Sentenza n. 408/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 12 del d.P.R.

24 aprile 1982, n. 340 (Ordinamento del personale e organizzazione

degli uffici dell'amministrazione civile del Ministero dell'interno),

promosso con ordinanza emessa il 4 novembre 1992 dal Tribunale

amministrativo regionale per la Sardegna sul ricorso proposto da

Manca di Mores Maria Celeste contro il ministero dell'interno,

iscritta al n. 188 del registro ordinanze 1993 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 18, prima serie speciale,

dell'anno 1993;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella camera di consiglio del 20 ottobre 1993 il giudice

relatore Gabriele Pescatore;

Ritenuto in fatto

1. - Il tribunale amministrativo regionale per la Sardegna, con

ordinanza 4 novembre 1992, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3,

4, 27, 35 e 97, della Costituzione, questione di legittimità

costituzionale dell'art. 12 del d.P.R. 24 aprile 1982, n. 340, a

norma del quale "sono esclusi dalla partecipazione ai concorsi - per

l'assunzione del personale dell'amministrazione civile del ministero

dell'interno - coloro che siano stati destituiti o dispensati

dall'impiego presso una pubblica amministrazione ovvero abbiano

riportato condanna a pena detentiva per reati non colposi o siano

stati sottoposti a misure di prevenzione".

L'ordinanza è stata emessa nel corso di un giudizio promosso

avverso un decreto del ministro dell'interno concernente l'esclusione

della ricorrente da un concorso per 252 posti di commesso della terza

qualifica funzionale (del quale era risultata vincitrice), ai sensi

dell'art. 12, comma secondo, del d.P.R. 24 aprile 1982, n. 340, per

aver commesso alcuni reati non colposi, nonostante avesse ottenuto

anche la riabilitazione.

Nell'ordinanza di rimessione si osserva che, ai sensi del d.P.R.

10 gennaio 1957, n. 3, è stabilita espressamente la eslcusione dai

pubblici concorsi di coloro che siano stati destituiti o dispensati

dall'impiego presso una pubblica amministrazione. Per costante

interpretazione giurisprudenziale venivano esclusi dai pubblici

concorsi anche coloro che avessero commesso uno dei reati per i quali

l'art. 85 del medesimo t.u. prevedeva la destituzione di diritto

dall'impiego, nella considerazione che sarebbe illogico ammettere ad

un concorso un soggetto, assumerlo in servizio ove vincitore, e

doverlo contestualmente destituire perché incorso in una di quelle

situazioni che comportano necessariamente la destituzione d'ufficio.

Una volta dichiarata l'illegittimità costituzionale (sentenza n.

971 del 1988) del suddetto art. 85, nella parte in cui non prevedeva,

in luogo del provvedimento di destituzione di diritto, l'apertura e

lo svolgimento del procedimento disciplinare, la giurisprudenza

amministrativa si è orientata nel senso che l'amministrazione, prima

di procedere all'esclusione della partcipazione al concorso di colui

che sia stato condannato per uno dei reati previsti da tale articolo,

deve valutare, con provvedimento motivato, se escludere o ammettere

il candidato al concorso.

Secondo il giudice a quo , la ratio dell'impugnato art. 12 del

d.P.R. n. 340 del 1982 è la stessa dell'art. 85 del d.P.R. n. 3 del

1957, con il suo conseguente contrasto, in base ai principi affermati

nella citata pronuncia d'incostituzionalità, con: a) l'art. 3 della

Costituzione, in quanto da un lato sottopone ad un diverso

trattamento il cittadino, a seconda che concorra per l'impiego presso

un'amministrazione piuttosto che presso un'altra; dall'altro, sarebbe

irragionevole che l'amministrazione debba procedere all'esclusione

dal concorso senza alcun margine di discrezionalità che le consenta

di applicare il principio generale di graduazione della sanzione alla

gravità del reato e di valutare l'eventuale compatibilità tra

condanna ed ammissione all'impiego tenendo anche conto dell'eventuale

sentenza di riabilitazione; b) con l'art. 97 della Costituzione, in

quanto l'imparzialità e il buon andamento della p.a., vanno

assicurati "mediante un'azione amministrativa adeguata al caso

concreto, consentendo all'amministrazione medesima di apprezzare

situazioni soggettivamente ed oggettivamente diverse"; c) con gli

artt. 4 e 35 della Costituzione, in quanto impedisce l'accesso al

lavoro in conseguenza di un'ampia categoria di reati,

indipendentemente dalla loro gravità e delle funzioni da svolgere;

