Sentenza n. 397/1994

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo unico della

legge regionale della Toscana 26 novembre 1990, n. 67

(Interpretazione autentica dell'art. 32, terzo e quarto comma, della

legge regionale 24 aprile 1984, n. 22), promosso con ordinanza emessa

il 30 marzo 1993 dal Consiglio di Stato, sezione IV giurisdizionale,

sul ricorso proposto da De Sena Simonetta contro la Regione Toscana

ed altro, iscritta al n. 139 del registro ordinanze 1994 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 12, prima serie

speciale, dell'anno 1994;

Visto l'atto di costituzione della Regione Toscana;

Udito nell'udienza pubblica dell'11 ottobre 1994 il Giudice

relatore Fernando Santosuosso;

Udito l'avv. Carlo Mezzanotte per la Regione Toscana;

Ritenuto in fatto

1. - Nel procedimento promosso da De Sena Simonetta nei confronti

della Regione Toscana ed altro, in ordine ad una delibera della

Giunta regionale toscana con cui erano state approvate le graduatorie

dei concorsi interni per titoli per l'accesso alla seconda qualifica

dirigenziale, il Consiglio di Stato, sez. IV, con ordinanza emessa il

30 marzo 1993 e pervenuta alla Corte il 7 marzo 1994, ha sollevato

questione di legittimità costituzionale dell'articolo unico della

legge regionale della Toscana 26 novembre 1990, n. 67

(Interpretazioneautentica dell'art. 32, terzo e quarto comma, della

legge regionale 24 aprile 1984, n. 22).

Rileva il giudice a quo che l'art. 57 della legge regionale 6

settembre 1973, n. 54 (poi abrogato dall'art. 164 della legge

regionale 21 agosto 1989, n. 51, ma vigente alla data di emanazione

dei provvedimenti impugnati), prevedeva un sistema di valutazioni

periodiche dell'attività dei singoli dipendenti, sulla base di

aggiornamenti biennali. Dette valutazioni si attuavano mediante

questionari compilati dai singoli dipendenti, corredati da

osservazioni apposte dai coordinatori e trasmessi all'ufficio del

personale. L'art. 32, terzo e quarto comma, della legge regionale 24

aprile 1984, n. 22, con cui è stato recepito il terzo accordo

contrattuale nazionale per il personale delle regioni a statuto

ordinario e sono state previste le modalità ed i criteri per

l'effettuazione delle selezione per i dirigenti regionali, non ha

preso in considerazione, ma nemmeno esplicitamente abrogato, la

precedente disposizione sopra richiamata.

In base a tale situazione normativa, il Consiglio di Stato, in un

giudizio precedente rispetto a quello a quo, aveva accertato

l'illegittimità per difetto di istruttoria dei provvedimenti di

approvazione delle graduatorie di tre selezioni interne per l'accesso

alla seconda qualifica dirigenziale, in quanto ai fascicoli personali

non erano state acquisite, perché non effettuate, le predette

valutazioni.

In seguito a tali vicende è intervenuta la legge regionale

oggetto del presente giudizio, che ha interpretato autenticamente

l'art. 32, terzo e quarto comma, della legge regionale n. 22 del

1984, escludendo, ai fini dell'accertamento e della valutazione degli

elementi di cui al punto B3 dell'art. 31 della legge stessa,

l'applicabilità della previsione delle valutazioni biennali di cui

all'art. 57 della legge regionale n. 54 del 1973.

Affermata la decisività di tale ultima legge per la definizione

del giudizio, il giudice rimettente sottolinea, anche sulla base

della giurisprudenza di questa Corte, che sebbene debba riconoscersi

la legittimità ex se di leggi regionali retroattive o

interpretative, ciò non vale quando tali leggi ledano il giudicato

già formatosi o siano intenzionalmente dirette ad incidere sui

giudizi in corso.

Nella specie, la relazione alla legge in esame deduce la

necessità di una norma di interpretazione autentica dall'esigenza di

superare un contrasto giurisprudenziale e di evitare ulteriori dubbi

sia in sede giurisdizionale che di esecuzione dei giudicati:

presupposti contestati dal giudice a quo, secondo il quale non può

parlarsi di "contrasto giurisprudenziale" nel caso di riforma di

sentenze di un Tribunale amministrativo regionale da parte del

Consiglio di Stato.

