Sentenza n. 404/1997

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 4, commi quarto

e quinto della legge della regione Lombardia 12 marzo 1984, n. 14

(Norme per l'approvazione degli strumenti urbanistici attuativi),

promosso con ordinanza emessa il 14 febbraio 1996 dal tribunale

amministrativo regionale della Lombardia sul ricorso proposto da

Gheller Daniele ed altra contro la tegione Lombardia ed altro,

iscritta al n. 863 del registro ordinanze 1996 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 38, prima serie speciale,

dell'anno 1996;

Udito nella camera di consiglio del 2 luglio 1997 il giudice

relatore Riccardo Chieppa.

Ritenuto in fatto Con ordinanza emessa il 14 febbraio 1996, nel corso del giudizio

avente ad oggetto l'impugnazione della deliberazione della Giunta

regionale di diniego dell'approvazione (con richiesta di integrale

rielaborazione) del piano di recupero presentato da Gheller Daniele e

Gheller Micaela, il tribunale amministrativo regionale della

Lombardia, sezione II, ha sollevato, in riferimento agli artt. 9, 97

e 117 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale

dell'art. 4, commi quarto e quinto, della legge della regione

Lombardia 12 marzo 1984, n. 14 (Norme per l'approvazione degli

strumenti urbanistici attuativi).

L'art. 4 della legge regionale della Lombardia n. 14 del 1984, al

quarto comma, prevede che decorso inutilmente il termine di

centoventi giorni dal ricevimento da parte della Giunta regionale

della deliberazione di adozione del piano di recupero, trasmessa dal

comune, quest'ultimo provvede all'approvazione del piano attuativo ai

sensi dell'art. 2, commi terzo e quarto, cioè con deliberazione del

Consiglio o della Giunta, soggetta al controllo di legittimità

qualora siano state presentate osservazioni od opposizioni.

Il quinto comma della legge regionale n. 14 del 1984 stabilisce che

qualora la richiesta di modificazioni da parte della Giunta regionale

o dell'Assessore competente delegato venga comunicata nel termine

prescritto (centoventi giorni), il comune decide sulle eventuali

osservazioni ed opposizioni ed approva il piano attuativo

introducendo le modifiche richieste.

Entrambe le disposizioni sono oggetto di censure del giudice a quo

che muovono da un'unica complessiva argomentazione.

Costituirebbe infatti principio fondamentale dell'ordinamento che

nelle materie di preminente rilievo costituzionale, quali quelle

dell'ambiente, del paesaggio e dei beni culturali, la gestione del

vincolo, posto a tutela di tali interessi rafforzati, esige

l'effettività dell'esercizio delle attribuzioni da parte

dell'autorità pubblica competente mediante l'adozione di

provvedimenti espressi, non surrogabile con la fictio iuris del

silenzio-assenso.

Il quadro normativo e la giurisprudenza della Corte (sentenza n.

302 del 1988) inducono a ritenere che, in settori dell'ordinamento

caratterizzati da alto tasso di discrezionalità, operi il divieto di

qualificare come assenso il silenzio serbato dall'amministrazione

procedente.

Tale principio, sempre seguendo la prospettazione del giudice

rimettente, ha forza precettiva a maggior ragione nella materia della

pianificazione e programmazione urbanistica territoriale (sentenze n.

26 del 1996, n. 408 del 1995 e n. 393 del 1992) specie nei casi dei

programmi integrati di recupero che presentano una duplice e

concorrente valenza: urbanistica ed ambientale ad un tempo; di guisa

che coinvolgono una molteplicità di interessi, presidiati da

specifici vincoli, che devono essere oggetto di corrispondenti

valutazioni da parte dell'amministrazione competente.

In dette materie non trova quindi applicazione, per quanto riguarda

la richiesta di autorizzazioni, nulla osta e pareri, alcun termine di

decadenza che comporti la sottrazione della potestà di decidere per

effetto del mero decorso del tempo per l'adozione dell'atto.

Inoltre, con specifico riguardo al quinto comma dell'art. 4 della

legge regionale n. 14 del 1984, il giudice a quo richiama la

consolidata giurisprudenza in ordine al termine di sessanta giorni

per l'annullamento ministeriale delle autorizzazioni rilasciate dalle

regioni ai sensi dell'art. 7 della legge n. 1497 del 1939, che

riconduce tale termine all'adozione dell'atto, non già alla sua

comunicazione.

Al contrario la norma censurata, oltre a prevedere in materia di

pianificazione attuativa, ove sono in gioco interessi paesaggistici

devoluti alla competenza della regione, un meccanismo di tacito

assenso, annette alla mancata comunicazione della richiesta di

modificazioni nel termine di centoventi giorni la decadenza del

potere.

