Sentenza n. 378/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 13, primo e

secondo comma, del decreto-legge 24 novembre 1990, n. 344,

convertito, con modificazioni, nella legge 23 gennaio 1991, n. 21

(Corresponsione ai pubblici dipendenti di acconti sui miglioramenti

economici relativi al periodo contrattuale 1988-1990, nonché

disposizioni urgenti in materia di pubblico impiego), promosso con

ordinanza emessa il 24 giugno 1992 dal Tribunale Amministrativo

Regionale della Puglia - Sezione di Lecce sul ricorso proposto da

Bisanti Antonio ed altri contro l'I.N.P.S., iscritta al n. 137 del

registro ordinanze 1993 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 14, prima serie speciale, dell'anno 1993;

Visti gli atti di costituzione di Bisanti Antonio ed altri e

dell'I.N.P.S., nonché l'atto di intervento del Presidente del

Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 6 luglio 1993 il Giudice relatore

Francesco Guizzi;

Uditi gli avvocati Giovanni Pellegrino per Bisanti Antonio ed

altri, Fabio Fonzo per l'I.N.P.S. e l'avvocato dello Stato Mario

Imponente per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto Tre avvocati dipendenti dell'INPS (decima qualifica funzionale

nell'area professionale legale) proponevano ricorso al TAR della

Puglia, sezione di Lecce, avverso un provvedimento di inquadramento

operato dall'Ente nei livelli funzionali, lamentando la irragionevole

disparità di trattamento rispetto a colleghi di pari o minore

anzianità di servizio nei livelli più elevati. Essi chiedevano la

ricostruzione economica delle carriere e la condanna dell'Istituto

alla corresponsione, dal 1 luglio del 1990, della medesima

retribuzione percepita dai predetti avvocati, con pari o minore

anzianità, collocati in più elevati livelli professionali.

I tre ricorrenti erano stati inquadrati, con effetti economici dal

1 luglio 1990, due nel livello iniziale e l'altro nel primo livello

differenziato. Fasce di professionalità, queste, introdotte

dall'art. 14 del d.P.R. n. 43 del 1990, successivamente recuperato -

in seguito al mancato "visto" della Corte dei conti - dall'art. 13

del decreto-legge 24 novembre 1990, n. 344, convertito, con

modificazioni, nella legge 23 gennaio 1991, n. 21.

Tale normativa ha infatti innovato il precedente quadro

legislativo istituendo tre fasce di professionalità: un livello

iniziale, un primo e un secondo, attribuendo ai due ultimi un

contingente pari al 40 e al 20 per cento della dotazione organica

("area legale") e differenziando i trattamenti retributivi iniziali.

L'accesso, sulla base di concorsi per titoli, è consentito dopo

un'anzianità minima di servizio.

I tre ricorrenti percepivano un trattamento economico inferiore a

quello di colleghi di minore anzianità, vincitori tuttavia del

concorso per l'accesso ai predetti livelli professionali. Il TAR,

investito anche di un'istanza cautelare, ha ritenuto rilevante e non

manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale

del già richiamato art. 13.

A giudizio del rimettente la previsione di accesso (per titoli) a

livelli differenziati dell'area professionale legale innoverebbe

fortemente rispetto all'assetto di cui alla legge n. 70 del 1975, la

quale - istituendo il ruolo professionale - avrebbe fissato, per il

personale degli enti pubblici, un'unica qualifica funzionale per

tutti gli appartenenti all'"area legale", nel cui ambito sarebbe

stata assicurata la progressione economica con classi stipendiali

basate esclusivamente sull'anzianità di servizio. Tale normativa si

sarebbe realizzata, pienamente, con la contrattazione collettiva

recepita attraverso lo strumento del d.P.R. (411 del 1976, 509 del

1979, 346 del 1983, 267 del 1987).

Le richiamate fonti normative avrebbero previsto differenziazioni

retributive soltanto per coloro i quali ricoprano incarichi di

coordinamento.

L'ultimo accordo (2 agosto 1989 recepito nel d.P.R. n. 43 del

1990) prevedeva, nell'ambito della X qualifica funzionale, i già

indicati livelli differenziati di professionalità. Previsione cui

sarebbe mancato, però, il "visto" della Corte dei conti, sì che

sarebbe stata reintrodotta nell'identica formulazione da una serie di

decreti legge, di cui l'ultimo convertito nella legge n. 21 del 1991.

