Sentenza n. 379/1994

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 5 della legge

regionale della Campania 27 giugno 1987, n. 35 (Piano urbanistico

territoriale dell'area sorrentino-amalfitana) promossi con le

seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 25 maggio 1993 dal giudice per le

indagini preliminari presso la Pretura di Salerno nel procedimento

penale a carico di Alfonso Russo, iscritta al n. 470 del registro

ordinanze 1993 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 37, prima serie speciale, dell'anno 1993;

2) ordinanza emessa il 12 novembre 1993 dal Pretore di Salerno -

sezione distaccata di Cava dei Tirreni, nel procedimento penale a

carico di Armando Anastasio ed altro, iscritta al n. 457 del registro

ordinanze 1994 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 35, prima serie speciale dell'anno 1994;

Visti gli atti di intervento del Presidente della giunta regionale

della Campania;

Udito nell'udienza pubblica dell'11 ottobre 1994 il Giudice

relatore Gabriele Pescatore;

Uditi gli avvocati Luigi Nerone e Sergio Ferrari per il Presidente

della giunta regionale della Campania.

Ritenuto in fatto

1. - Il giudice per le indagini preliminari presso la Pretura di

Salerno, nel corso di un giudizio penale con rito abbreviato - nel

quale si procedeva contro l'imputato, tra l'altro, per il reato

previsto dall'art. 20, lettera c), della legge 28 febbraio 1985, n.

47, per aver eseguito, in zona sottoposta a vincolo paesaggistico e

di inedificabilità ai sensi della legge regionale della Campania 27

giugno 1987, n. 35 ed in assenza di concessione edilizia, opere di

sopraelevazione di un preesistente fabbricato, con ordinanza emessa

il 25 maggio 1993 (R.O. n. 470/1993), ha sollevato questione di

legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 117, primo

comma, e 42, secondo comma, della Costituzione, dell'art. 5 della

legge regionale della Campania 27 giugno 1987, n. 35, nella parte in

cui vieta il rilascio di concessioni edilizie per tutti i comuni

dell'area sorrentino-amalfitana fino all'approvazione dei piani

regolatori generali comunali adeguati al piano urbanistico adottato

dalla regione.

Nell'ordinanza si espone che l'imputato aveva eseguito - senza

concessione - una costruzione edilizia sul territorio del comune di

Cava dei Tirreni, compreso nel piano urbanistico territoriale

(P.U.T.) adottato dalla Regione Campania con legge 27 giugno 1987, n.

35 e come tale soggetto a vincolo paesaggistico e, ai sensi dell'art.

5 della citata legge regionale, a vincolo di inedificabilità

assoluta.

Secondo il giudice a quo, detto piano urbanistico, anche se

definito espressamente "piano territoriale di coordinamento" e

contenente "norme generali di uso del territorio", all'art. 5,

vietando il rilascio di concessioni edilizie in tutti i Comuni

compresi nel piano stesso, crea un vincolo generale, assoluto ed

immediatamente operante di inedificabilità (salve limitate eccezioni

in materia di edilizia pubblica).

E proprio per tale ragione, trattandosi di divieto sine die - in

quanto non è previsto un termine perentorio per l'approvazione dei

piani regolatori generali comunali - la norma censurata violerebbe

l'art. 117 della Costituzione, per inosservanza dei principi

fondamentali, stabiliti in materia dalle leggi dello Stato, ed in

particolare dall'art. 1- bis della legge 8 agosto 1985, n. 431, a

norma del quale il vincolo paesaggistico può essere imposto solo con

riferimento a beni ed aree determinate. Inoltre, introducendo un

vincolo d'inedificabilità assoluta e non derogabile, la disposizione

de qua si porrebbe in contrasto con la disciplina dettata dall'art. 7

della legge n. 1497 del 1939 e dall'art. 82, comma nono, del d.P.R.

n. 616 del 1977 (aggiunto dall'art. 1 della legge n. 431 del 1985), i

quali prevedono la derogabilità del vincolo in forza di apposita

autorizzazione.