d) con l'art. 27 della Costituzione, in quanto ostacola il

reinserimento del condannato nel mondo del lavoro, compito che non

può essere rimesso esclusivamente ai datori di lavoro privati, ma

del quale deve farsi carico anche lo Stato, consentendo l'accesso

nelle pubbliche amministrazioni di coloro che siano incorsi in

sanzioni penali, mediante una valutazione discrezionale che tenga

conto del tipo di reato, della inclinazione a delinquere del

colpevole, del suo ravvedimento e delle mansioni della qualifica da

ricoprire.

Secondo il giudice a quo, inoltre, l'art. 12 anzidetto sarebbe

costituzionalmente illegittimo, in riferimento agli artt. 27 e 97

della Costituzione, in quanto non prende in considerazione la

riabilitazione come condizione di inoperatività della preclusione da

esso disposta. Irragionevolmente, infatti, esso non attribuisce tale

efficacia alla riabilitazione, mentre l'attribuzione all'amnistia

propria, che ha l'attitudine di escludere il reato anche in presenza

di prova pienamente raggiunta e non costituisce preclusione

all'assunzione.

2. - Dinanzi a questa Corte si è costituito il Presidente del

Consiglio dei ministri, con il patrocinio dell'Avvocatura generale

dello Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata non fondata.

Secondo quanto si espone nell'atto di costituzione, la norma

impugnata trova giustificazione nella peculiarità dei compiti

affidati al ministero dell'interno.

Infatti, nell'espletamento delle funzioni o nello svolgimento

delle mansioni affidatigli, il personale dell'amministrazione civile

dell'interno può accedere a notizie e informazioni riservate

concernenti l'attività delle forze di polizia e comunque afferenti

alla tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica. Pertanto, i

rigorosi requisiti soggettivi richiesti dall'art. 12 del d.P.R. n.

340 del 1982 per la partecipazione ai concorsi di assunzione di

personale del ministero dell'interno, sono giustificati dalla

necessità di predisporre una "garanzia preventiva di affidabilità"

e di selezionare a tal fine candidati che siano in possesso di

determinati requisiti, obiettivamente desumibili, in via indireta,

dalla assenza di condanne per particolari delitti o di misure di

prevenzione.

Quanto alle allegate violazioni degli artt. 4 e 35 della

Costituzione, nell'atto di costituzione si osserva che tali norme non

garantiscono il libero accesso a qualsiasi attività lavorativa, in

specie pubblica, che può essere inibito in relazione alla tutela di

altri interessi costituzionalmente rilevanti. Né può ritenersi che

la norma impugnata violi l'art. 97 della Costituzione mirando anzi a

garantire il buon andamento della pubblica amministrazione. Quanto,

infine, alla sua dedotta illegittimità per contrasto con l'art. 27

della Costituzione, neppure essa sussisterebbe, poiché "gli

obiettivi perseguiti dalla norma sono di rango costituzionale

assolutamente prioritario e l'esclusione dal concorso in questione

non incide sostanzialmente sulle possibilità di recupero del

condannato". Considerato in diritto

1. - La questione di legittimità costituzionale sollevata dal

Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna concerne l'art. 12

del d.P.R. 24 aprile 1982, n. 340, che esclude dalla partecipazione

ai concorsi per l'assunzione del personale dell'amministrazione

civile dell'interno coloro che siano stati destituiti o dispensati

dall'impiego presso una pubblica amministrazione, ovvero abbiano

riportato condanne a pena detentiva per reati non colposi o siano

stati sottoposti a misure di prevenzione. L'ordinanza deduce la

violazione: a) dell'art. 3 della Costituzione, in quanto la norma

sottopone ad un trattamento diverso il cittadino, in relazione

all'amministrazione alla quale intende accedere; per quanto concerne,

in particolare, l'Amministrazione dell'interno, della quale nella

specie si tratta, sarebbe irragionevole che essa debba procedere

all'esclusione al concorso senza alcun margine di discrezionalità,

che le consenta di applicare il principio generale di graduazione

della sanzione alla gravità del reato e di valutare l'eventuale

compatibilità tra condanna ed ammissione all'impiego, tenendo anche

conto di una sopravvenuta sentenza di riabilitazione; b) dell'art. 97

della Costituzione, in quanto l'imparzialità e il buon andamento

della p.a., vanno assicurati "mediante un'azione amministrativa

adeguata al caso concreto, consentendo all'amministrazione medesima

di apprezzare situazioni soggettivamente ed oggettivamente diverse";