L'innovazione sarebbe, per il TAR, in contrasto con il principio

di perequazione retributiva ricavabile dal combinato disposto degli

articoli 3, primo comma, e 36, primo comma, della Costituzione e

dalla legislazione quadro, in ispecie la legge 29 marzo 1983, n. 93

in materia di pubblico impiego.

Il giudice a quo ha accolto le doglianze dei ricorrenti,

sottolineando l'anomalia - pur in seguito a concorso - di

scavalcamenti nell'accesso ai livelli differenziati superiori. Una

disparità ritenuta irrazionale, giacché gli appartenenti al ruolo

professionale svolgerebbero tutti la medesima attività. Qualora la

questione dovesse risultare fondata - questa la conclusione del TAR -

la norma censurata andrebbe eliminata e, conseguentemente, si

renderebbe necessaria una ricostruzione del trattamento retributivo

degli appartenenti alla predetta X qualifica.

Sono intervenuti i ricorrenti, tutti già patrocinanti in

Cassazione, e hanno ribadito la loro doglianza circa l'identità di

funzione, impegno e responsabilità degli appartenenti all'area

professionale legale, sostenendo che una scelta razionale avrebbe

dovuto comportare l'inserimento nel livello iniziale dei procuratori,

nel primo differenziato degli avvocati e nel secondo, pur esso

differenziato, dei patrocinanti in Cassazione. Non altra soluzione

sarebbe stata ipotizzabile.

Il trattamento retributivo differenziato sarebbe in contrasto non

soltanto con i già citati articoli 3 e 36 della Costituzione, ma

anche con il 97. Alcuni dipendenti potrebbero infatti rimanere a

tempo indeterminato, anche sino al pensionamento, al livello

stipendiale iniziale: il contingentamento numerico determinerebbe

siffatta irrazionalità, che potrebbe essere eliminata prevedendo

l'accesso ai livelli funzionali in base all'anzianità di servizio e,

quindi, senza sbarramenti.

È intervenuto l'INPS, che ha chiesto la declaratoria di

inammissibilità e, comunque, l'infondatezza della questione.

Con una prima memoria l'Istituto ha eccepito l'irrilevanza della

questione, in quanto il rimettente avrebbe indicato erroneamente la

norma senza coinvolgere nell'impugnativa altre disposizioni

rilevanti. L'articolo 13 del decreto-legge 24 novembre 1990, n. 344,

si comporrebbe di un solo comma e non di due. Si potrebbe certo

supporre, secondo l'INPS, che il riferimento ai primi due commi

attenga, in realtà, ai commi 12 e 13 dell'art. 14 del d.P.R 13

gennaio 1990, n. 43, così come modificato dal predetto art. 13 del

decreto-legge; ma in tal caso mancherebbe il rapporto di

conseguenzialità tra l'oggetto della domanda e le norme denunciate.

Il presupposto e la differenziazione dei trattamenti retributivi

sarebbero infatti costituiti dalla selezione concorsuale prevista dal

terzo comma della norma impugnata, ovvero dal comma 14 dell'art. 14

del citato d.P.R. n. 43. La questione sarebbe comunque infondata, in

quanto basata su un presupposto erroneo: la medesima attività

professionale esplicata dagli appartenenti al ruolo professionale.

In una successiva memoria l'INPS ha aggiunto che la pronuncia

additiva richiesta alla Corte invaderebbe l'ambito di

discrezionalità del legislatore; ed ha precisato che l'irrilevanza

della questione si paleserebbe anche in relazione alla misura

cautelare sollecitata dai ricorrenti. Essa supporrebbe l'accertamento

del fumus boni iuris e del periculum in mora e, conseguentemente,

l'accertamento del suo presupposto - l'identità di funzione - che è

invece un postulato tutto da verificare processualmente in relazione

al fumus e, dunque, motivato in funzione della rilevanza della

questione.

Quanto alla infondatezza, l'Istituto considera arbitrario il

richiamo alla legge 20 marzo 1975, n. 70, che non prescinde dal

pregresso quadro normativo, ove si prevede per i professionisti degli

enti pubblici un diverso sistema di retribuzioni ancorato ai gradi,

al merito comparativo e ai concorsi, come avviene per l'Avvocatura

dello Stato.

La realtà, secondo l'INPS, è diversa da quanto sostengono i

ricorrenti: i professionisti del parastato svolgerebbero funzioni

differenziate, perché legati da un rapporto derivante sia dal

mandato professionale sia dal pubblico impiego e, inoltre, perché

pure nello svolgimento del mandato professionale risulterebbero

differenziati i livelli di merito e di capacità.