La norma censurata violerebbe, altresì, l'art. 42, secondo comma,

della Costituzione, poiché sopprimerebbe a tempo indeterminato lo

ius aedificandi - che, alla stregua della legislazione statale, può,

invece, essere esercitato previa concessione amministrativa, secondo

il regime dettato dall'art. 1 della legge 28 gennaio 1977, n. 10 - ed

in tal modo esplicherebbe il potere di determinazione dei modi di

godimento della proprietà privata, riservato dall'art. 42, secondo

comma, della Costituzione, esclusivamente alla legge statale.

1.2. - Nel giudizio è intervenuto il Presidente della giunta

regionale della Campania, che ha concluso per la infondatezza della

questione, sottolineando, in particolare, la efficacia vincolante

delle prescrizioni del piano urbanistico territoriale, approvato con

la legge regionale impugnata, nei confronti dei comuni, i quali sono

obbligati a recepirle nei propri strumenti urbanistici, e la

necessità, che è all'origine della norma censurata, di proteggere

le prescrizioni di detto piano fino alla introduzione di esse nei

piani urbanistici comunali, la cui approvazione è obbligatoria.

Del resto, tale norma di salvaguardia, si osserva nella memoria,

introduce un divieto temporaneo ponendo un termine, sia pure incertus

quando, alla sua durata, e ciò basterebbe ad escludere la

configurabilità di una limitazione di carattere espropriativo

costituzionalmente illegittima perché imposta senza indennizzo.

Si rileva, altresì, che i beni aventi valore paesistico

costituiscono una categoria originariamente di interesse pubblico,

rispetto alla quale la giurisprudenza costituzionale ha escluso la

equiparazione dei vincoli imposti con provvedimenti amministrativi e

delle espropriazioni soggette all'obbligo della corresponsione di un

indennizzo.

Quanto al rilievo secondo cui il vincolo paesaggistico può essere

imposto solo con riferimento a beni ed aree determinati, si osserva

nella memoria che, essendo il P.U.T. un piano territoriale di

coordinamento, ben potrebbe comprendere nel proprio perimetro una

porzione del territorio regionale più ampia di quella soggetta a

tutela paesaggistica dall'art. 1 della legge n. 431 del 1985. Se non

si ammettesse tale possibilità, dovrebbe ritenersi priva di senso la

distinzione tra P.U.T. e piano paesistico.

2. - Una questione sostanzialmente identica è stata sollevata, in

riferimento agli artt. 117, primo comma, e 42, secondo comma,

nonché, come si evince dalla parte motiva della ordinanza, terzo

comma, della Costituzione, con ordinanza emessa il 12 novembre 1993

(R.O. n. 457 del 1994), dal Pretore di Salerno - sezione distaccata

di Cava dei Tirreni. Questi, nel richiamare la predetta ordinanza del

g.i.p. presso la pretura di Salerno, osserva, in particolare, che il

piano urbanistico territoriale, la cui finalità, all'art. 3 della

legge impugnata, è espressamente indicata nella "considerazione dei

valori paesistici ed ambientali", esorbiterebbe da tale programmatica

premessa, ricomprendendo nei vincoli previsti l'intero territorio di

34 comuni, e quindi involgendo più direttamente la tutela di

interessi di tipo urbanistico-edilizio, ed operando una inammissibile

commistione tra le due discipline, quella paesaggistica e quella

urbanistica. In tal modo il diritto di proprietà verrebbe sottoposto

ad un vincolo esorbitante dai limiti posti dall'art. 1 della legge n.

10 del 1977 e dall'art. 42 della Costituzione, con compressione del

diritto stesso indefinita nel termine finale, determinata non dalla

legge né da un atto amministrativo, ma solo dall'inerzia

dell'amministrazione, e non correlata ad un indennizzo.

Quanto meno, secondo il remittente, la norma censurata avrebbe

dovuto stabilire una differente regolamentazione delle zone

sottoposte a vincolo paesistico e di quelle vincolate dal punto di

vista urbanistico.

