Sentenza n. 4/1966

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso dal Presidente della Regione siciliana con

ricorso notificato il 1 aprile 1965, depositato nella cancelleria della

Corte costituzionale il 10 successivo ed iscritto al n. 5 del Registro

ricorsi 1965, per conflitto di attribuzione tra la Regione siciliana e

lo Stato sorto a seguito del D.P.R. 19 dicembre 1964, con il quale sono

state annullate deliberazioni di Provincie e Comuni siciliani che

avevano concesso al personale dipendente un'indennità di buona uscita

e un aumento del 50 per cento delle quote di aggiunta di famiglia.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 1 dicembre 1965 la relazione del

Giudice Giuseppe Branca;

uditi gli avvocati Vezio Crisafulli e Antonio Sorrentino, per la

Regione siciliana, ed il sostituto avocato generale dello Stato

Giuseppe Guglielmi, per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con decreto del Presidente della Repubblica 19 dicembre 1964,

su proposta del Ministro dell'interno, sono state annullate d'ufficio,

a norma dell'art. 6 della legge comunale e provinciale del 1934, alcune

deliberazioni di Provincie e Comuni siciliani che avevano concesso al

personale dipendente un'indennità di buona uscita e un aumento del 50

per cento delle quote di aggiunta di famiglia.

Avverso questo decreto ricorre, per risoluzione di conflitto

d'attribuzioni, la Regione siciliana con atto depositato il 10 aprile

1965 e ritualmente notificato.

Secondo la ricorrente, il D.P.R. è illegittimo perché non è

stato preceduto da deliberazione del Consiglio dei Ministri;

deliberazione che era necessaria perché il citato art. 6 attribuisce

al "Governo" il potere generale d'annullamento, e per "Governo" non

può intendersi che il Consiglio dei Ministri (art. 92 della

Costituzione): tanto è vero che la stessa legge comunale e provinciale

distingue nettamente i casi in cui il potere d'annullamento spetta al

Ministro (es. artt. 102 e 151) da quello in cui spetta al Governo; in

realtà quest'ultimo potere, presupponendo una valutazione degli

interessi generali dello Stato, potrebbe essere esercitato solo dagli

"organi supremi" dell'esecutivo (sentenza n. 58 del 1959 della Corte

costituzionale), cioè dal Consiglio dei Ministri.

Ne deriverebbe che il D.P.R. ha violato l'art. 21 dello Statuto

siciliano e invaso la sfera di competenza regionale: infatti, a norma

di questo articolo, il Presidente della Regione deve partecipare alle

sedute del Consiglio dei Ministri che riguardano materie interessanti

la Regione: siccome il provvedimento riguardava gli enti locali, e

rispetto ad essi la competenza della Regione è molto vasta (art. 15,

ultimo comma, dello Statuto siciliano), si è trattato evidentemente di

materia d'interesse regionale; perciò si sarebbe dovuto invitare od

ammettere il Presidente della Regione siciliana.

2. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri, intervenendo con

atto dell'Avvocatura dello Stato depositato il 16 aprile 1965, si

oppone osservando che il ricorso è inammissibile: la Regione non ha

denunciato un vizio di costituzionalità, come sarebbe avvenuto se si

fosse convocato il Consiglio dei Ministri senza chiamare il Presidente

regionale, ma ha rilevato un vizio di legittimità ordinaria (proposta

del Ministro invece che del Consiglio dei Ministri); essa, in sede di

conflitto di attribuzioni, non può pretendere che un atto sia adottato

dal Consiglio dei Ministri perché vi partecipi il proprio Presidente;

non sarebbe neanche ipotizzabile che un conflitto d'attribuzioni sorga

ad opera d'un atto a cui non ha concorso la deliberazione del Consiglio

dei Ministri e rispetto al quale pertanto non sarebbe del pari

ipotizzabile la partecipazione del Presidente regionale.

Del resto questo vizio, in realtà, non sussisterebbe poiché per

tradizione secolare all'annullamento degli atti si è sempre provveduto

su proposta del Ministro competente.

Il ricorso, comunque, sarebbe infondato: la Corte costituzionale

(sentenza n. 12 del 1963), interpretando una norma dello Statuto sardo,

ha escluso che l'intervento del Presidente regionale sia richiesto

quando il Consiglio dei Ministri delibera se sollevare o meno una

questione di legittimità o di merito su una legge regionale;

altrettanto dovrebbe dirsi dell'atto d'annullamento di provvedimenti

regionali, che appunto, esigendo una valutazione degli interessi

generali dello Stato, non riguarda particolarmente Ia Regione come ente

ed è riservato agli organi supremi del potere esecutivo.

Del resto l'art. 21, secondo l'Avvocatura dello Stato, ha una

portata puramente politica spettando al solo Consiglio dei Ministri la

valutazione dell'opportunità di invitare od ammettere alle proprie

sedute il Presidente regionale; né la Regione può vantare su ciò

alcuna pretesa.

