Sentenza n. 384/1990

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 3, primo comma,

della legge 27 ottobre 1988, n. 458 (Concorso dello Stato nella spesa

degli enti locali in relazione ai pregressi maggiori oneri delle

indennità di esproprio), promosso con ordinanza emessa il 15

novembre 1989 dal Tribunale di Brescia nel procedimento civile

vertente tra la Soc. cooperativa a r.l. Comitato di quartiere S. Polo

Case ed altra e Zubani Aldo ed altre, iscritta al n. 191 del registro

ordinanze 1990 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 18, prima serie speciale, dell'anno 1990;

Visti gli atti di costituzione di Zubani Aldo ed altre e del

Comune di Brescia nonché l'atto di intervento del Presidente del

Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 27 giugno 1990 il Giudice relatore

Gabriele Pescatore;

Uditi l'avv. Alfredo Bucciante per Zubani Aldo ed altre, Sergio

Panunzio per il Comune di Brescia e l'Avvocato dello Stato Franco

Favara per il Presidente del Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Il tribunale di Brescia, con ordinanza emessa il 15 novembre

1989, nel corso di un giudizio avente ad oggetto, tra l'altro, la

restituzione di talune aree espropriate dal comune di Brescia e

concesse a due cooperative edilizie, ha sollevato questione di

legittimità costituzionale dell'art. 3, primo comma, della legge 27

ottobre 1988, n. 458, in riferimento all'art. 42, secondo e terzo

comma, della Costituzione.

Nell'ordinanza di rimessione si espone quanto segue.

Il 21 agosto 1979 il sindaco di Brescia disponeva l'occupazione

d'urgenza di alcune aree in attuazione del P.E.E.P. di cui si era

dotato il comune. Il decreto veniva impugnato dai proprietari delle

aree davanti il giudice amministrativo, il quale, con sentenza del

luglio 1984 (in seguito confermata in appello e passata in giudicato)

annullava il decreto di occupazione di urgenza e gli atti successivi,

anch'essi impugnati dai proprietari (variante del P.E.E.P., decreto

di esproprio, proroga della validità del piano di zona).

Nel frattempo il comune di Brescia concedeva il diritto di

superficie su parte delle aree anzidette alla cooperativa "Comitato

di quartiere S. Polo Case" ed alla cooperativa "Case amici di S.

Polo".

In pendenza del giudizio davanti al giudice amministrativo, i

proprietari delle aree ottenevano dal pretore un provvedimento ex

art. 700 c.p.c., col quale veniva disposta la restituzione da parte

del comune di Brescia delle aree occupate. Le cooperative, però,

ottenevano dallo stesso pretore un altro provvedimento d'urgenza, col

quale venivano escluse dalla già disposta restituzione, le aree

sulle quali era stato costituito il loro diritto di superficie.

A seguito di tale secondo provvedimento d'urgenza, le cooperative

proponevano, nell'aprile 1981, davanti al tribunale competente, il

giudizio a quo, chiedendo la condanna del comune di Brescia e dei

proprietari delle aree al risarcimento dei danni derivati dal ritardo

nella costruzione degli edifici e la conferma del provvedimento ex

art. 700, che escludeva le aree in questione dall'ordine di

restituzione in precedenza impartito dallo stesso pretore. Entrambe

le parti convenute chiedevano la reiezione delle domande proposte e i

proprietari delle aree anche la condanna delle attrici al

risarcimento dei propri danni.

Nelle more del giudizio a quo, veniva accolto il ricorso

straordinario al Capo dello Stato proposto dai proprietari delle aree

contro le concessioni edilizie rilasciate alle cooperative, in quanto

sprovviste di titolo per ottenerle. Veniva invece respinta, dalla

Corte d'appello di Brescia, un'altra domanda, proposta in un giudizio

autonomo rispetto al giudizio a quo dai proprietari delle aree, per

ottenerne la restituzione a seguito delle declaratorie ottenute con

l'esperimento dei ricorsi giurisdizionali amministrativi.

