Sentenza n. 378/1994

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 49, terzo

comma, della legge 9 marzo 1989, n. 88 (Ristrutturazione

dell'Istituto nazionale della previdenza sociale e dell'Istituto

nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro)

promosso con ordinanza emessa il 12 febbraio 1993 dal Pretore di

Latina nel procedimento civile vertente tra Speed Cleaning s.a.s. e

l'I.N.P.S., iscritta al n. 334 del registro ordinanze 1993 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 27, prima

serie speciale, dell'anno 1993;

Visti gli atti di costituzione della Speed Cleaning s.a.s. e

l'I.N.P.S., nonché l'atto di intervento del Presidente del Consiglio

dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 5 luglio 1994 il Giudice relatore

Fernando Santosuosso;

Uditi l'avvocato Leonardo Lironcurti per l'I.N.P.S. e l'Avvocato

dello Stato Giuseppe O. Russo per il Presidente del Consiglio dei

ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un procedimento civile vertente tra la Speed

Cleaning S.a.s. e l'I.N.P.S., il Pretore di Latina ha sollevato

questione di legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 3

e 41 della Costituzione, dell'art. 49, terzo comma, della legge 9

marzo 1989, n. 88 (Ristrutturazione dell'Istituto nazionale della

previdenza sociale e dell'Istituto nazionale per l'assicurazione

contro gli infortuni sul lavoro).

A parere del giudice a quo, la predetta disposizione, secondo

l'interpretazione comunemente accolta e fatta propria anche dal

Ministero del lavoro e della previdenza sociale, fa salvi, rispetto

alla classificazione di cui al primo comma dello stesso articolo, non

solo gli inquadramenti nei settori del commercio, dell'industria e

dell'agricoltura derivanti da leggi speciali, ma anche tutti gli

inquadramenti comunque in atto nei settori in questione al momento

dell'entrata in vigore della legge. In forza di ciò la società

ricorrente nel giudizio a quo, operante nel settore di pulizia degli

stabili, opifici, uffici, ecc., viene inquadrata tra le società

commerciali, essendo per essa l'inquadramento effettuato per la prima

volta successivamente all'entrata in vigore della legge n. 88 del

1989. Al contrario, tutte le altre imprese, operanti nel medesimo

settore, ma già iscritte nel settore industriale prima dell'entrata

in vigore della suddetta legge, continuano ad essere inquadrate nel

settore industriale.

Tale differente inquadramento, che non è soltanto nominalistico

(giacché le attività inquadrate nel settore industriale godono di

agevolazioni contributive sia generali che sociali, con conseguente

maggior costo del servizio svolto dalle une rispetto alle altre),

creerebbe una disparità di trattamento, poiché identiche attività

ricevono una differente disciplina giuridica ed economica, con

conseguente violazione dell'art. 3 della Costituzione.

La disposizione oggetto del presente giudizio sarebbe altresì in

contrasto con l'art. 41 della Costituzione, ove si consideri che

l'impresa di pulizie inquadrata nel settore commerciale dopo

l'entrata in vigore della legge n. 88 del 1989 trova ostacoli ad

esercitare liberamente l'attività economica, in presenza di aziende

concorrenti che esercitano la stessa attività e che possono

praticare prezzi minori per effetto del diverso trattamento

normativo, del diverso inquadramento e del diverso regime

contributivo.

2. - Nel giudizio davanti a questa Corte si è costituita la Speed

Cleaning s.a.s., ricorrente nel giudizio a quo, concludendo per

l'accoglimento della questione ovvero per una richiesta di pronuncia

interpretativa nei termini sotto indicati.

Ritiene la parte che il differente inquadramento si traduce sempre

in un diverso trattamento economico e comporta necessariamente un

diverso prezzo di offerta del servizio, quantificabile in un maggior

costo pari al 30/40 per cento rispetto alle imprese inquadrate nel

settore industriale: con evidente violazione sia dell'art. 3 che

dell'art. 41 della Costituzione.

Tale situazione sarebbe eliminabile o dichiarando l'illegittimità

della disposizione impugnata, ovvero interpretando la stessa nel

senso che continuano a mantenere l'inquadramento nel settore

industria non già le imprese ma le attività esercitate dalle

imprese: con ciò uniformando, sotto il profilo normativo,

previdenziale e contributivo il trattamento riservato ad imprese che

esercitano la medesima attività e pertanto gli stessi servizi, sia

che la loro iscrizione sia precedente, sia che sia successiva

all'entrata in vigore della legge n. 88 del 1989.