2.1. - Anche nel secondo giudizio è intervenuto il Presidente

della giunta regionale della Campania, sostenendo la infondatezza

della questione. Al riguardo, premesso il rilievo sulla nozione

unitaria di ambiente, al di là della distinzione degli ambiti

ambientale ed urbanistico, entrambi caratterizzati dalla esigenza

primaria di tutelare la qualità della vita nelle sue molteplici

manifestazioni, nella memoria si osserva che la disposizione

regionale, attuativa della legge generale sull'ambiente, opera su un

piano di tutela di interessi pubblici prevalente su quello al quale

afferiscono interessi urbanistici, e che un regime di salvaguardia

risulta imprescindibile ove si voglia conservare alla legge n. 431

del 1985 la capacità effettiva di incidere sulle attività umane

dotate di "naturale aggressività" verso l'ambiente. Tale regime è,

comunque, transitorio in quanto rigorosamente circoscritto al periodo

di tempo intercorrente tra l'entrata in vigore del piano urbanistico

territoriale e l'approvazione dei piani regolatori generali dei

comuni ricadenti nel territorio protetto. Del resto, si conclude,

l'adozione dei piani regolatori generali, con tutto ciò che vi è

connesso anche relativamente all'esercizio di poteri sostitutivi in

caso di inerzia da parte dei comuni, resta regolata dalla legge n. 10

del 1977.

2.2. - Nell'imminenza dell'udienza pubblica l'Avvocatura della

Regione Campania ha depositato, in relazione alla questione sollevata

con ordinanza n. 457 del 1994, una memoria con la quale ha eccepito

la inammissibilità per difetto di rilevanza della questione stessa,

della quale ha comunque ribadito la infondatezza.

Sotto il primo profilo, si osserva che una eventuale pronuncia di

illegittimità costituzionale della norma impugnata non avrebbe

l'effetto, come ritenuto dal giudice a quo, di modificare

l'imputazione da quella di cui alla lett. c) in quella di cui alla

lett. b) dell'art. 20 della legge n. 47 del 1985.

Nel merito, la difesa della Regione, nel rinviare a quanto

sostenuto nella precedente memoria, rileva una tautologia nell'iter

argomentativo del remittente, secondo il quale, posta, in modo

assiomatico, la natura urbanistica del vincolo in questione, il suo

regime dovrebbe essere quello tipico del piano regolatore, e cioè di

un atto a contenuto generale che, imponendo limitazioni alla

proprietà, prevede altresì deroghe ad essa mediante atti singolari. Considerato in diritto

1. - I giudizi introdotti con le ordinanze di cui in epigrafe

presentano sostanziale identità di questioni, e possono, pertanto,

essere riuniti e definiti con unica sentenza.

2. - I remittenti dubitano della legittimità costituzionale

dell'art. 5 della legge della Regione Campania 27 giugno 1987, n. 35,

con la quale è stato approvato il piano urbanistico territoriale

dell'area sorrentino-amalfitana, nella parte in cui detta norma vieta

il rilascio di concessioni edilizie per tutti i comuni dell'area

interessata fino all'approvazione dei piani regolatori generali

comunali adeguati al citato piano regionale.

Tale disposizione violerebbe l'art. 117, primo comma, della

Costituzione, ponendosi in contrasto con i principi fondamentali

stabiliti dalle leggi dello Stato, che operano quale limite alla

potestà legislativa regionale, ed in particolare: a) con l'art. 1-bis della legge statale 8 agosto 1985, n. 431 (rectius, art. 1- bis

del d.l. 27 giugno 1985, n. 312, introdotto dalla legge di

conversione 8 agosto 1985, n. 431), a norma del quale il vincolo

paesaggistico può essere imposto solo con riferimento a beni ed aree

determinate, e non, indiscriminatamente, sull'intera area presa in

considerazione dalla legge regionale impugnata; b) con gli artt. 7

della legge 29 giugno 1939, n. 1497, e 82, comma nono, del d.P.R. 24

luglio 1977, n. 616 - aggiunto dall'art. 1 del citato d.l. n. 312 del

1985, come sostituito dalla legge di conversione n. 431 del 1985 -, i

quali prevedono la derogabilità del vincolo in forza di apposita

autorizzazione.

I remittenti deducono, altresì, la lesione dell'art. 42, secondo

comma, della Costituzione, sotto il profilo della compressione sine

die del diritto di proprietà, e, quindi, della sostanziale

abrogazione dello ius aedificandi, che, invece, secondo la

legislazione statale, alla stregua dell'art. 1 della legge 28 gennaio

1977, n. 10, può essere esercitato previa concessione

amministrativa.