Il giudice a quo, dopo avere premesso, nell'ordinanza di

rimessione, quanto sopra, afferma che, con le loro conclusioni, le

parti chiedono l'accertamento, da parte del tribunale, le une del

loro diritto di superficie e le altre del loro diritto di proprietà:

"accertamento che è logicamente e giuridicamente preliminare per la

decisione di ogni altra domanda".

Tale accertamento, peraltro, sarebbe precluso dall'art. 3 della l.

n. 458 del 1988, a norma del quale: "Il proprietario del terreno

utilizzato per finalità di edilizia residenziale pubblica, agevolata

o convenzionata, ha diritto al risarcimento del danno causato da

provvedimento espropriativo dichiarato illegittimo con sentenza

passata in giudicato, con esclusione della retrocessione del bene".

Da ciò la rilevanza della questione di legittimità

costituzionale della norma suindicata, rilevanza che non verrebbe

meno neppure a seguito del passaggio in giudicato della ricordata

sentenza della Corte d'appello di Brescia, trattandosi "di una

controversia tra soggetti parzialmente diversi e con domande

diverse", rispetto a quella oggetto del giudizio a quo.

Quanto alla non manifesta infondatezza della questione,

nell'ordinanza di rimessione si deduce che l'art. 42, terzo comma,

della Costituzione, limita "il potere di esproprio della pubblica

amministrazione - quale eccezione al riconoscimento e alla garanzia

della proprietà privata di cui al primo comma dell'articolo - ai

soli casi tassativi preventivamente stabiliti e tipizzati dalla

legge, anche in considerazione della circostanza che nei procedimenti

ablativi della proprietà solo attraverso il rispetto delle norme

procedurali è consentito al privato di rappresentare i propri

interessi ai fini di una più adeguata e imparziale valutazione

dell'interesse pubblico". Sarebbe pertanto non conforme a

Costituzione rendere legittimi, come ha fatto l'art. 3 della legge n.

458 del 1988, comportamenti della pubblica amministrazione dichiarati

non conformi a legge ed annullati dal giudice amministrativo.

2. - Nel giudizio davanti a questa Corte è intervenuto il

Presidente del Consiglio dei ministri, chiedendo che la questione sia

dichiarata inammissibile o infondata.

Sotto il primo profilo ha dedotto che l'art. 3 della legge n. 458

del 1988 è una mera applicazione del principio stabilito dall'art.

4, della legge n. 2248 del 1865, all. E, per cui la sua eventuale

declaratoria di illegittimità costituzionale sarebbe irrilevante.

Sotto il secondo profilo ha sostenuto la legittimità della norma

impugnata, sottolineando che è impensabile che "gli ex proprietari

del terreno acquisiscano le case costruite dalle cooperative e la

nuda proprietà del comune di Brescia", essendo ciò in contrasto con

la funzione sociale della proprietà e con il diritto, anch'esso

costituzionalmente protetto, degli assegnatari degli alloggi.

3. - Davanti a questa Corte si è costituito anche il comune di

Brescia, chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile o,

comunque, infondata. Sotto il primo profilo, ha dedotto che nel

frattempo la Corte di cassazione ha respinto il ricorso avverso la

sentenza della Corte d'appello di Brescia indicata nell'ordinanza di

rimessione, cosicché "si sarebbe formato giudicato sulla

impossibilità", per i proprietari delle aree in contestazione, "di

richiedere al comune di Brescia (dante causa delle cooperative) il

rilascio" di tali aree.

Ha inoltre dedotto che il giudizio a quo aveva ad oggetto

unicamente domande di risarcimento dei danni e non di restituzione

delle aree, con la conseguenza che la questione sarebbe irrilevante

anche sotto tale profilo.

Quanto al merito, si deduce la non fondatezza della questione,

essendo stata la norma impugnata il risultato di una valutazione

comparativa fra l'interesse dei privati proprietari alla restituzione

delle aree illegittimamente espropriate e l'interesse pubblico a

conservare ad esse la destinazione a fini di edilizia residenziale.