Sotto il profilo del rapporto di pubblico impiego si dovrebbero

apprezzare, per vero, le diversità qualitative tra i professionisti

e i livelli di produttività prefissati dall'ente. Di qui,

l'arbitrarietà delle ipotesi avanzate dai ricorrenti circa una

distinzione - quanto ai livelli professionali - fra procuratori,

avvocati e patrocinanti in Cassazione: una distinzione apodittica e

ignota a qualsiasi normativa di rango costituzionale.

Alla base della questione sollevata vi sarebbe, poi, il problema

inerente alla tipologia dei titoli idonei ad immettere i

professionisti nei livelli differenziati di professionalità; ma tale

questione atterrebbe alla normativa regolamentare estranea al

giudizio di costituzionalità promosso dal TAR.

È intervenuto infine il Presidente del Consiglio, rappresentato e

difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, e ha chiesto il rigetto

della questione perché infondata. La norma impugnata sarebbe, ad

avviso dell'Avvocatura, in linea con la legge quadro n. 93 del 1983,

che delineerebbe per il pubblico impiego un ventaglio di

professionalità distinte e diversamente retribuite. L'ordinanza si

baserebbe, quindi, sul presupposto errato della identità di funzioni

fra i legali dell'INPS. Considerato in diritto

1. - Viene all'esame della Corte la questione di legittimità

costituzionale dell'art. 13, primo e secondo comma, del decreto-legge

24 novembre 1990, n. 344 (Corresponsione ai pubblici dipendenti di

acconti sui miglioramenti economici relativi al periodo contrattuale

1988-1990, nonché disposizioni urgenti in materia di pubblico

impiego), convertito nella legge 23 gennaio 1991, n. 21, con

modificazioni (più esattamente trattasi dei commi 12 e 13 dell'art.

14 del d.P.R. 13 gennaio 1990, n. 43, quali risultano inseriti

dall'art. 13 del citato d.l. 24 novembre 1990, n. 344). Normativa in

contrasto con i principi di perequazione retributiva (secondo cui a

identiche funzioni deve corrispondere identico trattamento

economico), ricavabile dal combinato disposto degli articoli 3, primo

comma, e 36, primo comma, della Costituzione e dalla normativa in

materia di pubblico impiego; di ragionevolezza, considerato che gli

appartenenti al ruolo professionale - area legale - dell'INPS

svolgerebbero tutti la medesima attività in forza dell'abilitazione

all'esercizio delle professioni di avvocato e procuratore; di buon

andamento dell'amministrazione pubblica.

2. - La difesa dell'INPS ha sollevato, nelle memorie scritte,

alcune eccezioni di inammissibilità.

Va rigettata, anzitutto, quella relativa all'errata indicazione

della norma impugnata. L'osservazione dei ricorrenti, secondo cui

nell'ordinanza di rimessione la norma impugnata è stata

adeguatamente individuata attraverso la trascrizione dei primi due

capoversi, consente di superare l'eccezione sollevata dall'Istituto.

Ad analoga soluzione deve pervenirsi anche con riferimento alla

seconda eccezione, quella circa il preteso difetto di rilevanza della

questione prospettata dal Tribunale rimettente rispetto al giudizio

di merito e a quello cautelare, sollecitato dai ricorrenti. E ciò

perché l'asserita manchevole valutazione del fumus boni iuris in

sede cautelare, che pure non implica un'ampia motivazione, non è

certo sindacabile in questa sede.

3. - Meritevole di ben altra considerazione è, invece,

l'eccezione di inammissibilità della questione proposta con

riferimento all'esito additivo della pronuncia invocata.

Invero l'ordinanza - sia pure non formalmente, ma di certo nella

sostanza - richiede l'affermazione dell'illegittimità costituzionale

della norma impugnata con riferimento ai soli professionisti

dell'area legale degli enti pubblici non economici, in tal modo

allontanando il pericolo di un esito dagli effetti incontrollabili

per la possibilità di coinvolgere anche altre categorie

professionali (oltre quella degli avvocati e procuratori).

