Sentenza n. 382/1998

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio promosso con ricorso della regione Veneto, notificato il

21 aprile 1997 e depositato in Cancelleria il 29 successivo, per

conflitto di attribuzione sollevato a seguito dell'invito a

presentarsi, indirizzato - in data 26 novembre 1996 - dalla Procura

della Repubblica presso la Pretura circondariale di Venezia al

Consigliere della regione Veneto Ivo Rossi, per essere interrogato

come persona sottoposta ad indagini (ex artt. 370, 375 e 549 del

codice di procedura penale), in ordine al "reato di cui all'art. 361

del codice penale perché nella sua qualità di pubblico ufficiale

... ometteva di denunciare all'autorità giudiziaria il reato di cui

all'art. 727 del codice penale presumibilmente commesso

dall'Associazione tutela animali di Galzignano", ed iscritto al n. 26

del registro conflitti 1997;

Udito nell'udienza pubblica del 30 giugno 1998 il giudice relatore

Massimo Vari;

Uditi gli avvocati Luigi Manzi e Mario Bertolissi per la regione

Veneto.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 21 aprile 1997 (R. Confl. n. 26 del

1997), la regione Veneto ha impugnato, "per regolamento di

competenza", l'atto indirizzato, in data 26 novembre 1996, dalla

Procura della Repubblica presso la Pretura circondariale di Venezia

ad un consigliere regionale, onde invitarlo a presentarsi per

l'interrogatorio, quale persona sottoposta ad indagini (ex artt. 370,

375 e 549 cod. proc. pen.) in ordine a fatti rientranti nell'art.

361 cod. pen., per aver omesso, nella qualità di pubblico ufficiale,

di denunciare all'Autorità giudiziaria il reato di cui all'art. 727

cod. pen. (maltrattamento di animali), presumibilmente commesso

dall'ATA (Associazione tutela animali) di Galzignano.

2. - Premette la regione Veneto che, in data 27 febbraio 1996, il

predetto consigliere aveva presentato un'interpellanza alla Giunta,

chiedendo di rendere note le iniziative prese al fine di assicurare

l'applicazione della legge regionale n. 60 del 1993, concernente

"Tutela degli animali d'affezione e prevenzione del randagismo",

atteso che, secondo quanto riportato dalla stampa, si erano

verificate carenze nel servizio di controllo sanitario sull'attività

di raccolta di cani randagi, effettuata dall'Associazione tutela

animali di Galzignano.

Secondo la regione, non vi sarebbe dubbio che, considerata

l'articolazione temporale degli eventi come pure la loro relazione

causale, detto invito a comparire sia da porre in diretta connessione

con la predetta interpellanza, in quanto proprio il contenuto della

stessa rivela la conoscenza di una probabile notitia criminis la cui

omessa denuncia ha determinato l'avvio delle indagini per il reato di

cui all'art. 361 cod. pen. Di qui la lamentata lesione delle

prerogative di libertà di valutazione e di decisione spettanti al

consigliere regionale, con violazione dell'art. 122, quarto comma,

della Costituzione, e, di riflesso, anche degli artt. 121 e 123,

poiché la compressione della libertà di opinione e di voto si

rifletterebbe negativamente sull'intera organizzazione dell'ente e

sull'esercizio delle relative funzioni.

Con riguardo alla portata delle guarentigie fissate dall'art. 122,

quarto comma, della Costituzione, la ricorrente rammenta che la

giurisprudenza costituzionale, dopo aver affermato che le

attribuzioni dei consigli regionali si inquadrano nell'esplicazione

di autonomie costituzionalmente garantite, ha, altresì, ribadito che

l'esonero da responsabilità dei componenti dell'organo in questione

va visto come funzionale alla tutela delle più elevate funzioni di

rappresentanza politica, in primis quella legislativa, volendosi

garantire da qualsiasi interferenza la libera formazione della

volontà politica.

Precisato che nell'ambito dell'immunità, di cui alla predetta

disposizione, vanno ricomprese, oltre alla funzione legislativa,

anche quelle di indirizzo politico e di controllo, nonché di

autorganizzazione interna, il ricorso, nel ripercorrere l'evoluzione

della giurisprudenza costituzionale, sostiene che l'immunità dei

consiglieri coprirebbe senz'altro "le questioni poste attraverso

interrogazioni, interpellanze, mozioni, risoluzioni ed altri analoghi

istituti, quando questi ineriscano - come nel caso all'esame -

all'esercizio di competenze consiliari".