A tali rilievi, nella ordinanza R.O. n. 457 del 1994, emessa dal

Pretore di Salerno - sezione distaccata di Cava dei Tirreni, si

aggiunge il sospetto di incostituzionalità della disposizione in

questione per la mancata correlazione della compressione della

proprietà ad un indennizzo. Deve, pertanto, pur in assenza di

espressa menzione nel dispositivo, ritenersi estesa la censura anche

al terzo comma dell'art. 42 della Costituzione.

3. - Va preliminarmente esaminata l'eccezione di inammissibilità

per irrilevanza sollevata dalla Regione Campania con riferimento alla

ordinanza R.O. n. 457 del 1994, secondo la quale la eventuale

declaratoria di illegittimità costituzionale della norma impugnata

non avrebbe influenza nel giudizio a quo, poiché non comporterebbe,

contrariamente a quanto ritenuto dal remittente, la modificazione

della originaria imputazione.

L'eccezione è infondata.

La norma censurata introduce un regime di inedificabilità in zone

precedentemente non sottoposte a vincolo in base alla legislazione

statale. Pertanto, la sua applicazione costituisce, nel giudizio a

quo, il presupposto del contestato reato di cui all'art. 20, lett.

c), consistente nella realizzazione, in assenza di concessione, di

interventi edilizi in zona vincolata. Ne deriva la rilevanza della

questione, poiché la eventuale sopravvenuta illegittimità del

vincolo disposto dalla norma di cui si tratta si rifletterebbe sulla

fattispecie sottoposta all'esame del remittente, che potrebbe

degradare nella più lieve ipotesi contravvenzionale di esecuzione di

lavori in assenza di concessione, di cui all'art. 20, lett. b), della

citata legge n. 47 del 1985.

4. - Nel merito le questioni non sono fondate.

L'art. 5 della legge della Regione Campania 27 giugno 1987, n. 35

dispone, al primo comma, che "dalla data di entrata in vigore del piano urbanistico territoriale e sino all'approvazione dei piani

regolatori generali comunali (ivi incluse le obbligatorie varianti

generali di adeguamento ai piani regolatori generali eventualmente

vigenti), per tutti i comuni dell'area è vietato il rilascio di

concessioni ai sensi della legge 28 gennaio 1977, n. 10. Sono escluse

da tale divieto le concessioni relative a opere di edilizia pubblica

(residenziale, scolastica, sanitaria, ecc.) che comunque dovranno

essere conformi alla normativa urbanistica all'atto vigente, e munite

del parere di conformità della giunta regionale".

Siffatto vincolo di inedificabilità, esteso all'intero territorio

compreso nel piano, secondo i remittenti, sarebbe imposto dalla

Regione in violazione dell'art. 117, primo comma, della Costituzione,

in quanto esorbitante dai limiti derivanti dai principi fondamentali

della legislazione statale nella materia.

5. - Il primo dei principi violati sarebbe quello desumibile

dall'art. 1- bis del d.l. 27 giugno 1985, n. 312, introdotto dalla

legge di conversione 8 agosto 1985, n. 431. Detta norma

consentirebbe, infatti, l'intervento delle regioni soltanto con

riferimento ai beni ed alle aree elencate dal quinto comma dell'art.

82 del d.P.R. n. 616 del 1977 come integrato dall'art. 1 della legge

n. 431 del 1985, che non potrebbero coincidere con l'intera

superficie dei trentaquattro comuni costituenti l'area investita dal

piano in questione.

5.1. - Al riguardo, appare opportuna una premessa sulle finalità

di detta legge, ripetutamente poste in luce dalla giurisprudenza di

questa Corte (sent. n. 67 del 1992, ord. n. 431 del 1991, sent. n.

151 del 1986).

Allo scopo di apprestare una più efficace protezione dei beni

ambientali, la ora ricordata legge n. 431 ha seguito un criterio che

si discosta nettamente da quello che aveva ispirato disciplina e

tutela delle bellezze naturali nella legge 23 giugno 1939, n. 1497.

Invece di limitarsi ad interventi diretti alla preservazione di cose

e di località di particolare pregio singolarmente considerate, essa

ha previsto vincoli paesaggistici generalizzati, in ordine a vaste

porzioni e numerosi elementi del territorio individuati secondo

tipologie paesistiche, ubicazionali o morfologiche, indicate all'art.