Sulla base di tali considerazioni, ritiene pertanto il giudice

rimettente che la legge regionale abbia leso i giudicati già

formatisi e sia intenzionalmente diretta ad incidere sui giudizi in

corso, tra i quali il presente. Si realizzerebbero pertanto entrambe

le condizioni al cui avveramento consegue, secondo la giurisprudenza

di questa Corte, l'illegittimità della legge interpretativa, in

riferimento agli artt. 101, secondo comma, 103, primo comma, e 108,

secondo comma, della Costituzione.

2. - Si è costituita la Regione Toscana, in persona del

Presidente della Giunta regionale, chiedendo che la questione sia

dichiarata non fondata.

Dopo aver premesso un'articolata ricostruzione delle vicende -

normative e di fatto - che hanno portato alla costituzione della

categoria dirigenziale all'interno dell'amministrazione regionale, la

difesa della regione sottolinea che l'art. 57 della legge regionale

n. 54 del 1973 non ha mai ricevuto attuazione, né con riguardo alle

procedure, né con riferimento agli organismi ivi previsti. Di

conseguenza, degli inesistenti rapporti informativi biennali non era

possibile tenere conto nell'espletamento dei concorsi per la

dirigenza. A ciò si aggiunga, prosegue la Regione, che anche coloro

che secondo la legge avrebbero dovuto convalidare detti rapporti (i

coordinatori del dipartimento) al momento dell'espletamento del

concorso altro non erano che primi inter pares, e quindi anch'essi

candidati alla medesima selezione.

La legge oggetto del presente giudizio, ritiene pertanto la

Regione, altro non ha fatto che chiarire l'univoca volontà del

legislatore del 1984, precisando le modalità con cui il procedimento

di selezione poteva e doveva essere svolto. Essa mira a superare un

contrasto giurisprudenziale evidente tra alcune decisioni del

Tribunale amministrativo regionale (assurte all'autorità di cosa

giudicata in quanto non sottoposte ad appello) e le pronunce del

Consiglio di Stato. L'interpretazione che in essa è affermata,

prosegue ancora la Regione, è perfettamente razionale e pienamente

coerente con le intenzioni e la portata della legge regionale n. 22

del 1984, che fra due interpretazioni possibili della propria legge

ne privilegia una riconfermandola come storicamente esatta, con ciò

non violando alcun principio costituzionale.

A sostegno della legittimità della disposizione impugnata vengono

richiamate numerose decisioni di questa Corte nel senso

dell'ammissibilità di leggi interpretative, anche nell'ipotesi di

interpretazioni giurisprudenziali difformi o in pendenza di giudizio,

senza che ciò si configuri come violazione degli artt. 101 e 104

della Costituzione. Considerato in diritto

1. - Il Consiglio di Stato, sez. IV, con ordinanza emessa il 30

marzo 1993, pervenuta a questa Corte il 7 marzo 1994, ha sollevato

questione di legittimità costituzionale dell'articolo unico della

legge regionale della Toscana 26 novembre 1990, n. 67

(Interpretazioneautentica dell'art. 32, terzo e quarto comma, della

legge regionale 24 aprile 1984, n. 22), per contrasto con i principi

di cui agli artt. 101, secondo comma, 103, primo comma, e 108,

secondo comma, della Costituzione: secondo il giudice a quo, la norma

avrebbe vulnerato le funzioni riservate al potere giudiziario, sia

violando i giudicati già formatisi, sia in quanto direttamente

incidente sui giudizi in corso.

2. - La questione sollevata - certamente rilevante - è per una

parte inammissibile e per altra non fondata.