Tali norme, ad avviso del giudice a quo, contrastano con gli artt.

9, 97 e 117 della Costituzione, pregiudicando la tutela del paesaggio

e il principio del buon andamento, oltre a ledere i principi

fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato, ai quali il

legislatore regionale deve improntare la disciplina delle materie

attribuite alla sua competenza. Considerato in diritto

1. - La questione di legittimità costituzionale sottoposta

all'esame della Corte investe l'art. 4, commi quarto e quinto, della

legge della regione Lombardia 12 marzo 1984, n. 14 (Norme per

l'approvazione degli strumenti urbanistici attuativi) in ordine

all'esame del piano di recupero da parte della regione, laddove

prevede, oltre ad un meccanismo di tacito assenso, un termine di

decadenza per l'esercizio delle attribuzioni regionali, con la

richiesta di modificazioni, la cui comunicazione al comune deve

avvenire entro lo stesso termine.

Viene dedotta la violazione della Costituzione sotto un triplice

profilo. Il primo con parametro l'art. 9 della Costituzione, in

quanto si pregiudicherebbe la tutela del paesaggio devoluta alla

competenza della regione tenutaad adottare provvedimenti espressi. Il

secondo profilo si riferisce all'art. 97 della Costituzione e al

principio del buon andamento dell'azione dell'amministrazione specie

nell'ambito degli interessi di preminente rilievo costituzionale,

quali l'ambiente ed il paesaggio che richiedono specifiche ed

espresse valutazioni. Infine il terzo ha come parametro l'art. 117

della Costituzione in quanto si inciderebbe sulle attribuzioni e

competenze, come ripartite dalle leggi dello Stato con i principi

fondamentali, essendo di fatto l'amministrazione regionale esautorata

dall'esercizio delle proprie attribuzioni.

2. - La questione è priva di fondamento.

Occorre infatti considerare che la pianificazione urbanistica

comunale di secondo grado, cioè quella attuativa (di iniziativa

pubblica o privata) di piani regolatori generali o di strumenti di

programmazione urbanistica primaria è ormai configurata - sia in

forza dei principi generali desumibili dal sistema urbanistico

dell'ordinamento statale e regionale, sia per effetto delle

specifiche leggi urbanistiche regionali - come procedura subordinata

e quindi dipendente dalla pianificazione primaria, come tale lasciata

non solo alla determinazione propositiva del comune, ma rientrante,

nella maggiore parte dei casi, anche nella sfera decisionale

esclusiva di approvazione dello stesso comune. Rispetto a tale ambito

di attribuzioni comunali, l'intervento regionale è eventuale, spesso

esercitabile attraverso una richiesta di modificazioni in relazione a

profili determinati dalla legge, ovvero è limitato ad una vigilanza

o ad un controllo di conformità con le norme di legge e i

regolamenti statali e regionali e ad una valutazione di

compatibilità con gli interessi che trascendono la sfera comunale.

Ovviamente tali principi si riferiscono alla pianificazione di

livello comunale di secondo grado, con il carattere tipico attuativo

ed esecutivo, e non alle altre forme particolari ed eccezionali di

interventi pianificatori che assumono la sostanziale valenza di

strumenti urbanistici generali per la capacità di costituire

variante agli stessi strumenti.

I piani attuativi, infatti, tra i quali sono compresi i piani di

recupero, hanno la caratteristica di strumenti secondari che devono

rispettare le previsioni della pianificazione generale o di

coordinamento e non possono avere valore di variante alla stessa.

3. - L'istituto del silenzio-assenso non è quindi per sua natura

incompatibile con le procedure di formazione ed approvazione degli

strumenti di pianificazione attuativa e secondaria e quindi con

quelle dei piani di recupero aventi le anzidette caratteristiche

(diverse essendo per portata, effetti e procedura le "varianti di

recupero degli insediamenti abusivi" ex art. 29 della legge 28

febbraio 1985, n. 47).

Allo stesso modo non è affatto escluso che il legislatore statale

(con norme di principio) e quello regionale (con normativa di

dettaglio) possano fissare, nell'ambito dell'approvazione degli

strumenti urbanistici attuativi, termini di decadenza per gli

interventi di controllo o di verifica attribuiti alla Regione nei

casi previsti, con la conseguenza che il decorso del tempo in

mancanza di intervento regionale può consentire al comune di

completare l'iter di approvazione del piano attuativo.

Il fondamento di tale sistema risulta evidente dai principi in

materia fissati nell'art. 24 della legge 28 febbraio 1985, n. 47,

volti al perseguimento di esigenze di celerità e snellezza del

procedimento, con l'espressa previsione dell'esclusione

dall'approvazione regionale degli strumenti attuativi della

pianificazione urbanistica generale, salvo aree e ambiti di interesse

regionale appositamente delimitati.