3. - Quanto alla vicenda che ha dato luogo al conflitto, ad avviso

della ricorrente l'interpellanza presentata dal consigliere regionale

indagato configurerebbe uno dei modi in cui si estrinseca, in forma

non legislativa, la funzione di indirizzo politico e di controllo del

Consiglio sulla Giunta regionale, dovendosi, da un lato, escludere

che si verta nell'ambito di "fatto materiale", non coperto dalla

clausola costituzionale di cui all'art. 122, quarto comma, della

Costituzione, e, dall'altro, considerare che il consigliere regionale

si è attivato nell'esercizio di una competenza propria.

Rilevato che, diversamente ragionando, la funzione di indirizzo

politico e di controllo del consigliere regionale (e, per suo

tramite, del Consiglio) sulla Giunta rimarrebbe frustrata, se non

altro, per il timore di incorrere in omissioni rilevanti sotto il

profilo penale, la ricorrente chiede che la Corte dichiari che non

spetta allo Stato (e per esso alla Procura presso la Pretura

circondariale di Venezia) emettere atti di invito a presentarsi,

finalizzati all'accertamento di responsabilità penale per fatti

ricompresi nell'area di operatività dell'art. 122, quarto comma, e,

suo tramite, degli artt. 121 e 123 della Costituzione e che, per

l'effetto, annulli l'atto di invito indicato in epigrafe.

4. - Con memoria difensiva, depositata nell'imminenza dell'udienza,

la regione Veneto ha insistito per l'accoglimento del ricorso.

Nel rilevare che, probabilmente, nel caso di specie, l'Autorità

giudiziaria ha omesso di inquadrare esattamente l'art. 357 cod. pen.

nell'ambito del sistema costituzionale, la ricorrente prospetta

l'eventualità che, anche in ragione dell'enorme disordine normativo,

il consigliere regionale, venendo a conoscenza di continuo di

fattispecie penalmente rilevanti, di fatto "sia investito di addebiti

che lo privano di significative potenzialità in ordine all'efficacia

della funzione di controllo".

Osservato, peraltro, che, nella fattispecie, la tutela apprestata

al consigliere regionale dall'art. 122, quarto comma, della

Costituzione non collide con alcun altro valore costituzionalmente

protetto, in posizione antagonista, la difesa della regione deduce

che, nel caso in questione, il consigliere regionale ha esercitato

un'attività di controllo politico, che rimane estranea - in quanto

tale - alla nozione di pubblico ufficiale, fissata dall'art. 357 cod.

pen. Considerato in diritto

1. - La regione Veneto ha sollevato conflitto di attribuzione nei

confronti dello Stato, a seguito dell'invito a presentarsi, datato 26

novembre 1996, rivolto dalla Procura della Repubblica presso la

Pretura circondariale di Venezia ad un consigliere regionale, per

essere interrogato, quale persona sottoposta ad indagini in ordine a

fatti rientranti nell'art. 361 cod. pen., in quanto, nella sua

qualità di pubblico ufficiale, avrebbe omesso di denunciare

all'Autorità giudiziaria il reato di cui all'art. 727 del codice

penale (maltrattamento di animali), presumibilmente commesso dall'ATA

(Associazione tutela animali) di Galzignano.

Secondo la ricorrente detto procedimento va ricollegato, sul piano

dell'articolazione temporale degli eventi come pure su quello della

loro connessione, all'interpellanza n. 106 del 27 febbraio 1996, con

la quale il consigliere indagato, in relazione ad alcune notizie di

stampa, secondo le quali la competente USL non avrebbe provveduto ad

effettuare i previsti controlli sanitari, aveva chiesto alla Giunta

regionale di rendere note le iniziative prese al fine di assicurare

l'applicazione della legge regionale n. 60 del 1993, concernente

"Tutela degli animali d'affezione e prevenzione del randagismo".

Presentando l'interpellanza, il predetto consigliere avrebbe

dimostrato di essere a conoscenza di una probabile notitia criminis

la cui omessa denuncia avrebbe determinato l'avvio dell'indagine

giudiziaria, della quale si duole la regione, ritenendola invasiva

delle prerogative garantite ai componenti del Consiglio regionale

dall'art. 122, quarto comma, della Costituzione, nonché, in via

mediata, delle attribuzioni in materia di organizzazione e di

funzioni degli organi, riconosciute alla regione dagli artt. 121 e

123 della Costituzione stessa.

2. - Il ricorso è fondato.

