "i beni di demanio dello Stato, comprese le acque

pubbliche esistenti nella Regione, sono assegnati alla Regione";

l'eccezione, che da codesta assegnazione restano esclusi i beni "che

interessano la difesa dello Stato o servizi di carattere nazionale".

Giova a una precisa interpretazione del sistema costruito con

queste norme, sgombrare in primo luogo il campo della tesi che la

difesa della Regione ha avanzata e secondo la quale, nel caso in esame,

proprio lo Stato avrebbe accertata l'inesistenza di un suo particolare

interesse relativamente al bene oggetto del decreto ministeriale

impugnato, appunto mediante la sua esclusione dal demanio marittimo e

il conseguente trasferimento al patrimonio disponibile. Ora, quel che

forma oggetto principale della controversia non è già l'ulteriore

destino dei beni demaniali, una volta accertata la cessazione della

demanialità, ma l'appartenenza dei beni del demanio marittimo (e

quindi la titolarità di relativi poteri amministrativi) allo Stato o

alla Regione. E evidente che altra cosa è accertare la cessazione

della demanialità di un bene, e altra cosa è affermare l'interesse

dello Stato e quindi l'appartenenza ad esso di una categoria di beni

demaniali o di singoli beni demaniali. Quando sia determinato quali

beni del demanio marittimo rimangono di proprietà dello Stato e quali

siano eventualmente assegnati alla Regione, Stato e Regione devono

ritenersi proprietari dei beni di rispettiva spettanza con tutti i

poteri inerenti a questo diritto, compreso quello di accertare la

cessazione del carattere demaniale e il passaggio del bene al proprio

patrimonio.

2. - Ma non è accoglibile nemmeno la tesi principale della difesa

regionale. Sostiene questa che i beni del demanio marittimo rientrano

nella regola posta dall'art. 32 dello Statuto per la Regione siciliana

e devono perciò ritenersi assegnati alla Regione dal momento

dell'entrata in vigore dello Statuto; nell'eccezione rientrerebbero

soltanto singoli beni da individuare con accertamento meramente

dichiarativo, dal quale esulerebbe ogni discrezionalità, che non sia

tecnica, dell'amministrazione statale. Non occorre in questa sede

risolvere il quesito se i beni demaniali si possano definire

raccogliendoli sotto un unico concetto secondo certe loro

caratteristiche obiettive, quale quella, ad esempio, di essere mezzo

necessario di una funzione esclusiva di un ente pubblico territoriale,

nel caso lo Stato; o se si debba, invece, considerare la qualifica di

bene demaniale come discendente esclusivamente da una esplicita

dichiarazione di una norma di legge. Tuttavia deve essere posto in

rilievo che, nel caso presente, la determinazione del demanio statale

nei confronti del demanio regionale è fatta dal legislatore sulla base

di un criterio generale qual'è appunto quello dell'interesse che per

lo Stato codesti beni rappresentano ai fini della difesa nazionale o

per assicurare servizi pubblici nazionali. Una determinazione, perciò,

assai più ampia e comprensiva non soltanto di quella la quale muovesse

da un elenco tassativo di beni, ma anche di quella che si fondasse

sull'indicazione generica di beni "destinati" (come ad esempio le

"opere destinate alla difesa", delle quali parla l'art. 822 del Cod.

civ.), e non già "interessanti" la difesa o i servizi pubblici

nazionali.

Ora è evidente che i beni del demanio marittimo siano

prevalentemente di una specie siffatta. Il demanio marittimo non è una

categoria astratta, ma il nomen di una precisa serie di beni quali

risultano dall'art. 822 Cod. civ. (lido del mare, spiaggia, rade,

porti) e dall'art. 28 del Codice per la navigazione (che a quei primi

aggiunge lagune, foci di fiumi che sboccano in mare, bacini di acqua

salsa o salmastra comunicanti liberamente col mare almeno parte

dell'anno; canali utilizzabili ad uso pubblico marittimo); e anche se

non si vuole ritenere, come pure da taluno si ritiene, che i beni di

demanio considerati dal primo comma dell'art. 822 del Cod. civ. (tra i

quali sono quelli del demanio marittimo) postulino rigorosamente la

necessaria ed esclusiva proprietà dello Stato, non può negarsi che,

nei loro confronti, si configuri con particolare intensità l'interesse

dello Stato, in relazione a finalità perseguibili soltanto da esso:

difesa, polizia marittima, navigazione.

Tuttavia il trasferimento alla Regione siciliana di funzioni e di

servizi, che al tempo delle classificazioni dell'art. 822 Cod. civ. e

dell'art. 28 Cod. nav. erano riservati allo Stato, porta alla

conseguenza che, dopo l'entrata in vigore dello Statuto, non possa

escludersi l'esistenza di beni di demanio marittimo di spettanza della

Regione, in quanto si tratti di beni che abbiano perduto

quell'interesse per la difesa dello Stato e per i servizi di carattere

nazionale, di cui fa parola l'art. 32 dello Statuto per la Regione

siciliana. Ma la determinazione di questi beni assegnati alla Regione

(che nel caso del demanio marittimo rappresenta l'eccezione dalla

regola della proprietà pubblica statale), con le relative eventuali

conseguenze finanziarie, non potrà essere fatta fino a quando non

saranno delimitati gli interessi dello Stato rispetto a quelli della

Regione. Sicché ne consegue che, finché questa delimitazione non

abbia avuto luogo, nell'incertezza sugli eventuali beni del demanio

marittimo regionale, il potere di disporre dei beni del demanio

marittimo spetta soltanto allo Stato.