1, che integra l'art. 82 del d.P.R. n. 616 del 1977; con una scelta

la cui ratio sta nella introduzione di una tutela del paesaggio

improntata a integralità e globalità.

5.2. - Il concetto tradizionale di paesaggio ha subito, quindi,

una trasformazione, evolvendo verso un allargamento dell'area della

tutela riferibile al complesso dei valori inerenti al territorio, con

il conseguente intrinseco collegamento di paesaggio e di strutture

urbane (edilizie, sociali, produttive) e allargamento della

disciplina urbanistica, cui già l'art. 80 del d.P.R. n. 616 del 1977

attribuiva una funzione di protezione ambientale accanto a quella

originaria di assetto e di sviluppo edilizio dei centri abitati.

Le due funzioni, quella di pianificazione paesistica e quella di

pianificazione urbanistica, restano pur sempre ontologicamente

distinte, avendo obiettivi, in linea di principio, diversi, da

ricollegare, sostanzialmente, per la prima, alla tutela dei valori

estetico-culturali, per la seconda alla gestione del territorio a

fini economico-sociali.

La riferita concezione "dinamica" del paesaggio, e la più ampia

apertura del concetto di urbanistica, hanno avuto per risultato una

sorta di mutualità integrativa, per effetto della quale la tutela

dei valori paesaggistico-ambientali si realizza anche attraverso la

pianificazione urbanistica. È propriamente in questo ambito e in

questa funzione che si colloca ed opera la legge n. 431 del 1985,

quando, con l'aggiunta dell'art. 1- bis al d.l. n. 312 del 1985,

dispone che "le regioni sottopongono a specifica normativa d'uso e di

valorizzazione ambientale il relativo territorio mediante la

redazione di piani paesistici o di piani urbanistico-territoriali con

specifica considerazione dei valori paesistici ed ambientali ...". Si

è, in tal modo, riconosciuta la possibilità che il perseguimento

della tutela paesaggistica avvenga attraverso l'impiego di piani

paesistici ovvero di piani urbanistici a valenza paesaggistica.

Sulla diversa natura, e tuttavia sulla integrabilità del fine

protettivo dei valori ambientali, ricorrente in entrambi i menzionati

piani, questa Corte si è già in altra occasione soffermata

(sentenza n. 327 del 1990), osservando che il piano urbanistico

territoriale è comunque uno strumento di pianificazione urbanistica,

che trova il proprio nucleo iniziale di disciplina nei "piani

territoriali di coordinamento" previsti dall'art. 5 della legge n.

1150 del 1942, mentre il fondamento normativo dei piani paesistici si

rinviene nell'art. 5 della legge 29 giugno 1939, n. 1497, relativa

alla protezione delle bellezze naturali, e nell'art. 23 del regio-decreto 3 giugno 1940, n. 1357.

5.3. - Tale premessa rende ragione della non fondatezza della

questione sollevata, con riferimento alla pretesa esorbitanza dai

limiti posti dall'art. 1- bis del d.l. n. 312 del 1985

dell'imposizione con legge regionale di un generalizzato vincolo di

inedificabilità. Se è vero, infatti, che tale disposizione

riferisce il piano urbanistico territoriale con specifica

considerazione dei valori paesistici ed ambientali - al pari del piano paesistico - ai "beni ed alle aree elencati nel quinto comma

dell'art. 82 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616", è pur vero, come

già rilevato nella citata sentenza n. 327 del 1990, che la

limitazione della disciplina alle sole predette zone risulta estranea

agli strumenti di pianificazione urbanistica, la cui efficacia è

"normalmente orientata verso l'assetto dell'intero territorio di

spettanza dell'ente investito del potere di pianificazione".

Pertanto, il riferimento del citato art. 1 legge alle categorie di

beni sottoposti a specifica tutela paesaggistica non può essere

correttamente inteso come "limitativo delle ordinarie competenze

regionali in materia urbanistica". Al contrario, se la regione non

può prescindere, nei propri strumenti programmatici, dalla tutela

dei valori paesistico-ambientali, essa ben può, nell'esercizio delle

sue competenze urbanistiche, prendere in considerazione tali valori,

con automatico ampliamento dell'efficacia dello strumento ad aree non

comprese nella disciplina della legge n. 431. Al riguardo, la Corte

ha già avuto modo di sottolineare come la protezione preordinata da

tale legge sia pur sempre "minimale" e non escluda né precluda

"normative regionali di maggiore o pari efficienza" (sentt. nn. 327

del 1990, 151 del 1986), in una visione organica del territorio e dei

valori sottostanti alla disciplina dell'uso dello stesso.

