Sentenza n. 378/2000

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale del combinato disposto

degli artt. 5, terzo comma, e 6, secondo comma, della legge della

Regione Emilia-Romagna 7 dicembre 1978, n. 47 (Tutela ed uso del

territorio) nel testo introdotto dagli artt. 2 e 3 della legge

regionale 29 marzo 1980, n. 23 (Norme per l'acceleramento delle

procedure relative agli strumenti urbanistici, nonché norme

modificative ed integrative delle leggi regionali 31 gennaio 1975,

n. 12, 24 marzo 1975, n. 18, 12 gennaio 1978, n. 2, 2 maggio 1978,

n. 13, 1 agosto 1978, n. 26, 7 dicembre 1978, n. 47 e 13 marzo 1979,

n. 7) nonché degli artt. 15 della legge regionale 5 settembre 1988,

n. 36 (Disposizioni in materia di programmazione e pianificazione

territoriale) e 55 della predetta legge regionale n. 47 del 1978,

promosso con ordinanza emessa il 4 luglio 1996 dal Tribunale

amministrativo regionale dell'Emilia-Romagna, sede di Bologna,

sezione seconda, sui ricorsi riuniti proposti dalla "Rimini Rimini

S.p.a." e dal comune di Rimini contro la Regione Emilia-Romagna,

iscritta al n. 792 del registro ordinanze 1998 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 43, prima serie speciale,

dell'anno 1998.

Visti gli atti di costituzione della "Rimini Rimini S.p.a.", del

comune di Rimini, nonché l'atto di intervento della Regione

Emilia-Romagna;

Udito nell'udienza pubblica dell'11 aprile 2000 il giudice

relatore Riccardo Chieppa;

uditi gli avvocati Francesco Paolucci per la "Rimini Rimini

S.p.a.", Giancarlo Mengoli per il comune di Rimini e Alberto Predieri

per la Regione Emilia-Romagna.

Ritenuto in fatto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale dell'Emilia-Romagna,

sede di Bologna, sezione seconda, chiamato a pronunciarsi

sull'impugnazione delle delibere della Giunta regionale

dell'Emilia-Romagna di sospensione dei lavori ed annullamento di una

concessione edilizia rilasciata dal comune di Rimini, con ordinanza

del 4 luglio 1996 (r.o. n. 792 del 1998) ha sollevato questione di

legittimità costituzionale, per violazione degli artt. 117 e 128

della Costituzione, del combinato disposto degli artt. 5, terzo

comma, e 6, secondo comma, della legge della Regione Emilia-Romagna 7

dicembre 1978, n. 47 (Tutela ed uso del territorio), nel testo

introdotto dalla legge regionale 29 marzo 1980, n. 23 (Norme per

l'acceleramento delle procedure relative agli strumenti urbanistici,

nonché norme modificative ed integrative delle leggi regionali 31

gennaio 1975, n. 12, 24 marzo 1975, n. 18, 12 gennaio 1978, n. 2, 2

maggio 1978, n. 13, 1 agosto 1978, n. 26, 7 dicembre 1978, n. 47 e 13

marzo 1979, n. 7) nella parte in cui prevede che le previsioni e le

prescrizioni contenute nei piani territoriali stralcio (categoria

comprendente anche il piano territoriale paesistico regionale), che

comportino vincoli di carattere generale o particolare, sono

immediatamente precettive nei confronti di chiunque e prevalgono

sulle diverse destinazioni d'uso contenute negli strumenti

urbanistici vigenti o adottati, nonché degli artt. 15 della legge

regionale 5 settembre 1988, n. 36 (Disposizioni in materia di

programmazione e pianificazione territoriale) e 55 della predetta

legge regionale n. 47 del 1978, nella parte in cui rispettivamente

prevedono l'applicazione delle misure di salvaguardia sulla domanda

di rilascio di concessione edilizia quale conseguenza dell'adozione

dei predetti piani e la protrazione in regime transitorio dei

predetti effetti.

2. - Il Tribunale amministrativo regionale si è pronunciato in

sede di impugnazione proposta con quattro separati ricorsi dal comune

di Rimini e dalla società "Rimini Rimini S.p.a." avverso le delibere

con cui la Giunta regionale dell'Emilia-Romagna ha dapprima sospeso i

lavori e poi annullato la concessione edilizia n. 688 del 21 giugno

1991, relativa all'esecuzione delle opere di recupero e

ristrutturazione dell'ex Colonia Murri (variante al progetto

approvato con delibera del consiglio comunale di Rimini n. 634 del 10

aprile 1989), nonché avverso il piano territoriale paesistico

regionale adottato con delibera del consiglio regionale n. 2620 del

29 giugno 1989 ed approvato con delibera del medesimo consiglio

n. 1338 del 28 gennaio 1993.

La predetta concessione edilizia era stata rilasciata, in favore

della società "Rimini Rimini S.p.a.", a seguito dell'approvazione,

da parte del consiglio comunale, del progetto dell'opera di interesse

pubblico di recupero dell'edificio ex Colonia Murri, presentato dal

privato interessato.

Tale ultimo progetto era stato anche approvato in data 4 agosto

1989 con decreto del Ministro del turismo e dello spettacolo, ai

sensi degli artt. 1 e 2 del d.l. n. 465 del 1988, convertito nella

legge n. 556 del 1988. Quindi, il Consiglio comunale, con delibera

del 15 marzo 1990, aveva approvato lo schema di convenzione con la

società "Rimini Rimini S.p.a." per la realizzazione e gestione

dell'opera e tale convenzione era poi stata effettivamente stipulata

il 26 aprile 1991.