Va premesso che i principi costituzionali in tema di disposizioni

interpretative, così come definiti dalla giurisprudenza di questa

Corte in relazione alle leggi statali, sono estensibili di regola

anche alle leggi con cui una regione interpreta autenticamente

proprie normative precedenti (sentenze n. 389 del 1991; 19 del 1989;

113 del 1988). Questa stessa Corte ha inoltre costantemente ritenuto

che il principio di irretroattività delle leggi ha ottenuto in sede

costituzionale garanzia specifica soltanto con riguardo alla materia

penale (art. 25 della Costituzione), sebbene esso mantenga per le

altre materie valore di principio generale ( ex art. 11, primo comma,

delle disposizioni preliminari del codice civile) cui il legislatore

deve in via preferenziale attenersi, pur non essendo ad esso

vincolato in termini assoluti, salvi i limiti cui si farà cenno più

avanti (sentenze n. 6 del 1994; 283 e 39 del 1993; 155 del 1990; 123

del 1988).

3. - In connessione col principio da ultimo ricordato, è costante

insegnamento di questa Corte che il ricorso da parte del legislatore

a leggi di interpretazione autentica non può essere utilizzato per

mascherare norme effettivamente innovative dotate di efficacia

retroattiva, in quanto così facendo la legge interpretativa

tradirebbe la funzione che le è propria: quella di chiarire il senso

di norme preesistenti, ovvero di imporre una delle possibili varianti

di senso compatibili col tenore letterale, sia al fine di eliminare

eventuali incertezze interpretative (sentenze n. 163 del 1991 e 413

del 1988), sia per rimediare ad interpretazioni giurisprudenziali

divergenti con la linea politica del diritto voluta dal legislatore

(sentenze n. 6 del 1994; 424 e 402 del 1993; 455 e 454 del 1992; 205

del 1991; 380 e 155 del 1990; 233 del 1988; 178 del 1987).

Tale carattere interpretativo deve peraltro desumersi non già

dalla qualificazione che tali leggi danno di se stesse, quanto invece

dalla struttura della loro fattispecie normativa, in relazione cioè

ad "un rapporto fra norme - e non fra disposizioni - tale che il

sopravvenire della norma interpretante non fa venir meno la norma

interpretata, ma l'una e l'altra si saldano fra loro dando luogo a un

precetto normativo unitario" (sentenza n. 424 del 1993; analogamente

n. 39 del 1993; 155 del 1990 e 233 del 1988).

4. - Tuttavia, come questa Corte ha più volte affermato, la

natura effettivamente interpretativa di una legge non è sufficiente

ad escluderne il contrasto con i principi costituzionali. La sovrana

volontà del legislatore nell'emanare dette leggi - sia che queste

abbiano effetti meramente retrospettivi sia che di vera e propria

retroattività si tratti - incontra una serie di limiti che la Corte

ha da tempo individuato, e che attengono alla salvaguardia, oltre che

dei principi costituzionali, di altri fondamentali valori di civiltà

giuridica posti a tutela dei destinatari della norma e dello stesso

ordinamento, tra i quali vanno ricompresi il rispetto del principio

generale di ragionevolezza che ridonda nel divieto di introdurre

ingiustificate disparità di trattamento (sentenze n. 6 del 1994; 424

e 283 del 1993; 440 del 1992 e 429 del 1991); la tutela

dell'affidamento legittimamente sorto nei soggetti quale principio

connaturato allo Stato di diritto (sentenze n. 424 e 39 del 1993; n.

349 del 1985); la coerenza e la certezza dell'ordinamento giuridico

(sentenze n. 6 del 1994; 429 del 1993; 822 del 1988); il rispetto

delle funzioni costituzionalmente riservate al potere giudiziario.

A tal riguardo, questa Corte ha in precedenti occasioni affermato

che il legislatore vulnera le funzioni giurisdizionali: a) quando

intervenga per annullare gli effetti del giudicato (sentenza n. 155

del 1990); b) quando la legge sia intenzionalmente diretta ad

incidere su concrete fattispecie sub iudice (sentenze n. 6 del 1994;

480 del 1992; 91 del 1988; 123 del 1987; 118 del 1957).

5. - Nel verificare se detti principi siano stati rispettati dalla

legge regionale cui si riferisce la presente questione, questa Corte

ritiene in primo luogo che in essa sono ravvisabili i caratteri

propri della interpretazione autentica, e che quindi non si tratta di

legge sostanzialmente innovativa con effetti retroattivi.

