Sentenza n. 387/1996

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 13, comma

3, 14, commi 1, 3, 4 e 5, e 15, comma 8, della legge 10 dicembre

1993, n. 515 (Disciplina delle campagne elettorali per l'elezione

alla Camera dei deputati e al Senato della Repubblica), promosso con

ordinanza emessa il 13 maggio 1996 dal Collegio centrale di garanzia

elettorale presso la Corte di cassazione sul ricorso proposto da

Campagna Luigi, iscritta al n. 684 del registro ordinanze 1996 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 29, prima

serie speciale, dell'anno 1996;

Visto l'atto di costituzione di Campagna Luigi nonché l'atto di

intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 15 ottobre 1996 il giudice relatore

Cesare Ruperto;

Uditi l'avvocato Beniamino Caravita di Toritto per Campagna Luigi e

l'avvocato dello Stato Gaetano Zotta per il Presidente del Consiglio

dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Il Collegio centrale di garanzia elettorale presso la Corte di

cassazione - nel decidere sull'impugnativa di un provvedimento con

cui il Collegio regionale presso la Corte d'appello di Catanzaro

aveva inflitto una sanzione amministrativa ad un candidato alle

elezioni regionali per il mancato deposito della dichiarazione

concernente le spese sostenute durante la campagna elettorale - con

ordinanza emessa il 13 maggio 1996 ha sollevato, in riferimento agli

artt. 24, 101 e 102 della Costituzione, questione di legittimità

costituzionale di alcuni articoli della legge 10 dicembre 1993, n.

515 (Disciplina delle campagne elettorali per l'elezione alla Camera

dei deputati e al Senato della Repubblica), che detta la disciplina

delle campagne per le elezioni delle due Camere, poi estesa dalla

legge 23 febbraio 1995, n. 43, anche alle elezioni regionali. Le

specifiche disposizioni denunciate sono:

a) l'art. 13, comma 3, l'art. 14, commi 1, 3 e 4, e l'art. 15,

comma 8 -, in riferimento agli artt. 101 e 102 della Costituzione -,

nella parte in cui non prevedono che agli accertamenti e alle

contestazioni di competenza del Collegio regionale di garanzia

provveda un soggetto pubblico distinto dal Collegio stesso;

b) l'art. 14, comma 4, - in riferimento all'art. 24 della

Costituzione, - nella parte in cui non prevede la facoltà delle

parti di essere sentite dinanzi al Collegio regionale di garanzia

elettorale;

c) l'art. 14, comma 5 in riferimento agli artt. 24, 101 e 102

della Costituzione, nella parte in cui non contempla nel procedimento

dinanzi al Collegio centrale di garanzia elettorale la partecipazione

del soggetto pubblico di cui sub a) o, nell'ipotesi di reiezione

della questione di cui sub a), dello stesso Collegio regionale

configurato come autorità amministrativa o di un suo rappresentante;

d) l'art. 14, comma 5 in riferimento agli artt. 24, 101 e 102

della Costituzione, nella parte in cui non prevede l'impugnazione, da

parte del soggetto pubblico di cui sub a) o dell'amministrazione

legittimata, delle decisioni del Collegio regionale di garanzia

elettorale favorevoli al candidato;

infine, e) l'art. 14, comma 5 in riferimento all'art. 24 della

Costituzione, nella parte in cui non prevede che il ricorrente

dinanzi al Collegio di garanzia elettorale possa depositare memorie,

possa chiedere copia degli atti del procedimento e possa esser

sentito.

Prima di formulare dette questioni, il Collegio rimettente

trascrive il contenuto di una propria decisione in cui, "anche a

prescindere dalla natura propriamente giurisdizionale", si era

dichiarato legittimato a proporre questioni di legittimità

costituzionale. Sul punto esso argomenta nel senso: a) di essere

costituito in modo che venga assicurata la sua indipendenza, b) di

esercitare funzioni vòlte all'applicazione obiettiva del diritto, c)

di emettere pronunce definitive. Con riguardo a quest'ultimo aspetto,

il Collegio esclude che le proprie pronunce possano essere impugnate

ed afferma che le stesse, in quanto potenzialmente idonee a

determinare la decadenza di un parlamentare "sia pure attraverso la

mediazione della deliberazione della Camera di appartenenza", non

possono essere qualificate come provvedimenti amministrativi di

applicazione di una sanzione pecuniaria.

2. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,

rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, che ha concluso per

l'inammissibilità ovvero per l'infondatezza della questione,

riservando compiute difese ad una successiva memoria, poi presentata

nell'imminenza dell'udienza, in cui ha contestato anzitutto il

carattere giurisdizionale del Collegio rimettente. A parere

dell'Avvocatura entrambi i Collegi, regionali e nazionale, sarebbero

strutturati - analogamente al Garante per la radiodiffusione e

l'editoria - come organi amministrativi, deputati a svolgere

accertamenti sulle spese elettorali di candidati alle elezioni e a

verificarne la regolarità, "imponendo in caso contrario sanzioni

pecuniarie". Nel richiamare le previsioni legislative che ammettono

anche esposti da parte di qualsiasi elettore, l'Avvocatura sottolinea

come, in caso di mancata contestazione nei termini da parte del

Collegio, le dichiarazioni ed i rendiconti si considerano approvati,

ma soprattutto come le decisioni adottate dal Collegio centrale su

ricorso del candidato avverso i provvedimenti sanzionatori dei

Collegi regionali siano prive del caratteredella definitività, in

quanto suscettibili di gravame dinanzi al pretore attraverso il

procedimento di opposizione di cui alla legge n. 689 del 1981;

quest'ultimo rappresenterebbe, secondo la deducente Avvocatura, "la

prima sede giurisdizionale di esame della vicenda". Le decisioni dei

Collegi sarebbero perciò puramente e semplicemente atti

amministrativi, formatisi all'esito di un iter procedimentale che si

svolge nelle forme tipiche dell'attività amministrativa, dove non vi

sarebbe alcuna esigenza costituzionalmente garantita né a che la

contestazione provenga da un organo diverso da quello che poi

applicherà la sanzione, né a che la parte interessata sia sentita

oralmente, né infine a che vi sia un soggetto pubblico destinato ad

assumere il contraddittorio con il privato e a divenire titolare di

un autonomo potere d'impugnazione. In tale quadro la particolare

composizione dei Collegi e la loro terzietà risulterebbero

giustificate dalla delicatezza degl'interessi in gioco.

Nel merito, poi, osserva l'Avvocatura che, anche a voler

considerare come giurisdizionale l'attività dei Collegi, la mancata

distinzione tra chi promuove l'azione e chi deve giudicare non

costituirebbe violazione del principio d'imparzialità di cui

all'art. 101 della Costituzione, stante la già rilevata garanzia di

terzietà dell'organo (qualificato come) giudicante, né sarebbe

configurabile alcuna lesione dell'art. 24 della Costituzione, poiché

il previsto obbligo di contestazione e la prevista facoltà di

presentare memorie e documenti salvaguarderebbero pienamente il

diritto di difesa, che può articolarsi diversamente in funzione

delle caratteristiche dei diversi procedimenti.

3. - Nel giudizio davanti a questa Corte si è costituita la parte

privata, la quale ha insistito nella prospettazione di cui

all'ordinanza, riservandosi di depositare un'ulteriore memoria,

prodotta poi nell'imminenza dell'udienza. In essa la parte, dopo aver

ricordato la composizione dei Collegi, osserva che una recente

affermazione delle Sezioni unite della Cassazione circa

l'esperibilità dell'opposizione pretorile avverso le decisioni del

Collegio determinerebbe una "situazione non chiarita sul punto della

definitività", ma che, in ogni caso, il difetto di tale requisito

non escluderebbe la legittimazione del rimettente a sollevare

questioni di legittimità costituzionale, proprio in quanto

costituito presso la Corte di cassazione e dotato di specifiche

caratteristiche di competenza.

Nel merito la parte insiste sulla fondatezza delle questioni,

rilevando in generale, "al di là" delle stesse, un difetto di

razionalità dell'intera struttura organizzativa e procedurale

disegnata dalla legge.

In particolare essa osserva come la "degradazione" del Collegio

centrale ad organo amministrativo introdurrebbe la "contraddizione"

di una decisione emessa da un organo istituito presso la Cassazione,

le cui decisioni sarebbero impugnate davanti al Pretore, "per tornare

infine in Cassazione".

Secondo la parte il Collegio rimettente sarebbe poi difficilmente

configurabile come sezione specializzata, per la mancanza di un nesso

organico con il C.S.M. e di una relazione funzionale con il codice di

rito (che sarebbe esclusa proprio dal richiamo alla legge n. 689 del

1981). E il difetto di tali requisiti minimi concreterebbe appunto la

denunciata violazione degli artt. 24, 102, secondo comma, e 108 della

Costituzione. Ma, soprattutto, ove si concludesse - come in memoria

si conclude - nel senso di non riconoscere al Collegio la

qualificazione di sezione specializzata, si dovrebbe ritenerlo un

giudice speciale, entrando così in collisione con il dettato

costituzionale che vieta l'istituzione di giudici speciali.

Anche il canone della terzietà del giudice verrebbe ad essere

contraddetto dalla composizione dell'organo: non ricorrerebbero

infatti le garanzie necessarie ad assicurare l'indipendenza degli

estranei che partecipano all'amministrazione della giustizia (in

particolare non è prevista l'interruzione di ogni attività

professionale), con violazione dell'art. 108 della Costituzione.