Quand'anche così limitato, il petitum di cui all'ordinanza di

rimessione non è affatto univoco, bensì aperto a più di una

soluzione. Non condurrebbe, infatti, all'invocato risultato univoco

il riferimento a un meccanismo di mera ricostruzione economica delle

retribuzioni dei professionisti, basato sulla anzianità di servizio,

quale - ad avviso dei ricorrenti - risulterebbe dalla caducazione dei

due commi impugnati, senza peraltro intaccare gli assetti

organizzativi, la progressione nella carriera e i meccanismi di

selezione. Ciò in quanto la pretesa irrazionalità dell'assetto

retributivo denunciato è la conseguenza dell'attuale organizzazione

della categoria professionale all'interno dell'"area legale". Capace

com'è, tale assetto, di determinare disparità di trattamento

economico - che potranno essere oggetto di ulteriore valutazione da

parte del legislatore - tra professionisti aventi diverse

abilitazioni professionali, a causa della differente anzianità

dell'esercizio forense, potendo professionisti più giovani risultare

favoriti da meccanismi di selezione basati su un concorso per soli

titoli e sganciato dall'abilitazione posseduta, poiché, per la

normativa in esame, non rileva l'essere procuratore legale, avvocato

o addirittura patrocinante in Cassazione.

L'area legale - ai sensi dell'art. 17 della legge 20 marzo 1975,

n. 70, sul riordinamento degli enti pubblici - avrebbe dovuto

garantire, così come avviene per le categorie professionali più

vicine, una differenziazione delle classi stipendiali conseguibili

per anzianità, ma anche (in anticipo) a seguito del superamento, per

un massimo di due volte, di "appositi concorsi o corsi interni di

aggiornamento o specializzazione promossi dall'ente .. per un numero

di posti in ogni caso non superiore al 15% dei posti in organico

nella qualifica". Invece, il decreto-legge n. 344 del 1990,

convertito, con modificazioni, nella legge 23 gennaio 1991, n. 21,

nel generalizzare l'istituto del concorso (per soli titoli) come

strumento di selezione per l'accesso ai due livelli differenziati di

professionalità, ha sbarrato la strada al più lento, ma comunque

sicuro, avanzamento per anzianità, quale canale parallelo di

valorizzazione, anche economica, della professionalità.

Orbene, la progressione in carriera sulla base d'un siffatto

concorso, del tutto avulso dalle abilitazioni conseguite nel rispetto

della disciplina vigente, potrebbe non valorizzare pienamente la

professionalità di questa specialissima categoria di pubblici

dipendenti. Del resto, sia l'avvocatura pubblica sia quella libera

conoscono forme di progressione professionale, rispettivamente nella

carriera e nella professione, incentrate su rigorose prove di esame

(anche scritte) o sulla base delle esperienze maturate in un

adeguato, e comprovato nel tempo, esercizio professionale.

Se, invero, non è da revocarsi in dubbio che l'attività svolta

dai professionisti legali è identica per tutti gli appartenenti

all'"area legale" (perché tutti indistintamente esplicano funzioni

identiche), le differenze più significative rilevabili andrebbero

riferite al valore dei singoli, cioè alle capacità di ciascuno

nell'espletamento del mandato professionale, anche in considerazione

della finalità perseguita dall'ente pubblico. Questa Corte (sent. n.

928 del 1988) ha già affermato la necessità di considerare entrambi

i profili che vengono in rilievo quando si esamini la figura dei

legali degli enti pubblici: quello di dipendente e quello di

professionista. E se è nell'aspetto professionale l'ubi consistam

dell'attività e la ragione stessa del reclutamento da parte

dell'ente pubblico, tuttavia la progressione nella carriera e nel

trattamento economico non può essere del tutto disancorata da quanto

si verifica nel libero foro, ove si prende in considerazione

l'anzianità nell'esercizio professionale e si consente l'iscrizione

(meno rapida) all'albo degli avvocati e al patrocinio presso le

giurisdizioni superiori.

Le norme impugnate sembrano ignorare queste modalità, sì che

potrebbero apparire non conformi ai parametri costituzionali

invocati; ma una decisione di accoglimento comporterebbe una

pluralità di soluzioni che rientrano nella sfera di competenza del

legislatore, qual è certo, tra l'altro, quella prospettata della

difesa dei ricorrenti - con la previsione d'un ancoraggio alle diverse abilitazioni professionali - o, anche, quella cui si ispira

l'Avvocatura dello Stato, là dove la progressione conosce una

duplicità di strade entrambe idonee a contemperare l'anzianità di

servizio con il valore individuale del singolo (si veda la sentenza

di questa Corte n. 315 del 1993).

La questione, perciò, deve considerarsi inammissibile.