L'annullamento della concessione disposto dalla Regione era

dovuto al fatto che il predetto piano territoriale paesistico

regionale aveva definito di interesse storico-testimoniale la Colonia

Murri, consentendo su di essa, fino all'intervento di ulteriori

specifiche prescrizioni programmatiche regionali, solo interventi di

manutenzione ordinaria e straordinaria.

I motivi di impugnazione sono stati estesi dai ricorrenti anche

al Piano territoriale paesistico regionale (PTPR), sia perché esso

è stato identificato quale atto presupposto dei successivi

provvedimenti cautelari e di annullamento della concessione (presi in

attuazione delle misure di salvaguardia poste a presidio del piano in

oggetto), sia perché esso è stato considerato autonomamente lesivo

delle rispettive posizioni soggettive dei ricorrenti, a causa dei

vincoli di inedificabilità imposti nell'area interessata.

Il giudice a quo in particolare, ha posto l'accento sulla

censura, dedotta da entrambi i ricorrenti avverso il PTPR, con la

quale si collegava l'asserita illegittimità del piano ai vincoli ed

alle prescrizioni precettive ed immediatamente operative da esso

introdotte, non solo nei confronti del comune (nei limiti della

programmazione territoriale condizionante i piani regolatori

generali), ma anche nei confronti dei privati e dei singoli comuni

interessati. Questa circostanza, secondo i ricorrenti, si sarebbe

tradotta nella violazione della disciplina urbanistica posta con la

legge statale, in contrasto con l'autonomia riservata ai comuni in

materia urbanistica e con la centralità del loro potere di

pianificazione territoriale.

Il Tribunale amministrativo regionale ha condiviso l'impostazione

dei ricorrenti ed ha, pertanto, rilevato che il PTPR

dell'Emilia-Romagna, in applicazione degli artt. 5, terzo comma, e 6,

secondo comma, della legge regionale n. 47 del 1978, nel testo

introdotto dalla legge regionale n. 23 del 1980, e degli artt. 15

della legge regionale n. 36 del 1988 e 55 della predetta legge

regionale n. 47 del 1978, non si limitava a produrre l'effetto tipico

del piano di direttive, orientando l'azione dei soggetti pubblici

investiti di competenze urbanistiche (in coerenza con i presupposti e

gli effetti del piano territoriale di coordinamento disciplinato

dagli artt. 5 e 6 della legge n. 1150 del 1942), ma introduceva anche

prescrizioni e vincoli immediatamente efficaci verso i privati.

Questo peculiare effetto del PTPR, a parere del Tribunale,

provocherebbe anzitutto il sospetto di incostituzionalità della

disciplina di fonte regionale su cui è fondato, per contrasto con

l'art. 117 della Costituzione.

Ai sensi della legge regionale n. 47 del 1978, il PTPR

dell'Emilia-Romagna si inquadrerebbe nella categoria generale dei

piani territoriali di coordinamento, sebbene specificamente orientati

alla considerazione di valori paesistici ed ambientali, ai sensi

dell'art. 1-bis della legge 8 agosto 1985, n. 431.

Ciò posto, atteso che la potestà legislativa regionale in

materia urbanistica deve attuarsi, ai sensi dell'art. 117 della

Costituzione, nel rispetto dei limiti derivanti dai principi

fondamentali fissati dalle leggi statali, secondo il giudice

rimettente gli artt. 5 e 6 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, che

fissano le caratteristiche e gli effetti dei piani territoriali di

coordinamento, costituirebbero principi fondamentali vincolanti per

la regione. Il piano territoriale di coordinamento sarebbe

configurato dalla legge statale quale piano di direttive, ossia

strumento di controllo, indirizzo e di orientamento generale, avente

effetto diretto solo nei confronti dei comuni e, segnatamente,

limitativo solo del loro potere di pianificazione, attuato col piano

regolatore generale; sicché un piano territoriale, che contenesse

prescrizioni e vincoli immediatamente incidenti sulle posizioni

soggettive dei proprietari, come il PTPR dell'Emilia-Romagna,

esorbiterebbe dallo schema, a sua volta inderogabile, delineato dal

legislatore statale.

La tendenziale sottrazione ai comuni della posizione di

centralità loro assegnata nella pianificazione del territorio e la

potenziale eliminazione dell'indispensabile ruolo di intermediazione

affidato al piano regolatore generale implicherebbe anche un

contrasto con l'autonomia che a tali enti è solennemente

riconosciuta dall'art. 128 della Costituzione.

Il Tribunale ha incidentalmente rilevato che l'art. 1-bis della

legge n. 431 del 1985 ha posto sul medesimo piano, quanto a funzione

ed effetti, il piano paesistico ed il piano urbanistico territoriale

e che la Corte costituzionale (sentenze n. 327 del 1990 e n. 379 del

1994) ha rispettivamente riconosciuto sia la legittimità del PTPR

dell'Emilia-Romagna, sia la legittimità e l'efficacia delle misure

di salvaguardia imposte da legge regionale a presidio di vincoli

prescritti dal piano regionale. Tuttavia, ha precisato il giudice a

quo il principio di equivalenza dei piani paesistici ed urbanistico

territoriali, ai sensi dell'art. 1-bis non varrebbe per tutto il

territorio regionale, ma solo per i beni e le aree elencate

nell'art. 82, quinto comma, del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, come

modificato ed integrato dall'art. 1 della legge n. 431 del 1985; né

il giudice delle leggi avrebbe ancora esaminato il profilo del

potenziale contrasto delle leggi regionali con gli artt. 117 e 128

della Costituzione, nel presupposto del confronto con i principi

desunti dagli artt. 5 e 6 della legge n. 1150 del 1942.

3. - Nel giudizio innanzi alla Corte si sono costituiti la

società "Rimini Rimini S.p.a." ed il comune di Rimini, che hanno

condiviso e sostenuto le ragioni dedotte dal Tar nell'ordinanza di

rimessione.