Inoltre le norme denunciate non definirebbero sufficientemente

l'idoneità di tali ultimi soggetti, così pregiudicando l'art. 102,

secondo comma, della Costituzione. Infine la loro stessa designazione

- non prevista attraverso la nomina del C.S.M. - risulterebbe assai

lontana dall'applicazione dell'art. 106, terzo comma, in quanto

rimessa alla scelta del Primo presidente della Suprema Corte. Considerato in diritto

1. - Il Collegio centrale di garanzia elettorale ha sollevato, in

riferimento agli artt. 24, 101 e 102 della Costituzione, questione di

legittimità costituzionale degli artt. 13, comma 3, 14, commi 1, 3,

4 e 5, e 15, comma 8, della legge 10 dicembre 1993, n. 515. Le norme

denunciate sarebbero lesive del principio d'imparzialità del giudice

là dove non prevedono che, nel procedimento dinanzi ai Collegi

regionali di garanzia elettorale, vi sia un soggetto terzo, in

posizione autonoma e distinta, il quale provveda agli accertamenti ed

alle contestazioni di competenza del Collegio stesso nonché

all'impugnativa delle decisioni di quest'ultimo dinanzi al Collegio

centrale. Analogalacuna normativa sarebbe ravvisabile - con

conseguente violazione dell'art. 24 della Costituzione specialmente

nell'art. 14, comma 5, della legge citata, nella parte in cui non

configura la partecipazione di un soggetto pubblico dinanzi al

Collegio centrale, ovvero - nell'ipotesi in cui la Corte non accolga

tale prospettazione - nella parte in cui la norma non attribuisce al

medesimo Collegio regionale, o ad un suo rappresentante, la veste di

autorità amministrativa in grado di partecipare al procedimento

dinanzi al Collegio centrale con poteri d'impulso e d'impugnativa

delle decisioni favorevoli ai candidati. Un ulteriore profilo di

contrasto con l'art. 24 della Costituzione viene poi individuato nei

commi 4 e 5 del già richiamato art. 14 là dove, nei procedimenti

che si svolgono rispettivamente dinanzi ai Collegi regionali ed a

quello centrale, non prevedono la facoltà per le parti di essere

sentite, ovvero di depositare memorie e chiedere copia degli atti.

2. - Va preliminarmente esaminata l'eccezione d'inammissibilità

proposta dall'Avvocatura dello Stato, secondo cui l'organo rimettente

avrebbe natura amministrativa e non sarebbe perciò legittimato a

sollevare questioni di costituzionalità dinanzi a questa Corte.

L'eccezione è fondata.

2.1. - Con la legge n. 515 del 1993 - che detta la disciplina delle

campagne elettorali per la Camera ed il Senato, poi estesa con la

legge 23 febbraio 1995, n. 43, anche alle elezioni dei Consigli

regionali - il legislatore ha inteso soddisfare molteplici esigenze,

come quelle di contemperare la divulgazione dei programmi elettorali

con la garanzia di una effettiva parità tra gruppi e candidati, di

adeguare la propaganda alla logica maggioritaria del nuovo sistema,

che implica il rischio di personalizzare la dialettica politica, e di

rendere trasparenti i contributi, le spese nonché le situazioni

patrimoniali e reddituali relative agli eletti. Elementi, questi

ultimi, già presenti nelle leggi 11 novembre 1981, n. 659, e 5

luglio 1982, n. 441, ma ora nuovamente disciplinati in un quadro

organico, che si propone altresì di ricondurre il sistema

sanzionatorio nell'a'mbito dell'illecito amministrativo (cfr.

sentenza n. 52 del 1996).

La scelta di fondo su tale ultimo punto è stata quella di una

globale depenalizzazione dei reati in materia di propaganda

elettorale. Quale corrispettivo di tale opzione, i meccanismi

finanziari che rendono possibile la divulgazione delle idee e la

formazione del consenso sono stati presidiati con una serie di

controlli e gravati da rigidi moduli procedimentali. Appunto in

questa ottica si inserisce - insieme con le attribuzioni del Garante

per la radiodiffusione e l'editoria, e con le funzioni demandate al

Collegio per il controllo sui consuntivi presso la Corte dei conti -

anche l'istituzione dei Collegi regionali e centrale di garanzia

elettorale, per la verifica della regolarità delle dichiarazioni e

dei rendiconti previsti a carico dei candidati eletti.

Secondo uno schema non certo inedito, che vede in materia

elettorale la costituzione di organi amministrativi presso il giudice

ordinario, detti Collegi di garanzia operano nell'a'mbito,

rispettivamente, delle Corti d'appello e della Corte di cassazione.