3. - Si è costituito anche l'I.N.P.S., concludendo per la

dichiarazione di non fondatezza in via interpretativa della questione

sollevata dal Pretore di Latina.

Sostiene l'Istituto che l'interpretazione della disposizione

impugnata prospettata dal Pretore di Latina non possa essere accolta,

e che essa non possa ritenersi "diritto vivente" in quanto in senso

contrario sono infatti orientate alcune decisioni della Corte di

Cassazione.

A parere dell'I.N.P.S., la disposizione deve essere interpretata

nel senso che gli inquadramenti che rimangono immutati sono soltanto

quelli derivanti da leggi speciali di inquadramento dei datori di

lavoro, ovvero derivanti da decreti ministeriali di aggregazione: la

seconda parte del comma avrebbe una funzione non transitoria ma

residuale, in quanto tale inidonea ad incidere sull'efficacia di

quanto in precedenti commi stabilito in via di norma. Tale funzione

consisterebbe nell'indicare alcuni casi di preesistenti inquadramenti

che rimangono comunque validi, e che tali rimarrebbero non in via

transitoria ma definitiva. Da ciò conseguirebbe che i casi di

inquadramento che la norma ha inteso conservare siano soltanto quelli

concretamente indicati dalla stessa, senza alcuna intenzione di

applicare alla situazione esistente una disciplina transitoria. La

diversa interpretazione significherebbe presumere, come già

sostenuto dalla Corte di Cassazione, che l'art. 49 sia stato scritto

in violazione della più elementare tecnica legislativa.

Qualora invece si accogliesse una diversa interpretazione della

disposizione, quale quella fatta propria da altre pronunce della

stessa Corte di Cassazione, l'eccezione di disparità di trattamento

avrebbe un fondamento intrinseco: e tali profili di

incostituzionalità verrebbero addirittura esaltati con riferimento

al fatto che un'impresa di servizi che abbia iniziato la propria

attività dopo l'entrata in vigore della legge n. 88 del 1989

dovrebbe essere inquadrata nel settore terziario dell'I.N.P.S. per il

personale dipendente e, contemporaneamente, inquadrata

nell'I.N.P.D.A.I. (come impresa industriale) per il personale

dirigente.

Siccome dunque detta interpretazione si tradurrebbe in

un'ingiustificata disparità di trattamento basata sull'insufficiente

criterio della data di inizio dell'attività, sembra pacifico

ritenere che tra due possibili interpretazioni si debba privilegiare

quella esente da consistenti profili di incostituzionalità.

4. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,

concludendo per l'inammissibilità ovvero per l'infondatezza della

questione.

Ad avviso della difesa erariale l'ordinanza di rimessione

difetterebbe, quanto alla prima richiesta, della motivazione circa la

rilevanza, soprattutto in considerazione del fatto che la questione

sembra formulata non già con riferimento alla nuova disciplina, che

impone un certo inquadramento all'impresa ricorrente, ma con

riferimento alla vecchia disciplina, che stabiliva per le attività

simili a quella dell'impresa ricorrente un inquadramento diverso ai

fini contributivi e previdenziali.

Nel merito, la questione sarebbe non fondata in quanto la supposta

disparità di trattamento si giustificherebbe per effetto della

successione delle leggi nel tempo: elemento che la Corte ha sempre

dichiarato inidoneo a rappresentare un profilo di censura dell'art. 3

della Costituzione. Per quanto attiene poi all'art. 41 della

Costituzione la prospettazione data dal giudice a quo non

infrangerebbe con la libertà di iniziativa economica, perché le

imprese classificate come commerciali in base all'art. 49 della legge

n. 88 del 1989 potrebbero affrontare il mercato con costi non

maggiori rispetto alle stesse imprese classificate come industriali

in base al regime previgente.

5. - In prossimità dell'udienza ha presentato ulteriore memoria

l'I.N.P.S., con cui l'ente previdenziale, oltre a ribadire le

conclusioni già illustrate nella memoria di costituzione, contesta

l'eccezione di irrilevanza prospettata dall'Avvocatura dello Stato,

sostenendo al contrario che la rilevanza della stessa discende

automaticamente dal fatto che due imprese, che hanno iniziato

l'attività l'una prima e l'altra dopo l'entrata in vigore della

legge n. 88 del 1989, vengono ad essere classificate a fini

contributivi e previdenziali in modo differente, con conseguente

sensibile diversità di oneri contributivi.

Rileva inoltre l'Istituto che la questione dovrebbe accogliersi

(se si accedesse al'interpretazione fatta propria dal giudice a quo)

prescindendo dalla questione del diritto agli sgravi contributivi, in

quanto la disparità di trattamento si realizza nel caso in esame in

virtù di percentuali contributive differenziate, di diversi criteri

per la fruizione della fiscalizzazione, nonché di obblighi

contributivi esistenti nel settore industriale e non in quello

terziario.