3. - L'Avvocatura dello Stato, nella memoria del 21 ottobre 1965,

riafferma l'inammissibilità della questione: la mancata deliberazione

del Consiglio dei Ministri concreta, se mai, una violazione di legge

ordinaria, tante è vero che una nuova legge ordinaria potrebbe non

più esigere l'intervento del Consiglio senza per questo violare l'art.

21 dello Statuto siciliano.

Comunque, che per "Governo" non debba intendersi necessariamente il

Consiglio dei Ministri, risulterebbe, secondo l'Avvocatura dello Stato,

da molte norme, anche costituzionali, dove quel termine è impiegato

per indicare i singoli Ministri (artt. 72, 78, 100, 121, 127, comma

terzo, della Costituzione e disp. trans. XVII; artt. 38, 86, 111 e

segg. del regolamento della Camera dei deputati; 72, 96 e segg. del

regolamento del Senato; art. 17 del Codice civile; art. 5 del D.P.R. 16

maggio 1960, n. 570; art. 149 del T.U. 4 febbraio 1915, n. 148; art. 4

della legge 29 giugno 1939, n. 1497; art. 5 della stessa legge comunale

e provinciale 1934). Il Governo infatti, ex art. 92 della Costituzione,

è composto dal Presidente del Consiglio e dai Ministri quali organi

individuali; e l'attività di ciascuno di costoro, essendo imputabile

al Governo come organo collegiale, secondo l'Avvocatura dello Stato

può svolgersi in tutti i campi, escluso quello, riservato al Consiglio

dei Ministri, della direzione politica e dell'indirizzo

politico-amministrativo (Consiglio di Stato, sentenza n. 268 del 10

maggio 1963); anzi fuori da tali compiti la partecipazione del

Consiglio dei Ministri costituisce sempre eccezione espressamente

prevista dalla legge. Ma l'atto governativo d'annullamento ex art. 6

non è compreso nelle questioni di alta amministrazione né rientra in

nessuna delle categorie per le quali il R.D. del 1901, n. 466, richiede

espressamente la determinazione del Consiglio dei Ministri (e v. anche,

per analogia, gli artt. 52 della legge del 1890, n. 6972, e 273 del

T.U. 1937, n. 1757, sull'annullamento di atti di enti d'assistenza e in

materia di finanza locale).

In particolare, l'Avvocatura ricorda che tutti gli affari in cui

occorre il decreto del Presidente della Repubblica previo parere del

Consiglio di Stato sono sottoposti al Consiglio dei Ministri solo se il

Ministro competente non voglia uniformarsi a quel parere (art. 1, n. 7,

del R. D. 14 novembre 1901, n. 466; art. 54 del R.D. 21 aprile 1942,

n. 444). Ciò varrebbe anche nei casi di applicazione dell'art. 6 della

legge comunale e provinciale 1934 e, siccome nel caso di specie il

Ministro s'è uniformato a quel parere, non è stata necessaria la

deliberazione del Consiglio dei Ministri.

Oltre a ciò, afferma la Presidenza del Consiglio, il potere

d'annullamento è espressione del carattere unitario dello Stato e

pertanto non è materia che interessi la Regione; tanto più che i

provvedimenti comunali e provinciali annullati col decreto che si

impugna riguardano sicuramente materia estranea all'interesse

regionale: infatti essi comportano spese che graverebbero

esclusivamente sullo Stato, essendosene la Regione del tutto

estraniata.

4. - La Regione, con memoria depositata il 18 novembre 1965,

respinge l'eccezione di inammissibilità: il conflitto di attribuzioni

può sorgere anche per violazione d'una legge ordinaria se con ciò sia

stata invasa la "sfera costituzionale" della Regione, e tale sfera non

è necessariamente quella determinata da norme "formalmente

costituzionali"; inoltre, e specialmente, il vizio di "legittimità

semplice" per contrasto con l'art. 6 della legge comunale e provinciale

è stato denunciato dalla Regione solo in quanto ha dato modo di

violare l'art. 21 dello Statuto siciliano, norma costituzionale

attributiva di competenza al Presidente della Regione: dunque la

violazione dell'art. 6 è sindacabile da questa Corte dato che si

rientra nel caso di necessaria correlazione fra essa e la norma

costituzionale dell'art. 21; anche secondo il Consiglio di Stato (27

febbraio 1963, n. 111) c'è conflitto d'attribuzioni quando uno dei

soggetti con un proprio atto illegittimo rende impossibile l'esercizio

di attribuzioni costituzionalmente spettanti ad altro soggetto; infine

non vale ipotizzare una legge ordinaria che sottragga al Consiglio dei

Ministri la competenza conferitagli dall'art. 6 in materia

d'annullamento; tra l'altro questa legge sarebbe illegittima.

Lo sarebbe perché solo con un atto di alta amministrazione (lo ha

riconosciuto proprio la Corte costituzionale) lo Stato può annullare

in ogni tempo provvedimenti emessi da enti la cui autonomia è

garantita dalla Costituzione: e l'alta amministrazione, anche per la

sentenza del Consiglio di Stato richiamata nella memoria avversaria, è

di competenza del solo Consiglio dei Ministri (vedi lo stesso art. 1

del R.D. del 1901, n. 466).