Ma tale collocazione non comporta che i Collegi medesimi siano

inseriti nell'apparato giudiziario, evidente risultando la carenza,

sia sotto il profilo funzionale sia sotto quello strutturale, di un

nesso organico di compenetrazione istituzionale che consenta di

ritenere che essi costituiscano sezioni specializzate degli uffici

giudiziari presso cui sono istituiti. Basti notare, con riguardo al

primo profilo, che non viene adottato, neppure in parte, il codice di

rito e, sotto il secondo profilo, che manca, nonché

l'assoggettamento alla sorveglianza dei capi di detti uffici, un

qualunque collegamento col Consiglio superiore della magistratura.

Né, d'altronde, è stato prospettato, o è prospettabile - stante il

divieto in proposito sancito dalla Costituzione - che si sia in

presenza di giudici speciali.

2.2. - Escluso dunque che il Collegio rimettente sia qualificabile

come giudice in senso soggettivo, il riconoscimento della sua

legittimazione a sollevare questioni di costituzionalità

presupporrebbe necessariamente che l'attività applicativa della

legge, da parte sua, fosse di tipo giurisdizionale, ed avesse quindi

non solo l'attributo dell'obiettività, ma anche quello della

definitività, nel senso dell'idoneità a divenire irrimediabile

attraverso l'assunzione di un'efficacia analoga a quella del

giudicato. In tal caso, infatti, ove quella legittimazione non si

riconoscesse, ne conseguirebbe la sottrazione della denunciata

normativa al controllo di costituzionalità.

Ebbene, nella specie, l'attributo della definitività è da

ritenersi assente, perché avverso l'applicazione delle sanzioni

amministrative pecuniarie di cui si discute nel procedimento a quo è

prevista l'opposizione davanti al pretore ai sensi degli artt. 22 e

segg., inseriti nella sezione II del capo I della legge 24 novembre

1981, n. 689, cui fa espresso rinvio l'art. 15, primo comma 5, della

denunciata legge n. 515 del 1993, come hanno ritenuto anche le

Sezioni unite civili della Corte di cassazione nel dichiarare

l'inammissibilità del ricorso ex art. 111 della Costituzione avverso

le decisioni del Consiglio centrale di garanzia.

È appunto codesto giudizio di opposizione, che si conclude con

sentenza ricorribile in cassazione, la sede nella quale deve trovare

attuazione il principio di costituzionalità, secondo cui il

controllo da parte di questa Corte deve coprire nella misura più

ampia possibile l'ordinamento giuridico. Laddove il meccanismo

predisposto per consentire detto controllo - dall'art. 1 della legge

costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e dall'art. 23 della legge 11

marzo 1953, n. 87, non è attivabile nel corso del procedimento

davanti al rimettente Collegio di garanzia, proprio perché questo

non ha natura giurisdizionale - né soggettivamente né

oggettivamente - pur se costituito in modo da assicurare una certa

indipendenza e chiamato ad applicare in modo obiettivo una regola

giuridica. La lamentata insufficienza di tale indipendenza e la pure

censurata carenza di contraddittorio stanno a indicare appunto che la

legge n. 515 del 1993 ha inteso soltanto accentuare le

caratteristiche di terzietà nella fase procedimentale del controllo,

onde bilanciare la scelta di non attribuire invece alla

giurisdizione, ordinaria o amministrativa, la corrispondente

attività di accertamento e sanzionatoria. Attività la quale, nella

specie, si presenta infatti come tutta interna ad un procedimento di

verificazione che si attiva di ufficio, si svolge attraverso un mero

riscontro dei presupposti e delle condizioni richieste dalla legge in

vista dell'eventuale emanazione di un provvedimento finale privo -

come già detto - della definitività, e che può concludersi anche

col silenzio, cioè con l'approvazione implicita prevista dall'art.

14, comma 3, nel caso in cui "il Collegio non contesti la regolarità

entro centottanta giorni dalla ricezione" delle dichiarazioni e dei

rendiconti.

2.3. - In contrario avviso non può condurre il rilievo -

valorizzato nell'ordinanza di rimessione e nella memoria della parte

privata - che l'art. 15, comma 7, della denunciata legge prevede

anche la decadenza dalla carica quale effetto dell'accertata

violazione delle norme da parte del candidato. E ciò, sia perché

questa dev'essere stata dichiarata "in modo definitivo" (e tale può

considerarsi solo dopo l'esaurimento di ogni rimedio impugnatorio

concesso dalla legge all'interessato contro la decisione del Collegio

di garanzia), sia perché, comunque, la decadenza consegue in modo

diretto, non già da tale pur definitiva decisione, bensì dalla

delibera della Camera di appartenenza, come dispone espressamente il

succitato settimo comma, in puntuale applicazione dell'art. 66 Cost.