La scelta di subordinare il primo interesse al secondo non sarebbe

irrazionale e non confliggerebbe con l'art. 42 Cost., trovando una

giusta contropartita nel diritto, attribuito ai proprietari, di

ottenere il risarcimento del danno.

4. - Si sono costituiti pure i proprietari delle aree espropriate,

chiedendo la declaratoria d'illegittimità della norma impugnata.

Nelle note depositate essi hanno sostenuto che l'art. 3 della

legge n. 458 del 1988 ha sanato attività amministrative "scorrette e

fraudolente" ed ha posto nel nulla la tutela contro gli atti

illegittimi della pubblica amministrazione - conseguita in sede di

giurisdizione amministrativa - sancendo la perdita della proprietà

su beni illegittimamente espropriati, in contrasto con le garanzie

previste dall'art. 42 della Costituzione. Considerato in diritto

1. - Il giudice a quo ha sollevato la seguente questione di

legittimità costituzionale riferita all'art. 3, primo comma, della

legge 27 ottobre 1988, n. 458: tale norma - con lo statuire che il

proprietario del terreno utilizzato per finalità di edilizia

residenziale pubblica, agevolata o convenzionata, ha diritto al

risarcimento del danno causato da provvedimento espropriativo

dichiarato illegittimo con sentenza passata in giudicato, restando

esclusa la retrocessione del bene - contrasterebbe con l'art. 42,

secondo e terzo comma, della Costituzione, in quanto l'anzidetto

articolo 3, facendo venir meno la limitazione dei poteri

espropriativi connessa alla tipizzazione compiuta da queste norme,

renderebbe esperibile la potestà ablativa anche in fattispecie non

preventivamente determinate.

2. - Il comune di Brescia - parte del giudizio a quo costituitosi,

ha eccepito in via pregiudiziale che la questione proposta sarebbe

inammissibile, per difetto di rilevanza, sotto un duplice profilo.

Innanzitutto perché il giudizio a quo non avrebbe ad oggetto la

restituzione di beni espropriati con provvedimento dichiarato

illegittimo; in secondo luogo per l'esistenza di un giudicato

esterno, in base al quale i proprietari delle aree in contestazione

non potrebbero, comunque, ottenerne la restituzione.

Anche l'Avvocatura generale dello Stato, intervenuta per il

Presidente del Consiglio dei ministri, ha eccepito l'inammissibilità

della questione, sotto il diverso profilo che la norma impugnata

sarebbe mera applicazione di una disciplina preesistente.

3. - Dette eccezioni preliminari sono prive di fondamento.

In ordine alla prima di esse, va rilevato che l'ordinanza di

rimessione è stata emessa nel corso di un giudizio tra i proprietari

di alcune aree, il comune di Brescia che ne aveva disposto

l'occupazione d'urgenza - ottenendone poi l'espropriazione con

provvedimento, successivamente annullato dal giudice amministrativo e

due cooperative, titolari del diritto di superficie e delle inerenti

concessioni edilizie, di poi annullate a seguito di ricorso

straordinario al Capo dello Stato.

Il giudizio era stato instaurato dinanzi al tribunale di Brescia

per la convalida di un provvedimento ex art. 700 c.p.c., avente ad

oggetto l'esclusione di talune delle aree, illegittimamente occupate

ed espropriate, dalla restituzione ordinata dallo stesso pretore di

Brescia: oggetto principale del giudizio, era, pertanto, la conferma

di tale provvedimento pretorile. Le attrici - come si espone

nell'ordinanza di rimessione - avevano chiesto anche la condanna del

comune di Brescia e dei proprietari delle aree al risarcimento dei

danni derivati dal ritardo nella costruzione degli edifici; entrambe

le parti convenute instavano per la reiezione delle domande e i

proprietari delle aree anche per la condanna delle cooperative

attrici al risarcimento dei danni subiti.

Nel delimitare il contenuto di tali pretese, il tribunale di

Brescia ha posto in rilievo il carattere preliminare

dell'accertamento dei diritti delle parti sulle aree in

contestazione, accertamento che sarebbe precluso dall'impugnato art.