In particolare, la società privata ha ribadito che il PTPR

dell'Emilia-Romagna, nella parte in cui contiene prescrizioni

direttamente vincolanti nei confronti dei soggetti interessati

all'attività edificatoria, si porrebbe in contrasto con le regole

fondamentali che la legge quadro statale stabilisce in materia

urbanistica per i piani territoriali di coordinamento. Inoltre, a

sostegno della violazione degli artt. 117 e 128 della Costituzione da

parte delle norme regionali individuate dal giudice a quo si è

espressamente richiamato il principio costituzionale che impone di

salvaguardare l'autonomia degli enti infraregionali in materia

urbanistica non solo nei confronti dello Stato, ma anche nei

confronti delle regioni (Corte costituzionale, sentenza n. 83 del

1997).

Il comune di Rimini ha riepilogato le profonde diversità che

corrono tra il piano formato a livello comunale ed il piano

territoriale di competenza regionale. Il primo contiene norme di

dettaglio, è destinato a disciplinare esaurientemente l'intero

territorio e presuppone la partecipazione diretta ed individuale dei

cittadini, ai quali è così garantito l'accesso ad un procedimento

che sfocia nell'adozione di un atto (Piano regolatore generale) che

non si arresta ad una mera programmazione dello sviluppo urbanistico,

ma importa la disciplina specifica ed effettiva del territorio. Il

secondo sarebbe, invece, atto di mera programmazione, avrebbe effetto

solo indiretto verso i cittadini (per il tramite necessario del PRG),

non richiederebbe la previa partecipazione degli interessati, sarebbe

caratterizzato da una larga scala di previsione (senza norme di

dettaglio), avrebbe finalità programmatoria, solo per

l'individuazione di specifici obiettivi di interesse sovracomunale e

soprattutto di coordinamento tra i vari piani regolatori generali,

anche per il coordinamento interregionale. I piani territoriali, in

definitiva, non presenterebbero una disciplina onnicomprensiva, non

si estenderebbero all'intero territorio di ogni comune,

stabilirebbero previsioni e prescrizioni episodiche, strutturali e

nodali, non riguardanti, appunto, l'intero territorio e necessitanti

sempre di prescrizioni di dettaglio.

Ne seguirebbe, secondo la parte costituita, l'impossibilità

tecnica, l'innaturalezza e l'illogicità di un effetto diretto del

piano territoriale, soprattutto se, come nel caso di specie, esteso

all'intero territorio regionale, con la sostanziale privazione del

comune del suo ruolo centrale nella pianificazione urbanistica.

Inoltre, a parere del comune di Rimini, la configurazione di un

piano territoriale regionale, contenente vincoli di inedificabilità

ad efficacia diretta, implicherebbe la violazione dell'art. 117 della

Costituzione anche per un diverso profilo. Ne risulterebbe, invero,

la violazione di un altro principio fondamentale stabilito dalla

legge statale e, segnatamente, della previsione dell'art. 2 della

legge n. 1187 del 1968, che ha sancito la decadenza, decorso il

termine di cinque anni, delle prescrizioni del piano regolatore

generale che impongono vincoli di inedificabilità o vincoli

preordinati all'esproprio. Ciò in considerazione del fatto che

questo principio è fissato dalla legge statale solo per il piano

regolatore generale e che per i piani territoriali non è stabilito

alcun limite temporale. In breve, l'inserimento di previsioni e

vincoli a contenuto specifico e direttamente efficaci nel piano

territoriale di coordinamento si tradurrebbe in una surrettizia

violazione del principio fondamentale di temporaneità dei vincoli di

inedificabilità.

Per ciò che concerne, poi, il dedotto contrasto tra le norme

censurate e l'art. 128 della Costituzione, si è richiamato il

trattato di Strasburgo del 15 ottobre 1985, ratificato con legge 30

dicembre 1989, n. 439, che ha approvato la convenzione europea

relativa alla Carta europea delle autonomie locali, ed, in

particolare, gli artt. 2, 3 e 4. Queste disposizioni, prevalenti su

quelle interne di rango primario, ai sensi dell'art. 11 della

Costituzione, affermano a chiare lettere che il rispetto delle

autonomie locali si impone al legislatore statale e che esso deve

attuarsi secondo criteri di effettività e mediante l'assegnazione di

compiti e responsabilità rilevanti alle istituzioni più vicine ai

cittadini. In tale quadro si inserisce armonicamente il principio di

sussidiarietà, affermato dagli artt. 1, comma 2 e 3, e 4 della legge

15 marzo 1997, n. 59, che espressamente annovera l'urbanistica tra le

materie riservate agli enti locali e che prevede, anche per essa, il

conferimento alle province ed ai comuni di tutte quelle funzioni che

non richiedono l'unitario esercizio a livello regionale.

4. - Si è costituita anche la Regione Emilia-Romagna, che ha

chiesto dichiararsi l'infondatezza della dedotta questione di

costituzionalità, depositando, in prossimità dell'udienza, una

memoria difensiva.

In essa si sono, anzitutto, puntualizzate le seguenti

circostanze: a) il medesimo piano territoriale paesistico regionale

impugnato nel giudizio a quo è stato oggetto della pronuncia n. 327

del 1990 della Corte costituzionale, in occasione di un conflitto a

quel tempo sollevato dalla Regione nei confronti dell'atto di

annullamento disposto in sede tutoria dall'organo statale; b) la ex

colonia marina Murri è immobile di proprietà comunale ed è proprio

il comune che figura quale destinatario della concessione edilizia

impugnata davanti al Tar; c) esso è vincolato con decreto del

Ministero dei beni culturali, ai sensi della legge n. 1089 del 1939,

in considerazione del suo valore culturale, secondo una visione che

pone l'accento sul valore di memoria, di testimonianza e di civiltà

insita in tali beni, giustificandone la conservazione come mezzo per

assicurare la continuità tra presente e passato e per rafforzare il

vincolo di coesione del gruppo; d) la Regione ha provveduto ad

applicare le misure di salvaguardia previste dall'art. 55 della legge

regionale n. 47 del 1978.