Va al riguardo preliminarmente considerato che la disposizione

interpretata (art. 32, terzo e quarto comma, della legge 24 aprile

1984, n. 22), non solo non conteneva alcun richiamo espresso alla

precedente normativa regionale (art. 57 della legge 6 settembre 1973,

n. 54), ma, prevedendo un sistema di valutazione delle attività e

delle attitudini dei candidati incentrato sulla presentazione di

curricula verificati d'ufficio, secondo modalità pertanto diverse da

quelle di cui alla legge precedente (peraltro mai concretamente

applicate, e consistenti in valutazioni biennali corredate dalle

osservazioni del coordinatore del dipartimento o dell'ufficio

competente), poteva ritenersi implicitamente abrogativa della

disciplina del 1973. Tuttavia, essendo sorti dubbi in proposito, la

legge interpretativa è sopravvenuta, non già per modificare un

preteso unico sistema normativo risultante dal combinato disposto

degli artt. 32, terzo e quarto comma, della legge n. 22 del 1984 e 57

della legge n. 54 del 1973, quanto invece per chiarire che i due

sistemi di valutazione risultavano incompatibili fra loro, e che

quindi il primo doveva ritenersi superato dalla volontà della nuova

legge.

Tale intento normativo risulta rafforzato dalla considerazione che

al legislatore regionale del 1984 era ben noto che le valutazioni

biennali di cui alla legge del 1973 non erano mai state realizzate:

legittimamente, quindi, sotto questo profilo, il legislatore del 1990

ha chiarito il significato della disposizione della legge del 1984,

privilegiando una tra le interpretazioni possibili.

6. - Occorre a questo punto esaminare se la legge impugnata si sia

mantenuta entro i limiti imposti, secondo la giurisprudenza di questa

Corte sopra richiamata, alle leggi di interpretazione autentica.

Il giudice rimettente osserva in proposito: a) che sul problema

del sistema di valutazione delle attitudini dei concorrenti ai

concorsi per dirigenti nella regione Toscana l'orientamento del

Consiglio di Stato era costante, e che il presunto contrasto

giurisprudenziale su cui il legislatore regionale ha fondato la

necessità di un proprio intervento interpretativo, era in realtà

inesistente, non potendosi esso ravvisare per il solo fatto di alcune

pronunce del T.A.R. discordanti con l'orientamento dello stesso

Consiglio di Stato; b) che l'applicazione della legge interpretativa

si risolverebbe in una lesione dei giudicati già formatisi su

precedenti decisioni dello stesso Consiglio di Stato emesse nei

riguardi di altri concorrenti al medesimo concorso; c) che in ogni

caso, dalla predetta legge interpretativa e dalla sua relazione

risulterebbe l'intenzione del legislatore di incidere direttamente

sui giudizi in corso.

7. - In ordine al primo profilo occorre ribadire quanto da tempo

affermato da questa Corte, e cioè che il potere di interpretazione

di una legge non è riservato dalla Costituzione in via esclusiva al

giudice, né tantomeno è sottratto alla potestà normativa degli

organi legislativi: le due attività operano infatti relativamente a

piani diversi, in quanto mentre l'interpretazione del legislatore

interviene sul piano generale ed astratto del significato delle fonti

normative, quella del giudice opera sul piano particolare come

premessa per l'applicazione concreta della norma alla singola

fattispecie sottoposta al suo esame (sentenze n. 402 e 39 del 1993;

155 del 1990; 754, 91 e 6 del 1988; 620 del 1987; 167 del 1986; n. 70

del 1983).

In tal senso, sebbene non sia in linea di massima contestabile la

legittimità del ricorso all'interpretazione autentica anche in

mancanza di un contrasto giurisprudenziale (sentenze n. 402 del 1993;

586 del 1990; 123 del 1988; ord. n. 480 del 1992), deve osservarsi

che nel caso in esame, come già chiarito, la legge impugnata non ha

inciso su un orientamento giurisprudenziale a tal punto consolidato

da far ritenere improbabili diverse soluzioni, bensì ha privilegiato

un'interpretazione tra quelle possibili, come dimostrano alcuni

orientamenti del T.A.R. divergenti dall'indirizzo del Consiglio di

Stato. Così facendo, la norma in esame non può ritenersi lesiva né

della certezza dei rapporti giuridici (sentenza n. 402 del 1993), né

della funzione giurisdizionale riservata al giudice.