Sullo stesso piano giova chiarire che, in linea di principio, al

legislatore non è affatto precluso sul piano costituzionale -

nell'ambito della fase di abilitazione a lavori edilizi - la

qualificazione in termini di silenzio-assenso (v. sentenza n. 262 del

1997 ed anche sentenza n. 169 del 1994) del decorso del tempo entro

il quale l'amministrazione competente deve concludere il procedimento

e adottare il provvedimento. Allo stesso modo non è preclusa nel

suddetto settore la previsione di ulteriori istituti di

semplificazione amministrativa, come ad esempio la denuncia di inizio

della attività, restando affidata ad una scelta di politica

legislativa nell'obiettivo di tempestività ed efficienza dell'azione

amministrativa e quindi di buon andamento.

È indispensabile, invece, che siano esattamente individuati

l'unità organizzativa ed il soggetto addetto - cioè chiamato a

rispondere personalmente dei compiti e delle mansioni affidategli e

degli adempimenti del settore - responsabile dell'istruttoria e degli

adempimenti finali, di modo che non vi sia differenza sotto il

profilo della responsabilità tra atto espresso e silenzio derivante

da scelta consapevole di non esercitare il potere di intervento

(repressivo o impeditivo).

In realtà vi è un nesso indissolubile tra gli artt. 28 e 97,

commi primo e secondo della Costituzione, in quanto la tempestività

e la responsabilità sono elementi essenziali per l'efficienza e

quindi per il buon andamento della pubblica amministrazione.

Questa Corte ha invece avuto occasione di censurare la diversa

ipotesi di legge regionale che prevedeva il silenzio-assenso ai fini

dell'approvazione dei programmi integrati difformi dagli strumenti

urbanistici generali, proprio per la "duplice valenza sia urbanistica

sia ambientale, anche in quanto l'approvazione regionale ricomprende

tutte le autorizzazioni di competenza regionale in tema di vincoli

idrogeologici forestali ecc., nonché il parere ai sensi della legge

29 giugno 1939 n. 1497 e della legge 8 agosto 1985, n. 431. Pertanto

per quest'ultimo profilo ambientale opera il principio fondamentale,

risultante da una serie di norme in materia ambientale, della

necessità di pronuncia esplicita, mentre il silenzio

dell'Amministrazione preposta a vincolo ambientale non può avere

valore di assenso" (sentenze n. 26 del 1996 e n. 302 del 1988).

La stessa giurisprudenza richiamata nell'ordinanza di rimessione

aveva avuto modo di sottolineare che la illegittimità del

silenzio-assenso non riguardava la pianificazione meramente attuativa

ed esecutiva (sentenza n. 26 del 1996).

4. - Infine nella specie considerata non può valere l'argomento

dell'alto livello di discrezionalità, che porterebbe ad escludere la

possibilità di silenzio significativamente rilevante come assenso,

in quanto ciò può valere quando gli strumenti urbanistici generali

e relative varianti danno luogo ad un procedimento complesso, cui

devono necessariamente partecipare e concorrere il comune e la

regione, sia pure in posizione ineguale (cosiddetto principio

dell'atto complesso) e il piano abbia valenza non solo urbanistica ma

ambientale.

Nella materia ambientale vige un principio fondamentale, ricavabile

da una serie di disposizioni, da interpretarsi unitariamente nel

sistema, secondo cui il silenzio dell'amministrazione preposta al

vincolo ambientale non può avere valore di assenso (sentenza n. 26

del 1996).

Da ultimo è opportuno sottolineare che le norme denunciate

riguardano esclusivamente la procedura di approvazione degli

strumenti urbanistici attuativi e non comportano assorbimento o

implicita sostituzione dei nulla osta o autorizzazioni o altri atti

abilitativi previsti dalle disposizioni urbanistiche e dalle norme

per la tutela dei vincoli, come quelli in base alla legge n. 1497 del

1939. Di modo che il piano di recupero, ancorché riguardi singoli

edifici, mantiene il valore di semplice pianificazione, cui devono

seguire le procedure previste per il compimento di lavori di

trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio, cioè

concessioni o autorizzazioni edilizie, nulla osta e autorizzazioni

preventive delle autorità preposte ai vincoli gravanti sull'area o

sull'edificio, destinati questi ultimi ad operare autonomamente ed

indipendentemente da ogni previsione di piano urbanistico.

Sulla base delle predette osservazioni sono infondati anche i

profili relativi alla tutela ambientale.