Anche la richiesta pronuncia di infondatezza, avanzata dalla

difesa erariale, dovrebbe non essere accolta, in quanto la presente

ipotesi è del tutto diversa da quella di "situazioni disomogenee per

ragioni temporali": allorché infatti si debba classificare, come nel

caso presente, una attività che perdura nel tempo, è pacifico che

detta attività vada classificata alla stregua della normativa

vigente nel tempo. Tanto premesso, ne conseguirebbe che in un

"momento dato" le attività identiche che vengono svolte in quel

"momento dato" non possono che essere classificate allo stesso modo

da una norma, quale che sia il diverso momento in cui le identiche

attività sono iniziate. Considerato in diritto

1. - La questione di costituzionalità sollevata dal Pretore di

Latina, sulla base delle argomentazioni sopra esposte, può così

sintetizzarsi: se l'art. 49, terzo comma, della legge 9 marzo 1989,

n. 88 (Ristrutturazione dell'Istituto nazionale della previdenza

sociale e dell'Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli

infortuni sul lavoro), nella parte in cui, dopo aver indicato i

criteri di classificazione dei datori di lavoro a tutti i fini

previdenziali ed assistenziali, fa salvi gli inquadramenti già in

atto nei settori dell'industria, del commercio e dell'agricoltura al

momento dell'entrata in vigore della legge stessa, sia in contrasto

con gli artt. 3 e 41 della Costituzione.

2. - Deve preliminarmente valutarsi l'eccezione di

inammissibilità dedotta dalla difesa erariale. Rileva l'Avvocatura

che l'impresa contesta dinanzi al Pretore il suo inquadramento nel

settore terziario (con la qualifica di impresa commerciale), non in

quanto dubita della legittimità costituzionale della corrispondente

norma (primo comma dell'art. 49 della legge n. 88 del 1989), ma per

il motivo che altre imprese, concorrenti in quanto operanti nella

stessa attività, vengono diversamente inquadrate nel settore

industriale in forza della norma transitoria contenuta nel terzo

comma del citato articolo. Dal che la difesa erariale deduce che la

questione sollevata in ordine al citato terzo comma non avrebbe

alcuna rilevanza nel processo in corso, relativo invece

all'applicazione della disciplina prevista dal primo comma.

L'eccezione non può essere accolta, sia perché la varie

disposizioni contenute nei tre commi dell'art. 49 fanno tra loro

sistema, tanto che l'eventuale declaratoria di illegittimità

costituzionale del terzo comma farebbe venir meno la lamentata

disparità di trattamento, sia perché il Pretore prospetta, insieme

a quest'ultima, anche la violazione del principio di libero e

paritario esercizio dell'attività economica (art. 41 della

Costituzione) in presenza di aziende concorrenti che verrebbero

diversamente inquadrate proprio in forza della norma denunciata

(terzo comma del citato art. 49). V'è in altre parole un preciso

interesse dell'impresa ricorrente - che pure non contesta la

legittimità dell'inquadramento riservatole dalla legge - a veder

rimossa la parte della disposizione che perpetua gli inquadramenti

precedenti riservati a imprese di identica natura e attività. Ne

deriva conclusivamente che la questione ha indubbia rilevanza nel

giudizio a quo.

3. - La questione deve tuttavia ritenersi inammissibile sotto un

differente profilo.

Va premesso che se la norma impugnata fosse interpretata

restrittivamente, nel senso cioè di riconoscere la validità

transitoria dei soli precedenti inquadramenti stabiliti da leggi

speciali o da decreti ministeriali di aggregazione, la questione di

costituzionalità si svuoterebbe di contenuto, in quanto anche il

giudice rimettente e la stessa parte privata riconoscono che la

diversa disciplina limitata a queste due ipotesi sarebbe giustificata

per l'effettiva specialità delle stesse.

Ma questa interpretazione non è prospettabile dopo che non solo

lo stesso giudice a quo, ma anche le sezioni unite della Corte di

cassazione (sentenza n. 4837 del 1994) hanno ritenuto che

l'ultrattività riconosciuta dalla norma del terzo comma dell'art. 49

va intesa nel senso onnicomprensivo, e cioè che detta disposizione

ha sottratto al nuovo regime classificatorio non soltanto gli

inquadramenti previsti da leggi speciali o da specifici decreti

ministeriali, ma anche quelli "comunque già in atto" e quindi tutti

quelli pregressi.