La Regione Emilia-Romagna, ha, quindi, osservato che proprio il

giudice rimettente, nella sentenza n. 179 del 1998 (avente il

medesimo oggetto qui controverso), ha riconosciuto, in armonia con

quanto già affermato dalla Corte costituzionale nella predetta

sentenza n. 327 del 1990, che il piano impugnato non costituisce un

piano paesistico puro, bensì un piano urbanistico territoriale, con

specifica considerazione dei valori paesistici ed ambientali, ai

sensi dell'art. 1-bis della legge n. 431 del 1985.

Ciò premesso, il dubbio che contrasti con l'art. 117 della

Costituzione la previsione legislativa di un piano paesistico, con

effetti immediatamente vincolanti per i privati, si rivelerebbe,

secondo la Regione, del tutto infondato. La questione di

costituzionalità, invero, si fonderebbe sull'asserita inosservanza

dei principi generali che la legge statale n. 1150 del 1942 ha

fissato in ordine al piano territoriale di coordinamento, configurato

quale piano di direttive, in funzione meramente programmatica, ed

estraneo perciò a prescrizioni di dettaglio. Ma il piano urbanistico

territoriale (alla cui categoria sicuramente appartiene quello in

discussione) non sarebbe piano paesistico ma urbanistico,

suscettibile come tale di abbracciare l'intero territorio regionale e

di imporre vincoli e prescrizioni direttamente efficaci nei confronti

dei privati. Il piano urbanistico territoriale con specifica

considerazione dei valori paesistici ed ambientali - prosegue la

Regione - è diverso tanto dal piano paesistico quanto dal piano

territoriale di coordinamento della legge del 1942 (cui pure il Tar

si è richiamato): esso è un genere di piano che ha in comune il

carattere territoriale, ma che ha funzioni ed effetti diversi, sia

dai piani paesaggistici sia dai piani di coordinamento.

La sentenza n. 327 del 1990 della Corte costituzionale, del

resto, sarebbe molto chiara sull'argomento: l'inquadramento del piano

adottato dalla Regione Emilia-Romagna nella categoria dei piani

territoriali stralcio impone di riferire ad esso non solo gli effetti

propri di un piano di direttive - destinato ad orientare e

condizionare l'azione dei soggetti pubblici investiti di competenze

urbanistiche - ma anche quelli connaturati ad un piano di

prescrizioni, immediatamente vincolante per i soggetti privati.

Inoltre, tale piano, avendo natura di strumento urbanistico, ben

potrebbe estendere la sua azione all'intero territorio comunale,

senza limitarsi alla disciplina dei singoli vincoli ambientali

precostituiti; purché, evidentemente, ciò avvenga in coerenza con

l'indefettibile funzione di salvaguardia di valori paesistici ed

ambientali.

Oltretutto, il riferimento all'art. 5 della legge n. 1150 del

1942, quale norma che descrive in via esclusiva il piano territoriale

come piano di direttive, non sarebbe neppure pertinente. Osserva in

proposito la Regione che vi sono piani territoriali che consentono

effetti diretti verso i privati soprattutto per quanto attiene alle

misure di salvaguardia, così come lo consentono i piani regolatori

delle aree e dei nuclei di sviluppo industriale istituiti dalla legge

29 luglio 1957, n. 634 e poi disciplinati dagli artt. 50-55 del

d.P.R. 5 marzo 1978, n. 218. La legge prevede che nella redazione di

tali piani i consorzi devono seguire "in quanto applicabili" criteri

e direttive di cui al comma 2 dell'art. 5 della legge n. 1150 del

1942 e che "i piani approvati producono gli stessi effetti giuridici

del piano territoriale di coordinamento di cui alla legge 17 agosto

1942, n. 1150"; tuttavia, il piano per le aree industriali non

contiene solo direttive, poiché la legge autorizza i sindaci ad

adottare le misure di salvaguardia previste dall'articolo unico di

cui alla legge 3 novembre 1952, n. 1902 e successive modificazioni.

Inoltre, secondo la Regione, se pure si riconoscesse al piano

paesistico adottato in Emilia-Romagna la natura di piano territoriale

e, di conseguenza, un effetto limitato all'enunciazione di direttive

programmatiche, nondimeno il comune di Rimini, nel caso di specie,

sarebbe stato comunque costretto ad osservare siffatte direttive,

trattandosi del rilascio di una concessione edilizia a proprio favore

e non a favore di un privato.

Non sussisterebbe poi alcuna violazione dell'art. 117 della

Costituzione con riferimento alla disposta introduzione di misure di

salvaguardia.

La previsione ed applicazione di queste misure, secondo

l'esponente, sarebbe frutto di un principio fondamentale delle leggi

statali per l'assetto del territorio e la tutela dei beni culturali

ed ambientali, sicché le leggi regionali legittimamente potrebbero

stabilire un effetto vincolante immediato anche nei confronti dei

soggetti privati, in caso di piani urbanistico-territoriali (come

accade nel caso in esame), sia di piani territoriali di

coordinamento, sia infine di piani paesistici.