8. - Quanto alla supposta violazione dei giudicati già formatisi

sulla base della disposizione interpretata, la norma della regione

Toscana sarebbe censurabile, secondo quanto si deduce dall'ordinanza

di rimessione, in relazione alla garanzia costituzionale in tema di

principi di riserva della giurisdizione e di separazione dei poteri.

Tali profili sottopongono a questa Corte il delicato problema se

l'esistenza di sentenze passate in giudicato costituisca di per sé

un limite assoluto alle leggi interpretative che producano l'effetto

di rescinderne l'efficacia, ancorché tali leggi siano rivolte

soltanto a chiarire la normativa sulla cui base quel giudicato si era

formato: problema che peraltro fu affrontato anche in Assemblea

costituente, dove una proposta in tal senso contenuta nel Progetto di

Costituzione (e secondo la quale le sentenze non più soggette ad

impugnazione non avrebbero potuto essere annullate neppure con legge,

salvo casi particolari), era stata respinta dall'Assemblea.

A tale delicato problema può essere offerta adeguata soluzione

non in questa occasione ma soltanto nel caso in cui, in sede di

esecuzione del giudicato, l'autorità giudiziaria ritenga che la

norma interpretativa prevalga sul giudicato formatosi in ordine alla

legge interpretata.

Nella specie i giudicati di cui si lamenta la lesione riguardano

soggetti diversi da quelli del presente giudizio, nei cui confronti

non si è ancora formato alcun giudicato. Pertanto, in ordine a tale

profilo, la sollevata questione deve essere dichiarata inammissibile.

9. - Resta infine da valutare la ritenuta violazione da parte

della legge impugnata degli artt. 101, secondo comma, 103, primo

comma, e 108, secondo comma, della Costituzione, relativamente al

profilo della sua incidenza sui giudizi in corso.

Deve considerarsi in proposito che, secondo l'orientamento di

questa Corte, "non è contestabile che il legislatore ordinario abbia

il potere di dettare norme dall'applicazione delle quali possono

derivare effetti nei riguardi dei procedimenti giudiziari in corso",

specie allorché tale intervento sia dettato al fine di "impedire una

situazione di irrazionale disparità di trattamento" (sentenza n. 91

del 1988). In tali casi la legge interpretativa, "pur interferendo

necessariamente nella sfera del potere giudiziario, non incide sul

principio della divisione dei poteri" (sentenze n. 118 del 1957 e n.

123 del 1988), dal momento che essa agisce sul piano astratto delle

fonti normative, e determina una indiretta incidenza generale su

tutti i giudizi, presenti o futuri, senza far venir meno la potestas

iudicandi, bensì semplicemente ridefinendo il modello di decisione

cui l'esercizio di detta potestà deve attenersi (sentenze n. 240 del

1994; n. 402 e 39 del 1993; 6 del 1988).

Allorquando, invece, risulti l'intenzione della legge

interpretativa di vincolare il giudice ad assumere una determinata

decisione in specifiche ed individuate controversie, la funzione

legislativa perde la propria natura ed assume contenuto meramente

provvedimentale, come nel caso in cui "il legislatore, usando della

sua prerogativa di interprete d'autorità del diritto, precluda al

giudice la decisione di merito imponendogli di dichiarare

l'estinzione dei giudizi pendenti" (sentenza n. 123 del 1987).

Nella specie, la legge della regione Toscana n. 67 del 1990,

limitandosi a chiarire la volontà della legge n. 22 del 1984, si

inquadra nella normale ipotesi di interpretazione autentica, facendo

sistema con la disposizione interpretata ed imponendosi come tale al

giudice in forza del principio di cui all'art. 101, secondo comma,

della Costituzione.

Sotto questo profilo, la questione come prospettata del Consiglio

di Stato deve pertanto ritenersi non fondata.