3. - Dispone l'art. 122, quarto comma, della Costituzione che i

consiglieri regionali non possono essere chiamati a rispondere delle

opinioni espresse e dei voti dati nell'esercizio delle loro funzioni.

Come rammenta anche la regione Veneto, la giurisprudenza

costituzionale, nel delineare l'ambito delle guarentigie di cui

godono i consiglieri stessi, ai sensi della menzionata disposizione,

ha da tempo rilevato (sentenza n. 81 del 1975) che le loro

attribuzioni si inquadrano nell'esplicazione di autonomie che,

benché non attinenti a profili di sovranità, sono da considerare

costituzionalmente garantite. In argomento è stato, inoltre,

precisato (sentenze nn. 69 e 70 del 1985) che l'esonero da

responsabilità dei componenti dell'organo va visto come preordinato

alla tutela delle funzioni di rappresentanza politica, in primis

quella legislativa, il cui esercizio si è ritenuto di sottrarre al

controllo giudiziario, al fine di garantire da qualsiasi interferenza

la libera formazione della volontà politica. In relazione a tali

principi la Corte ha considerato ricomprese nel cennato ambito, come

risulta delimitato dalla Costituzione e dalle leggi statali, anche le

funzioni di indirizzo e quelle che, comunque, si traducono in

comportamenti preordinati al controllo politico (sentenze nn. 209

del 1994 e 29 del 1966), fra i quali senza dubbio rientrano anche le

interrogazioni e le interpellanze, quali atti consiliari tipici,

strumentali - per l'appunto - al sindacato esercitato dal Consiglio

nei confronti della Giunta (sentenza n. 274 del 1995).

4. - Per quanto più specificamente attiene all'interferenza posta

in essere, nel caso concreto, dall'iniziativa dell'Autorità

giudiziaria in ordine all'esercizio delle funzioni consiliari, vero

è che i fatti oggetto di indagine non riguardano strettamente i voti

dati e le opinioni espresse, bensì elementi di conoscenza di fatti

penalmente rilevanti, che il componente dell'organo regionale,

secondo l'Autorità procedente, avrebbe avuto l'obbligo di

denunciare. Tuttavia è da ritenere che, se alla sfera di garanzia ex

art. 122 restano estranei i comportamenti del consigliere che non

possono considerarsi espressione delle attribuzioni proprie della

carica (sentenza n. 432 del 1994), sarebbe, peraltro, riduttivo

ritenere che la funzione di rappresentanza politica, garantita dalla

citata disposizione, si risolva negli atti tipici. In tal senso

depone l'orientamento espresso, recentemente, da questa Corte in tema

di immunità parlamentare, evidenziando il nesso funzionale che, in

presenza di attività oggetto di indagine penale, rende operante la

prerogativa dell'art. 68 della Costituzione (sentenza n. 289 del

1998). Tale orientamento, nonostante la diversa posizione dei

componenti delle Camere rispetto ai componenti dei consigli

regionali, appare estensibile al caso qui in esame, a fronte

dell'analogo tenore, per entrambe le categorie, della disposizione

sull'irresponsabilità per le opinioni espresse ed i voti dati

nell'esercizio delle funzioni. Il che porta conclusivamente a

ritenere che, nell'ambito dell'art. 122, quarto comma, della

Costituzione, rientrino non solo le attività nelle quali si

estrinseca il diritto di interrogazione o di interpellanza, ma,

altresì, gli elementi conoscitivi utilizzati ai fini dell'esercizio

di quel diritto e che si pongono in funzionale connessione con il

medesimo.

L'interpellanza, infatti, non è che una domanda, rivolta

all'Esecutivo in sede di sindacato ispettivo-politico, per conoscere

i motivi o gli intendimenti della condotta del medesimo, sulla scorta

anche di circostanze delle quali il rappresentante venga a

conoscenza, e per trarne eventuali conseguenze politiche.

È, perciò, palese che la Procura della Repubblica presso la

Pretura di Venezia con la sua iniziativa - pur facendo riferimento,

formalmente, non già all'interpellanza presentata, ma ad elementi di

conoscenza ad essa preesistenti e da essa risultanti (e senza che sia

necessario affrontare qui il problema della qualificazione del

consigliere regionale come pubblico ufficiale, quando acquisisca

notizie di reato al di fuori dell'esercizio delle sue funzioni

pubbliche) - ha in sostanza sottoposto a sindacato, indirettamente,

proprio il contenuto dell'atto di esercizio, da parte del

consigliere, della sua funzione di controllo politico.