Le misure di salvaguardia, invero, erano già previste

dall'art. 8 della legge n. 1497 del 1939, che conferiva poteri di

inibire e sospendere alterazioni dello status quo anche per i beni

non vincolati né notificati. Quando la legge 8 agosto 1985, n. 413

ha introdotto il nuovo strumento del piano urbanistico territoriale,

con specifica considerazione dei valori paesistici ed ambientali,

questo strumento di piano ha assunto quali suoi elementi

caratterizzanti, proprio per il fine di tutela urbanistica ed

ambientale, quantomeno anche i meccanismi di tutela già individuati

dalla legge n. 1497 del 1939, ivi compreso quello delle misure di

salvaguardia. La conclusione è che una legge regionale, che

introduce un piano urbanistico territoriale con valenze paesistiche,

rispetta i principi fondamentali delle leggi statali se configura il

piano come avente effetti vincolanti su soggetti pubblici e privati,

imponendo misure di salvaguardia di ordine generale e, segnatamente,

misure di salvaguardia particolarmente rafforzate a tutela di valori

ambientali.

La prevalenza delle misure di salvaguardia, dunque, risulterebbe

principio fondamentale della legislazione urbanistica, rispondente ad

una esigenza generalizzata di tutela cautelare che garantisca

l'effettività del diritto.

La Regione ritiene parimenti infondata la questione di

legittimità costituzionale per violazione dell'art. 128 della

Costituzione.

L'art. 9 della legge n. 1150 del 1942 prevede che le funzioni

amministrative che riguardano il territorio siano di competenza del

comune per quanto non espressamente attribuito ad altri soggetti

dalla legge statale e regionale, ferme restando le funzioni di

carattere unitario spettanti alla regione per il suo territorio.

L'autonomia comunale in tema di poteri di pianificazione si svolge,

dunque, in un ambito circoscritto da norme di tre livelli: norme

costituzionali, norme di legge ordinaria e norme di legge regionale.

Indubbiamente, la competenza regionale in materia urbanistica non

può attuarsi in modo che ne risulti vanificata l'autonomia dei

comuni. Tuttavia sarebbe legittima e conforme ai precetti

costituzionali una legge regionale che, per la tutela di interessi

sovracomunali, come quelli della difesa dei beni culturali, in

attuazione di valori fondamentali recepiti nella stessa Costituzione

(art. 9 della Costituzione), comporti dei limiti indiretti al potere

pianificatorio dei comuni, attraverso previsioni e prescrizioni che,

per la considerazione specifica di valori paesistici ed ambientali,

creano vincoli nei confronti dei privati.

La tutela del patrimonio culturale sarebbe compito fondamentale

dell'intero apparato della Repubblica in tutte le sue articolazioni

soggettive ed uffici, poiché l'art. 9 della Costituzione impone alla

Repubblica di perseguire il fine precipuo di tutela del paesaggio e

del patrimonio storico ed artistico nazionale. A questa esigenza di

valore fondamentale, prosegue la Regione, non possono opporsi le

competenze di singoli enti od uffici, anche se ricevono, per altro

verso, garanzie di rango costituzionale.

Le competenze comunali incontrerebbero un limite anche a livello

di legge statale, poiché una riserva di competenza esclusiva

cederebbe di fronte ad una legge di grande riforma economico-sociale,

quale espressamente si atteggia la disciplina di cui alla legge

n. 431 del 1985. Questa legge, peraltro, assegna alle regioni un

potere pianificatorio che assume un ruolo centrale per la tutela

paesistica, qualora la regione opti sia per la formazione di piani

paesistici, sia per i piani urbanistico-territoriali. Il nucleo

centrale della riforma attuata con la detta legge n. 431 del 1985, in

armonia con i valori protetti dall'art. 9 della Costituzione, si

articolerebbe dunque in un rafforzamento del potere regionale, che

può tutelare i beni culturali con i piani territoriali avvalendosi

di quegli effetti, che i piani territoriali previsti alla legge

urbanistica del 1942 ancora non possedevano.

Anche la Società "Rimini Rimini S.p.a.", in data prossima

all'udienza pubblica, ha depositato una memoria, con la quale

ribadisce le ragioni che dovrebbero giustificare la dichiarazione di

illegittimità costituzionale delle norme impugnate, per contrasto

con gli artt. 117 e 128 della Costituzione.

In particolare, l'esponente pone l'accento sul procedimento di

formazione del piano territoriale disciplinato dall'art. 6 della

legge regionale n. 47 del 1978, per sottolineare come non sarebbe

prevista alcuna forma di partecipazione necessaria dei comuni

interessati; ciò sarebbe dimostrato dal fatto che il comune di

Rimini avrebbe proposto alcune osservazioni spontaneamente ed in

veste di mero soggetto "interessato".