3 della legge n. 458 del 1988.

La motivazione dell'ordinanza costituisce sufficiente fondamento

alla rilevanza della questione a norma dell'art. 23 della legge 11

marzo 1953, n. 87, tenuto conto che rientra nella competenza del

giudice remittente determinare il thema decidendum del giudizio

devoluto alla Corte; questa, in sede di verifica della sussistenza

della rilevanza, non può, con proprie valutazioni, sindacare l'iter

logico seguito dal giudice remittente nella impostazione prescelta

per pervenire alla decisione del merito. Il controllo della Corte

sulla rilevanza deve contenersi nella verifica che "ricorra una

ragionevole possibilità, valutata a priori in limine litis, che la

disposizione contestata sia applicabile ai fini della definizione del

giudizio a quo" (sentenza n. 1012 del 1988), mentre deve ritenersi

esclusa ogni valutazione che implichi statuizioni influenti sul

merito di esso (ordinanza n. 125 del 1987 e sentenza n. 189 el 1986).

Non maggior pregio ha la seconda eccezione d'inammissibilità,

sollevata dal comune di Brescia sotto il profilo che, sull'oggetto

della domanda, esisterebbe un giudicato esterno, in base al quale i

proprietari delle aree in contestazione non potrebbero più ottenerne

la restituzione, anche se la norma impugnata fosse dichiarata

costituzionalmente illegittima.

Secondo quanto ammette la stessa ordinanza di rimessione, il

giudicato riguarda un giudizio attinente ad una controversia tra

soggetti parzialmente diversi, con domande diverse e, come tale, non

potrebbe operare nell'attuale controversia.

Comunque, avendo il giudice a quo congruamente motivato,

affermando la permanente rilevanza della questione non ostante

l'anzidetto giudicato, il riesame della motivazione al riguardo,

attenendo al merito della causa, si sottrae al giudizio di questa

Corte, in sede di controllo della rilevanza.

Infondata, infine, è anche l'eccezione d'inammissibilità che

l'Avvocatura generale dello Stato ricava dal carattere della norma

impugnata: essa sarebbe mera applicazione del principio posto

dall'art. 4 della legge 20 marzo 1865, n. 2248 all. E, e, come tale,

opererebbe comunque, anche dopo una eventuale declaratoria

d'illegittimità della norma applicativa.

Osserva la Corte che l'art. 3 della legge n. 458 del 1988 non può

ricondursi al principio della non revocabilità dell'atto

amministrativo da parte del giudice ordinario, poiché la norma è

chiamata ad operare in una fattispecie in cui, per essere stato

annullato l'atto amministrativo, il giudice ordinario non incontra

più, nell'esercizio della sua giurisdizione, il limite posto

dall'art. 4 della legge sull'abolizione del contenzioso

amministrativo.

3. - Nel merito la questione è infondata.

L'art. 3, primo comma, della legge 27 ottobre 1988, n. 458

statuisce che "il proprietario del terreno utilizzato per finalità

di edilizia pubblica, agevolata o convenzionata, ha diritto al

risarcimento del danno causato da provvedimento espropriativo

dichiarato illegittimo con sentenza passata in giudicato, con

esclusione della retrocessione del bene".

Secondo il giudice a quo tale norma contrasterebbe con l'art. 42,

secondo e terzo comma, della Costituzione, alla stregua del quale la

potestà espropriativa sarebbe caratterizzata da una peculiare sua

tipicità, in quanto riferibile a casi preventivamente e

tassativamente individuati dalla legge; sarebbe da escludere che il

trasferimento coattivo della proprietà possa essere stabilito ex

post, sanando retroattivamente situazioni d'illegittima occupazione

di beni di proprietà privata.

Questa tesi non trova riscontro nel contenuto dell'articolo

indicato a parametro.

Il secondo comma dell'art. 42 della Costituzione stabilisce,

infatti, che "la proprietà privata è riconosciuta e garantita dalla

legge, che ne determina i modi d'acquisto, di godimento ed i limiti,

allo scopo di assicurarne la funzione sociale e di renderla

accessibile a tutti". In tal modo viene demandata alla legge la

determinazione dei modi di acquisto della proprietà, sia in via

generale, sia in relazione a situazioni peculiari sempre in presenza

della finalità di assicurarne la funzione sociale.