4. - Se allora non è possibile discostarsi da questa

interpretazione della norma denunciata, occorre esaminare la sua

conformità ai principi costituzionali.

La dedotta illegittimità discenderebbe, secondo il giudice

rimettente, dalla considerazione che nello stesso periodo di tempo -

successivo alla entrata in vigore della legge n. 88 del 1989 -

imprese operanti nello stesso campo di attività sarebbero

qualificate diversamente, con intollerabili disparità giuridiche e

di mercato non giustificate in quanto fondate sulla mera differenza

relativa alla data di iscrizione, in violazione quindi degli artt. 3

e 41 della Costituzione.

A contrastare siffatta prospettazione va richiamata la costante

giurisprudenza di questa Corte (cfr., ex plurimis, le sentenze n. 243

del 1993; n. 95 del 1992; n. 403 del 1991) secondo cui non può dirsi

irrazionale lo stabilire da parte del legislatore, nel caso di

modificazione della normativa, differenziazioni temporali agevolative

nell'ambito di una stessa categoria di soggetti, potendo costituire

il fluire del tempo l'elemento diversificatore giustificativo.

Deve anche osservarsi in proposito che, per salvaguardare

posizioni acquisite e temperare le conseguenze dell'impatto di una

nuova normativa, "rientra nella discrezionalità del legislatore

dettare norme transitorie intese a mantenere ferme disposizioni

abrogate per situazioni precedenti alla data d'entrata in vigore

della nuova legge" (ordinanza n. 419 del 1990 e sentenze n. 268 e 301

del 1988).

Senonché questi due principi non possono avere valore assoluto,

indipendentemente cioè dalla previsione di alcuni limiti e

condizioni che ne precisino la portata. Occorre, invero, considerare

che, nell'esercizio di questi due aspetti della discrezionalità, il

legislatore, per non ricadere nell'irrazionalità e non ledere norme

costituzionali, dovrebbe evitare, per un verso, che la differenziata

disciplina si estenda a categorie così vaste e senza limiti di tempo

- con l'effetto di realizzare non il graduale e sollecito subentro

della nuova normativa, ma un notevole svuotamento del contenuto di

quest'ultima, lasciando nell'ordinamento sine die una duplicità di

discipline diverse e parallele per le stesse situazioni -; per altro

verso, il differente trattamento delle stesse imprese per meri motivi

temporali non dovrebbe essere tale da determinare effetti gravemente

distorsivi sull'equilibrio dei mercati.

Nella specie, da una parte va riconosciuto che l'applicazione

contestuale ed indiscriminata del nuovo sistema classificatorio nei

confronti di tutte le imprese - anche di quelle con posizioni

previdenziali da tempo acquisite - avrebbe potuto avere, come

rilevato in questa sede dall'I.N.P.S., un notevole impatto giuridico,

economico ed organizzativo per i datori di lavoro, per i dipendenti e

per gli istituti previdenziali, nonché per l'eventuale aumento del

contenzioso; per cui si imponevano norme transitorie circa gli

inquadramenti precedenti all'entrata in vigore della legge.

Per evitare dunque gli eccessivi effetti distorsivi e le opposte

conseguenze di illegittimità costituzionale sopra indicate, l'ultima

disposizione del terzo comma dell'art. 49 avrebbe dovuto stabilire un

termine ragionevole per il superamento del regime transitorio, e

cioè per il venir meno degli effetti ultrattivi conseguenti ai

precedenti inquadramenti (tenendo conto soprattutto delle posizioni

assicurative dei dipendenti) in modo da pervenire in tempi brevi ed

in modo razionale alla graduale applicazione generalizzata della

nuova normativa a tutte le imprese operanti nello stesso settore di

attività.

Tuttavia, la determinazione di detto termine non può essere

operata da questa Corte, essendo essa riservata alla scelta

discrezionale del legislatore: in questi termini, la presente

questione va pertanto dichiarata inammissibile. Spetta ora al

legislatore stabilire, in tempi ragionevoli, un termine per il

superamento del regime transitorio, con conseguente definitivo

esaurimento degli effetti ultrattivi connessi alla norma in esame.

Qualora il legislatore non intervenga nei tempi sopra indicati, e

nell'eventualità in cui la Corte sia chiamata ad esaminare in futuro

altre questioni in tale materia, essa non potrà sottrarsi -

verificata la permanente vigenza della disposizione e considerato

esaurito il congruo tempo connaturato alla transitorietà della

disciplina - dal ritenere superate le esigenze giustificatrici della

disposizione, mediante una decisione che applichi rigorosamente i

precetti costituzionali sopra richiamati.