Questa disciplina in primo luogo risulterebbe, secondo la parte,

in palese contraddizione con le previsioni dello statuto della

Regione Emilia-Romagna, che eleva a regole indefettibili della sua

azione legislativa ed amministrativa la "collaborazione" con province

e comuni al fine di realizzare un coordinato sistema delle autonomie

ed il "raccordo" tra gli strumenti di programmazione della regione,

delle province e dei comuni. In secondo luogo, siffatta disciplina

apparirebbe in evidente violazione del principio di autonomia dei

comuni, costituzionalmente garantito dall'art. 128 della

Costituzione: l'autonomia e la centralità del potere pianificatorio

attribuito al comune, qualora si riconosca allo strumento urbanistico

regionale un effetto immediatamente vincolante nei confronti dei

singoli, eccedente la funzione meramente programmatoria del piano

territoriale di coordinamento, sarebbero inevitabilmente sacrificate

da una disciplina che non concedesse all'ente locale quantomeno una

possibilità di partecipazione effettiva. Considerato in diritto

1. - Le questioni di legittimità costituzionale, sottoposte in

via incidentale all'esame della Corte, riguardano il combinato

disposto degli artt. 5, terzo comma, e 6, secondo comma, della legge

della Regione Emilia-Romagna 7 dicembre 1978, n. 47 (Tutela ed uso

del territorio) nel testo introdotto dalla legge regionale 29 marzo

1980, n. 23 (Norme per l'acceleramento delle procedure relative agli

strumenti urbanistici, nonché norme modificative ed integrative

delle leggi regionali 31 gennaio 1975, n. 12, 24 marzo 1975, n. 18,

12 gennaio 1978, n. 2, 2 maggio 1978, n. 13, 1° agosto 1978, n. 26, 7

dicembre 1978, n. 47 e 13 marzo 1979, n. 7) nella parte in cui

prevede che le previsioni e le prescrizioni contenute nei piani

territoriali stralcio (ed in particolare nel piano territoriale

paesistico regionale), che comportino vincoli di carattere generale o

particolare, sono immediatamente precettive nei confronti di chiunque

e prevalgono sulle diverse destinazioni d'uso contenute negli

strumenti urbanistici vigenti o adottati, nonché gli artt. 15 della

legge regionale 5 settembre 1988, n. 36 (Disposizioni in materia di

programmazione e pianificazione territoriale), e 55 della predetta

legge regionale n. 47 del 1978, nella parte in cui rispettivamente

prevedono l'applicazione delle misure di salvaguardia sulla domanda

di rilascio di concessione edilizia quale conseguenza dell'adozione

dei predetti piani e la protrazione in regime transitorio dei

predetti effetti. È denunciata la violazione dell'art. 117 della

Costituzione, per contrasto con i principi fondamentali in materia

stabiliti dalla legge quadro statale n. 1150 del 1942, e

dell'art. 128 della Costituzione, per lesione dell'autonomia

riservata ai comuni in materia di pianificazione urbanistica.

2. - Le questioni non sono fondate.

Preliminarmente, sulla base della precedente sentenza n. 327 del

1990, deve essere precisata la natura del piano territoriale

paesistico regionale (PTPR), in base al quale è stata applicata la

contestata misura di salvaguardia, ed il potere conferito dalle leggi

statali e regionali alla regione di approvazione del piano stesso,

con previsione di misure di salvaguardia.

Il PTPR della Regione Emilia-Romagna trova il proprio fondamento

nel combinato disposto dell'art. 82, quinto comma, del d.P.R. 24

luglio 1977, n. 616, nel testo integrato dal decreto-legge 27 giugno

1985, n. 312, convertito, con modificazioni, in legge 8 agosto 1985,

n. 431, e dell'art. 1-bis del citato decreto-legge n. 312 del 1985,

nonché dell'art. 15 della legge della Regione Emilia-Romagna 5

settembre 1988, n. 36 e del punto 2, primo comma, dell'art. 4 della

legge regionale 7 dicembre 1978, n. 47.

Pertanto il suddetto piano deve essere ricondotto alla categoria

dei "piani urbanistici territoriali con specifica considerazione dei

valori paesistici ed ambientali" e specificamente inquadrato nei

"piani territoriali stralcio relativi all'intero territorio

regionale", piani, questi ultimi, qualificati come "tematici", in

quanto destinati a disciplinare - ove estesi all'intero territorio

regionale - non il complessivo assetto urbanistico della Regione, ma

determinati settori funzionali (sentenza n. 327 del 1990).

Il PTPR opera con le tecniche e gli effetti propri degli

strumenti di pianificazione urbanistica, ancorché teleologicamente

orientato verso l'obiettivo preminente della protezione di valori

estetico-culturali (sentenze n. 327 del 1990; n. 151 e n. 153 del

1986; v. anche sentenza n. 529 del 1995).

Ma proprio perché il legislatore regionale, in linea con la

previsione della legislazione statale, ha seguito la via alternativa

(al piano paesistico) dello strumento di pianificazione urbanistica,

sia pure anche con valenza paesistica e ambientale, non esiste un

limite territoriale alle sole zone elencate nel quinto comma

dell'art. 82 del d.P.R. n. 616 del 1977 (come modificato dal d.l.

n. 312 del 1985 e dalla legge di conversione n. 431 del 1985). Anzi

gli strumenti di pianificazione urbanistica hanno una efficacia

normalmente orientata verso l'assetto dell'intero territorio

dell'ente investito dello specifico potere di pianificazione

(sentenza n. 379 del 1994), di modo che, essendo nel caso in esame un

piano della Regione, questo poteva essere configurato con

"l'estensione all'intero territorio regionale" (art. 4, primo comma,

numero 2, della legge della Regione Emilia-Romagna n. 47 del 1978;

sentenza n. 327 del 1990).

Del resto la tutela paesistico-ambientale svolta attraverso uno

strumento di pianificazione urbanistica può comportare la protezione

di un territorio ben più vasto delle aree strettamente vincolate,

per le necessarie connessioni con le zone contermini e per esigenze

di coinvolgimento di una sfera più ampia. Ed infatti questa Corte ha

avuto occasione di sottolineare che la protezione preordinata dalla

legge n. 431 del 1985, sia pure "minimale", non esclude né preclude

"normative regionali di maggiore o pari efficienza" (sentenze n. 379

del 1994; n. 327 del 1990; n. 151 del 1986), soprattutto quando vi

siano esigenze di una valutazione complessiva (e più ampia) dei

valori sottesi alla disciplina dell'assetto urbanistico.

3. - Il PTPR, inquadrato nella categoria dei "piani territoriali

stralcio", deve avere gli effetti tipici, che la legislazione

regionale prevede per questo tipo di piani. Quindi questi piani

possono essere configurati per produrre non solo gli effetti propri

di un piano territoriale di coordinamento urbanistico, destinato ad

orientare e condizionare (con direttive) l'azione dei soggetti

pubblici investiti di competenze di pianificazione urbanistica (ed in

primo luogo i comuni per la pianificazione del loro territorio).