Quanto, poi, alle molte norme per le quali il Governo, secondo

l'Avvocatura dello Stato, non coinciderebbe col Consiglio dei Ministri,

la Regione osserva che per alcune ciò è discutibile, per altre, non

tutte immuni da vizi di incostituzionalità, si tratta di casi

assolutamente particolari, altre ancora si riferiscono al singolo

Ministro ma in quanto rappresenta politicamente il Governo di cui è

parte.

Se poi fosse vero che si sia andata formando una prassi, secondo

cui i provvedimenti ex art. 6 non richiedono l'intervento del Consiglio

dei Ministri, essa sarebbe illegittima: infatti non vi è dubbio,

afferma la difesa regionale, che "Governo", prima e dopo la

Costituzione (art. 92), è stato ed è sempre l'organo collegiale,

poiché solo con la deliberazione collegiale può formarsi una volontà

unitaria del Governo.

Infine, secondo la Regione, la formula dell'art. 21 dello Statuto

siciliano è molto chiara e, attribuendo una competenza al suo

Presidente, gli dà un vero e proprio diritto a partecipare alle

adunanze del Consiglio dei Ministri; dimodoché il mancato invito

costituisce violazione di quella competenza (vedi anche Consiglio di

Stato 27 febbraio 1963, n. 111) anziché esplicazione d'un

apprezzamento insindacabile del Governo. Il potere di annullamento

appartiene allo Stato ed è espressione del carattere unitario di

quest'ultimo; ma ciò non toglie che, quando si esercita in materie

interessanti la Regione, anch'essa vi debba partecipare col suo

Presidente: e nel caso è incontestabile, secondo la difesa regionale,

che l'annullamento interessa la Regione perché si riferisce ad atti di

enti sottoposti, per disposizioni statutarie, al suo controllo.

5. - Nella discussione orale le difese hanno svolto e ulteriormente

illustrato le loro tesi. Considerato in diritto :

1. - L'eccezione di inammissibilità, proposta dalla Presidenza del

Consiglio, non può essere accolta. La difesa regionale infatti

denuncia la violazione della legge ordinaria (art. 6 della legge

comunale e provinciale 1934) non per sé, ma perché avrebbe dato modo

di eludere l'art. 21, comma terzo, dello Statuto siciliano, cioè una

norma costituzionale della quale si afferma che attribuisce una certa

competenza al Presidente della Regione: il conflitto è innegabile,

assumendosi, dall'altra parte, che invece, col decreto del Presidente

della Repubblica 19 dicembre 1964, si è provveduto legittimamente in

una materia di competenza dei soli organi statali.

2. - Quanto al merito, secondo la Corte l'annullamento di atti

comunali e provinciali consentito al predetto art. 6 non è materia che

interessi la Regione nel senso previsto dall'art. 21 dello Statuto

siciliano. Trattasi, come è noto, di attività che non va confusa col

controllo ordinario riservato all'ente regionale (artt. 130 della

Costituzione e 15 dello Statuto siciliano) e che si svolge in una sede

sottratta alla Regione: un potere di alta amministrazione, nel quale si

manifesta la unitarietà dell'ordinamento amministrativo statale, in

che, poi, s'armonizzano le stesse autonomie degli enti locali (art. 15

dello Statuto siciliano), esclude di per sé che al proprio esercizio

partecipino enti con cui si articola invece la pluralità di strutture

dello Stato. L'interesse, che legittima e muove di volta in volta

l'impiego di tale strumento, è quello generale dell'intera comunità e

perciò, qualunque sia la materia ed il luogo del particolare atto

d'annullamento, è del tutto diverso dagli interessi tipici delle

singole Regioni.

Per lo stesso motivo per cui quel potere è rimasto al Governo

dello Stato, non passando alle Regioni, il suo esercizio resta estraneo

a interventi regionali esterni od interni che ne comprometterebbero il

carattere. Né basterebbe a giustificare l'intervento il rilievo che,

nel caso di specie, si sono annullati provvedimenti di amministrazioni

comunali e provinciali d'una unica Regione: la particolare situazione

geografica degli enti, i cui atti vengono annullati, non modifica

l'ispirazione unitaria del provvedimento che li annulla, mentre non è

un interesse puramente territoriale quello a cui allude l'art. 21 dello

Statuto siciliano. Rispetto al quale non si può sostenere e neanche la

Regione sostiene che legittimi la presenza regionale allorché il

Governo dello Stato delibera su materie che, interessando l'intera

comunità, riguardano per ciò stesso le singole Regioni; dimodoché la

legittimità di tale presenza nei casi in cui quel potere si esplichi

entro l'orbita d'una sola Regione è del pari insostenibile poiché non

per questo esso muta natura: tanto più quando il suo esercizio

rientra, come è accaduto nella specie, nel disegno generale di

risanamento delle finanze locali dell'intero Paese.

3. - Poiché la materia del decreto impugnato non è di quelle che

interessano la Regione siciliana a norma dell'art. 21, non è

necessario risolvere le altre questioni che sono state prospettate.