6. - Nemmeno è fondata la censura che lamenta l'inosservanza dei

principi affermati dall'art. 7 della legge n. 1497 del 1939 e 82,

nono comma (introdotto dall'art. 1 del d.l. n. 312 del 1985, come

sostituito dalla legge di conversione n. 431 del 1985), del d.P.R. n.

616 del 1977, che consentono la derogabilità del vincolo

paesaggistico in forza di apposita autorizzazione, mentre analoga

possibilità non è contemplata dall'art. 5 della legge regionale

della Campania n. 35 del 1987.

Il divieto di rilascio di concessioni edilizie nell'area compresa

nel piano urbanistico territoriale della Campania, disposto dalla

norma impugnata - che, come si vedrà più avanti, non ha carattere

assoluto né temporalmente illimitato - è una misura di

salvaguardia, prodromica all'approvazione dei piani regolatori

generali comunali ovvero all'adeguamento di quelli eventualmente

vigenti alle prescrizioni del piano urbanistico territoriale, a

tutela dei valori ambientali, dei quali si vuole evitare una

menomazione che pregiudichi in via definitiva l'efficacia del

procedimento di pianificazione in corso. Si tratta di un vincolo che

discende dalla stessa facoltà, riconosciuta alla regione, di

apprestare una più penetrante tutela ambientale, e la cui temporanea

inderogabilità costituisce il corollario di detta facoltà.

7. - Infondate sono, infine, le censure sollevate con riferimento

all'art. 42, secondo e terzo comma, della Costituzione.

Quanto al secondo comma, le ordinanze, rilevato che tale norma

riconosce e garantisce la proprietà privata, riservando alla legge

statale di determinarne i modi di godimento, osservano che la legge

28 gennaio 1977, n. 10, pur sostituendo il regime di autorizzazione

con quello di concessione dello ius aedificandi, ha espressamente

riconosciuto il diritto del proprietario di edificare sul proprio

terreno, purché questo venga esercitato nel rispetto dei valori

territoriali e con la partecipazione agli oneri relativi

all'attività edilizia che si intende intraprendere (art. 1 legge n.

10 del 1977). La legge statale ha, quindi, previsto una dettagliata

procedura per il rilascio della concessione edilizia. Viceversa, la

legge della regione Campania n. 35 del 1987, all'art. 5, renderebbe

praticamente irrealizzabile lo ius aedificandi in tutto il territorio

dei trentaquattro comuni interessati al piano urbanistico

territoriale, precludendo ai rispettivi sindaci l'esercizio del

potere-dovere di esaminare le richieste di concessioni edilizie; in

tal modo di fatto si abrogherebbe la citata legge statale n. 10 del

1977, esercitandosi dalla regione quel potere di determinare i modi

di godimento della proprietà privata, riservato dalla Costituzione

esclusivamente alla legge statale.

Il Pretore di Salerno aggiunge - in tal modo implicitamente

invocando il parametro di cui all'art. 42, terzo comma, della

Costituzione - l'ulteriore rilievo che il vincolo imposto dalla norma

censurata sottopone la proprietà ad una compressione indefinita nel

termine finale, che, come tale, dovrebbe essere correlata ad un

indennizzo; compressione non determinata da una legge, né da un atto

amministrativo, ma soltanto dall'inerzia dell'amministrazione, sotto

la specie della mancata adozione - o del mancato adeguamento - dei

piani regolatori generali. Il che determinerebbe un procrastinarsi

infinito del vincolo in questione.

7.1. - Al riguardo, la Corte rileva anzitutto che, se è vero che

le regioni non hanno competenza a legiferare in materia di diritto

privato, tale preclusione concerne i rapporti intersoggettivi da cui

i diritti stessi derivano, mentre, per quanto attiene alla normazione

conformativa del contenuto dei diritti di proprietà allo scopo di

assicurarne la funzione sociale, la riserva di legge stabilita

dall'art. 42 della Costituzione può trovare attuazione anche in

leggi regionali nell'ambito delle materie indicate dall'art. 117

della Costituzione (cfr. sent. n. 391 del 1989).