Infatti, per la parte contenente previsioni e prescrizioni

comportanti vincoli di carattere generale o particolare - conformi

alle specifica "tematica", come sopra sottolineato -, detti piani

hanno una immediata operatività vincolante per i soggetti privati

(sentenza n. 327 del 1990), con efficacia impeditiva e paralizzante

di qualsiasi intervento edificatorio difforme, e quindi possono

contenere imposizioni anche immediatamente vincolanti a difesa dei

valori paesistici ed ambientali (sentenza n. 529 del 1995).

L'impostazione dell'ordinanza di rimessione muove da una

concezione dei piani territoriali ormai superata ed ancorata al

sistema inizialmente descritto nella legge urbanistica 17 agosto

1942, n. 1150: essa era imperniata sulla divisione delle funzioni di

pianificazione tra Stato e comuni e configurava il piano territoriale

di coordinamento come semplice piano di direttive, operante nei

confronti della pianificazione a livello comunale, quale mero

strumento di indirizzo e di orientamento generale ed avente funzione

di esplicazione del potere di controllo. Di conseguenza, nei

confronti del proprietario di un suolo, i vincoli e le prescrizioni

urbanistiche obbligatorie potevano sorgere solo con l'entrata in

vigore dello strumento di pianificazione a livello comunale (piano

regolatore generale).

Anche a non considerare la scarsa incisività del sistema

dell'epoca (1942), caratterizzato dalla pressoché totale

inutilizzazione dello strumento di coordinamento e da una modesta

pianificazione urbanistica, questo modello di regolazione del

territorio deve intendersi ormai sostituito da un sistema di

pianificazione diretto soprattutto all'efficacia dei vincoli. Esso

privilegia il livello più idoneo di pianificazione nella protezione

di alcuni assetti territoriali ed ambientali individuati. Si

registra, invero, nella legislazione statale la sopravvenienza di una

serie di istituti anticipatori e di salvaguardia delle prescrizioni

programmatiche intese ad evitare l'utilizzazione selvaggia del

territorio, mediante il riconoscimento di effetti anticipati con

l'adozione dei piani, rispetto alla stessa pianificazione definitiva

ed al perfezionamento dei vincoli (vedi l'evoluzione delle norme di

salvaguardia, trasposte nel campo urbanistico dapprima

facoltativamente, poi in modo obbligatorio, ed i diversi espedienti

normativi volti a comprimere le facoltà di utilizzazione edilizia,

in mancanza di una pianificazione o di sistemi di blocco di opere

edilizie, salvo interventi di manutenzione, adoperati soprattutto in

presenza di preminenti interessi estetico-culturali ed ambientali da

tutelare).

Ma soprattutto il sopravvenire delle regioni, con le competenze

legislative ed amministrative in materia urbanistica garantite

dall'art. 117 della Costituzione, e gli interventi legislativi

regionali hanno consentito una più ampia esplicazione degli

anzidetti principi della legislazione statale, che si sono

sovrapposti alla legge urbanistica del 1942, provocandone una

modificazione sostanziale.

Di conseguenza deve escludersi la violazione denunciata

dell'art. 117 della Costituzione.

4. - Egualmente privo di fondamento è il profilo di

incostituzionalità connesso alla dedotta lesione dell'autonomia

comunale in materia di programmazione urbanistica, con richiamo

all'art. 128 della Costituzione.

Questa Corte ha avuto occasione, anche di recente, di

sottolineare che gli artt. 5 e 128 della Costituzione presuppongono

una posizione di autonomia dei comuni, che le leggi regionali non

possono mai comprimere fino a negarla (sentenze nn. 286 e 83 del

1997). Ma l'autonomia comunale non implica una riserva intangibile di

funzioni e non esclude che il legislatore regionale possa,

nell'esercizio della sua competenza, individuare le dimensioni della

stessa autonomia, valutando la maggiore efficienza della gestione a

livello sovracomunale degli interessi coinvolti.

Ciò per quanto riguarda la materia urbanistica in particolare

deve essere inteso nel senso che "il potere dei comuni di

autodeterminarsi in ordine all'assetto e alla utilizzazione del

proprio territorio non costituisce elargizione che le regioni,

attributarie di competenza in materia urbanistica siano libere di

compiere", in quanto l'art. 128 della Costituzione "garantisce, con

previsione di principio, l'autonomia degli enti infraregionali, non

solo nei confronti dello Stato, ma anche nei rapporti con le stesse

regioni" (sentenza n. 83 del 1997).

In realtà, il rispetto delle autonomie comunali deve

armonizzarsi con la verifica e la protezione di concorrenti interessi

generali, collegati ad una valutazione più ampia delle esigenze

diffuse nel territorio: ciò giustifica l'eventuale emanazione di

disposizioni legislative (statali e regionali) che vengano ad

incidere su funzioni già assegnate agli enti locali (sentenza n. 286

del 1997).

Nella specie considerata del PTPR, la giustificazione

dell'intervento legislativo a livello regionale si rinviene nella

tipologia stessa del piano "tematico" e nella natura delle

prescrizioni e previsioni vincolanti attinenti alla protezione di

valori estetico-culturali ed ambientali, interessi che esigono

previsioni programmatiche (ma anche precettive) estese ad un ambito

territoriale più vasto ed anche con maggior rigore e con maggiore

efficienza, rispetto alle valutazioni di ambito comunale (v., per la

convergenza in materia di territorio di rilevanti e specifici

interessi, affidati ad analitiche competenze statali, regionali e

degli enti locali, sentenza n. 499 del 1988).