Il terzo comma dell'art. 42 della Costituzione non implica che la

potestà espropriativa debba riferirsi ad ipotesi ablative

prefigurate in via generale e accompagnate da sequenze procedimentali

costanti ed unitarie. Quella potestà si esplica legittimamente anche

quando - sempre se sorretta da motivi d'interesse generale - si

riferisce a concrete fattispecie ablative non usuali, e perfino già

realizzate.

Non è precluso, infatti, alla legge (cfr. sentenza n. 95 del

1966) disporre direttamente l'espropriazione, anche se l'effetto

ablatorio non si inquadri nell'ipotesi comune di un trasferimento

preventivo all'operazione, sempre che questa sia assistita da motivi

di pubblico interesse e dal giusto indennizzo.

Non esattamente, dunque, il giudice a quo contrappone la

atipicità di un tale intervento rispetto a quelli che si pongono,

nella materia, con carattere di generalità. Per il solo fatto di

essere previsti singolarmente dalla norma, essi non sono privi di una

loro tipicità, anche se operano in uno spazio più limitato.

È quanto ricorre nella fattispecie, considerata nell'ordinanza di

rimessione. La norma, della cui legittimità si dubita, fu inserita

(alla stregua dei lavori preparatori) nella legge 27 ottobre 1988, n.

458, allo scopo di "assicurare giustizia equitativa" ed eliminare

situazioni d'"incertezza giuridica", in relazione ai molti casi in

cui i comuni avevano proceduto al rilascio di concessioni per

costruzioni di edilizia residenziale pubblica, agevolata o

convenzionata, senza che la procedura espropriativa dei suoli fosse

stata esperita regolarmente.

Trattasi di una fattispecie strutturalmente diversa da quella,

esaminata da questa Corte (sentenza n. 549 del 1989), della

privazione ritenuta legittima del diritto alla retrocessione dei beni

espropriati che non abbiano avuto la prevista destinazione, ma ad

essa assimilabile sotto il profilo del comune giudizio di prevalenza

del pubblico interesse rispetto al diritto dell'espropriato alla

restituzione dei beni.

Con la norma ora impugnata il legislatore, nel contrasto fra

l'interesse dei proprietari dei suoli ad ottenerne, in caso di

espropriazione illegittima, la restituzione e l'interesse pubblico

realizzato con l'impiego dei predetti beni per finalità di edilizia

residenziale pubblica, agevolata o convenzionata, ha dato prevalenza

a quest'ultimo interesse.

Siffatta scelta legislativa persegue una finalità, segnata da

sicuri motivi d'interesse generale, compatibile con la disciplina

dell'art. 42, secondo e terzo comma, della Costituzione, in quanto

esplicazione concreta della funzione sociale della proprietà. Al

raggiungimento di un siffatto obbiettivo il disposto dell'art. 3

della legge n. 458 del 1988 accompagna, proprio per le modalità con

le quali la finalità pubblica si realizza, un'attenta considerazione

della posizione dei titolari dei beni impiegati.

Il legislatore, infatti, con la norma impugnata, in una completa

ed adeguata valutazione degli interessi in gioco, non si è limitato

a corrispondere "l'indennizzo", ma ha previsto l'integrale

risarcimento del danno subito, ivi compresi (art. 3, ultimo comma,

della legge impugnata) quanto dovuto a titolo di svalutazione

monetaria "e le ulteriori somme di cui all'art. 1224, secondo comma,

c. civ., a decorrere dal giorno dell'occupazione illegittima".

Al mancato adempimento della pretesa restitutoria, imposto da

preminenti ragioni di pubblico interesse, si sostituisce la tutela

risarcitoria (art. 2043 c.civ.), integralmente garantita.

Non sussiste pertanto la dedotta violazione dell'art. 42, secondo

e terzo comma, della Costituzione.