Del resto, nella specie, è una legge statale, la legge n. 431 del

1985, ed, in particolare, una norma in essa contenuta - quella che

aggiunge l'art. 1 legge al d.l. n. 312 del 1985, che, per ammissione

degli stessi remittenti, costituisce principio fondamentale, ai sensi

dell'art. 117 della Costituzione - a stabilire il potere, ed anzi il

dovere, per le regioni, di redazione di piani urbanistico-territoriali; piani che, avendo per oggetto la disciplina del

territorio, comportano limiti al diritto di proprietà. Tali limiti

rientrano tra quelli previsti dall'art. 42, secondo comma, della

Costituzione, non potendosi dubitare del collegamento di essi con la

funzione sociale della proprietà.

7.2. - Illegittima sarebbe l'imposizione dei predetti vincoli alla

utilizzazione edilizia dei suoli se, comportando la assoluta

inedificabilità - in via definitiva, o anche in via temporanea ma

senza alcuna prefissione del termine finale di durata - non

prevedesse la corresponsione di un indennizzo.

Ma, come già accennato, la censurata restrizione del diritto di

proprietà derivante dall'art. 5 della legge della regione Campania

n. 35 del 1987 cede rispetto a qualificate categorie di opere e a

costruzioni perseguenti anche finalità pubbliche, e non è

indefinita nel tempo.

Sotto il primo profilo, va osservato che la norma, sin

dall'origine, ha escluso dal divieto di rilascio di concessioni

quelle relative ad opere di edilizia pubblica (residenziale,

scolastica, sanitaria, ecc.). Nella formulazione conseguente alle

modifiche apportate con legge regionale 1 luglio 1993, n. 22, la

esclusione si estende alle "concessioni relative agli interventi

costruttivi delle cooperative edilizie dotate di finanziamento ..", a

quelle relative agli interventi in aree agricole ed insediamenti

residenziali e produttivi, nonché agli interventi a rete

(illuminazioni, acquedotti, fognature).

7.3. - Né può affermarsi, infine, che il divieto di rilascio di

concessioni disposto dalla norma sia temporalmente illimitato.

Secondo quanto affermato da questa Corte (sentt. nn. 186 del 1993;

141 del 1992; 1164 del 1988), i vincoli che comportino

l'inedificabilità delle aree assumono carattere sostanzialmente

espropriativo se non sono adeguatamente delimitati nel tempo:

pertanto, le norme che li prevedono, ove non ne dispongano

l'indennizzabilità, debbono circoscriverne la durata entro limiti

ragionevoli.

Nella specie, la temporaneità dei vincoli risulta dalla congiunta

operatività della legislazione regionale e di quella statale, che

prevedono una serie di misure, dall'obbligatorio adempimento di

attività amministrative sino ai poteri sostitutivi nei confronti

degli enti inadempienti, idonee ad assicurare che comunque, entro un

ragionevole limite temporale, il termine di validità della norma di

salvaguardia si compia con la realizzazione degli strumenti

urbanistici richiesti.

L'art. 35 della stessa legge regionale della Campania n. 35 del

1987 obbliga, infatti, i comuni, i cui territori ricadono in tutto o

in parte nell'ambito del piano urbanistico territoriale, ad adeguare

alle prescrizioni in esso contenute, entro centottanta giorni dalla

pubblicazione della legge, i piani regolatori generali vigenti, prevedendo, in caso di inadempimento, un potere sostitutivo "dell'ente

delegato competente" (e cioè, a norma dell'art. 23 della legge

regionale n. 54 del 1980, le comunità montane, e, per i comuni non

compresi in esse, le province).

Per il caso di mancata adozione del piano regolatore generale

comunale, la legislazione statale prevedeva forme e modalità di

esercizio dei poteri sostitutivi nei confronti dei comuni

inadempienti, indicando, all'art. 8 della legge n. 1150 del 1942, nel

prefetto l'organo competente alla nomina di un commissario.

L'adozione di tali misure è stata, poi, trasferita alle regioni con

l'art. 1 del d.P.R. n. 8 del 1972.