Del resto, la pianificazione urbanistica a livello comunale non

ha carattere esaustivo e non riassorbe, con funzione di prevalenza,

le altre forme di pianificazione o gli altri vincoli non urbanistici,

poiché qualsiasi intervento che modifica il territorio non deve

porsi in contrasto con tutti gli altri vincoli su di esso esistenti

(paesistici, culturali, di rispetto delle ferrovie e delle

autostrade, del demanio marittimo ecc.), ancorché la pianificazione

urbanistica comunale non escluda tale tipo di intervento o lo

consenta. Il principio è reciproco anche nei rapporti tra vincoli

non urbanistici e vincoli derivanti da pianificazione urbanistica

comunale.

Riguardo alla sfera degli interessi coinvolti e delle esigenze

relative al territorio, giova sottolineare che la tutela del bene

culturale è nel testo costituzionale contemplata insieme a quella

del paesaggio e dell'ambiente come espressione di principio

fondamentale unitario dell'ambito territoriale in cui si svolge la

vita dell'uomo (sentenza n. 85 del 1998) e tali forme di tutela

costituiscono una endiadi unitaria. Detta tutela costituisce compito

dell'intero apparato della Repubblica, nelle sue diverse

articolazioni ed in primo luogo dello Stato (art. 9 della

Costituzione), oltre che delle regioni e degli enti locali.

Rispetto a dette materie non può configurarsi né un

assorbimento nei compiti di autogestione del territorio, come

espressione dell'autonomia comunale, né tanto meno una esclusività

delle funzioni comunali in forza della stessa autonomia in campo

urbanistico. Invece, attraverso i piani urbanistici il comune può,

nella sua autonomia, in relazione ad esigenze particolari e locali,

imporre limiti e vincoli più rigorosi o aggiuntivi anche con

riguardo a beni vincolati a tutela di interessi culturali ed

ambientali.

5. - Il comune ha il diritto a partecipare, in modo effettivo e

congruo, nel procedimento di approvazione degli strumenti urbanistici

regionali che abbiano effetti sull'assetto del proprio territorio

(sentenza n. 83 del 1997).

Sul punto le censure mosse sono prive di fondamento, essendo

basate sull'erroneo presupposto della mancanza di previsione della

partecipazione necessaria dei comuni interessati, come sarebbe

comprovato dalla presentazione di alcune osservazioni spontanee da

parte del comune di Rimini, in veste di mero soggetto interessato.

Invece, in armonia con il principio di partecipazione dei comuni

e degli altri enti locali contenuto nell'art. 4, primo comma, della

legge della Regione Emilia-Romagna 7 dicembre 1978, n, 47, in base

all'art. 5 della stessa legge n. 47 del 1978, come novellato dalla

legge regionale 29 marzo 1980, n. 23, il procedimento di formazione

ed approvazione dei piani territoriali prevede che, sul piano "per la

tutela e la valorizzazione dei beni culturali ed ambientali", vengano

sentiti, tra l'altro, le comunità montane ed il circondario di

Rimini, i comuni e le province, che "dovranno formulare pareri e

proposte entro novanta giorni dalla richiesta della regione".

Inoltre, dopo l'adozione del piano da parte della Giunta regionale,

viene disposta la pubblicazione del piano adottato, per sessanta

giorni, e quindi vi è un termine di ulteriori trenta giorni per i

privati e gli enti interessati dalle previsioni e destinazioni di

zona, che comportino vincoli di carattere generale o particolare, per

presentare osservazioni ai Comitati comprensoriali, che entro 30

giorni le trasmettono, con il proprio parere, alla Giunta regionale.

Trattasi quindi di possibilità plurime di intervento - tali da

assicurare al comune una sostanziale partecipazione (sentenza n. 357

del 1998; n. 61 del 1994) -, con termini congrui e cadenze

procedimentalizzate, non solo nella fase di approvazione, ma estesa

alla formazione del piano, con facoltà di intervento anche

propositivo, oltre che di espressione di parere, da cui consegue un

obbligo per la regione di prendere in considerazione i punti di vista

prospettati dal comune. Pertanto non sussistono i vizi lamentati,

essendo congrua ed effettiva la partecipazione di comuni interessati,

tenuto anche conto della natura e finalità delle prescrizioni per

una tutela ambientale e culturale.

6. - Le anzidette considerazioni in ordine alla natura e agli

obiettivi di tutela estetico-culturali ed ambientali del PTPR

escludono che abbia qualsiasi rilevanza la mancata fissazione di un

limite massimo di durata del vincolo, in relazione alla previsione

dell'art. 2 della legge n. 1187 del 1968.

Infatti, si è al di fuori dei vincoli urbanistici, ancorché le

prescrizioni immediatamente precettive siano incluse in strumento

avente carattere misto (urbanistico e di tutela

culturale-ambientale), e si è in presenza di previsioni che non sono

preordinate all'espropriazione e non comportano una inedificabilità

assoluta, ma solo il mantenimento di costruzioni esistenti, oggetto

di apposita valutazione per la tutela di un interesse

esteticoculturale rilevante.

I beni, oggetto della contestazione, soggetti al vincolo di

tutela delle cose di interesse artistico e storico di cui alla legge

1 giugno 1939, n. 1089, comprendono fabbricati e terreni annessi (che

includono anche una striscia di demanio marittimo lungo la spiaggia);

sono ad una distanza assai ravvicinata dalla battigia e perciò

rientrano nella previsione del quinto comma, lettera a) e del sesto

comma del vigente art. 82 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616;

comprendono anche una porzione di superficie di demanio marittimo;

costituiscono (dal 1911) l'Ospizio marino provinciale bolognese,

intitolato poi ad Augusto Murri; fanno parte del "complesso delle

colonie marine" e del "patrimonio delle colonie" del comune di

Rimini, caso unico del litorale romagnolo.