c) degli artt. 4 e 35 della Costituzione, in quanto la norma

impugnata impedisce l'accesso al lavoro in relazione ad un ampia

categoria di reati, indipendentemente dalla loro gravità e dalla

considerazione delle funzioni da svolgere; d) dell'art. 27 della

Costituzione, in quanto la norma ostacola il reinserimento del

condannato nel mondo del lavoro, compito che non può essere rimesso

esclusivamente ai datori di lavoro privati, ma del quale deve farsi

carico anche lo Stato, consentendo l'accesso alle pubbliche

amministrazioni di coloro che siano incorsi in sanzioni penali,

mediante una valutazione discrezionale che tenga conto del tipo di

reato, della inclinazione a delinquere del colpevole, del suo

ravvedimento e delle mansioni della qualifica da ricoprire; e) degli

artt. 27 e 97 della Costituzione, in quanto la norma impugnata non

considera la riabilitazione come elemento per l'inoperatività

dell'esclusione dal concorso da essa disposta.

2. - Deve osservarsi preliminarmente che la questione è stata

sollevata nel corso di un giudizio avente ad oggetto il provvedimento

di esclusione da un concorso a posti di commesso della terza

qualifica funzionale dell'amministrazione civile dell'interno, di un

concorrente, risultato vincitore, che aveva subito una condanna

penale ed ottenuta la riabilitazione.

Occorre poi precisare che l'art. 2 del d.P.R. 10 gennaio 1957, n.

3, stabilisce in via generale per l'ammissione agli impieghi civili

nello Stato, che "non possono accedere agli impieghi coloro che siano

esclusi dall'elettorato attivo politico e coloro che siano stati

destituiti o dispensati dall'impiego presso una pubblica

amministrazione".

Quanto a queste due ultime cause di esclusione, l'indirizzo più

recente della giurisprudenza amministrativa si è consolidato

nell'affermazione che - ove manchi un'espressa disposizione di legge

che lo preveda - la sentenza penale di condanna per reati,

comportanti, a norma dell'art. 85 del d.P.R. n. 3 del 1957 cit. la

destituzione di diritto dal pubblico impiego, non può considerarsi

di per sé ostativa all'instaurazione del rapporto, essendo

necessaria un'autonoma valutazione dell'amministrazione sulla

rilevanza dei reati commessi, sulla personalità e sulla successiva

condotta dell'interessato.

Tale giurisprudenza è sorretta dalla ratio che è a fondamento

delle sentenze di questa Corte nn. 97 del 1988 e 197 del 1993 sulla

illegittimità costituzionale della normativa comportante la

destituzione automatica dei pubblici dipendenti in conseguenza di determinate condanne penali.

Da tali decisioni emerge l'affermazione del principio,

costituzionalmente garantito, secondo il quale la costituzione del

rapporto di pubblico impiego e la permanenza di esso non possono

essere escluse, di per sé, dalla condanna penale per determinati

reati, dovendo essere, anch'esse, in ogni caso precedute da una

valutazione autonoma e specifica dell'amministrazione circa

l'influenza della condanna sull'attitudine dell'interessato ad

espletare l'attività alla quale lo legittima il rapporto di pubblico

impiego.

Per quanto riguarda il caso concreto, si afferma che la norma

impugnata (art. 12 d.P.R. n. 340 del 1982) viene a porsi come

eccezione a questo principio, giustificata dalla peculiarità dei

compiti e dei requisiti specifici richiesti per le attività che

fanno capo all'amministrazione dell'interno.

Sembra alla Corte che siffate peculiarità non valgono a dare

ragionevole giustificazione alla conseguenza, che da esse si trae,

secondo la quale dalla condanna a pena detentiva per qualsiasi reato

non colposo debba derivare l'esclusione automatica dal concorso; si

impedisce così di valutare in concreto se la peculiarità della

situazione consenta la compatibilità tra condanna (per di più

seguita da riabilitazione) ed esercizio dell'attività impiegatizia.

Al riguardo deduce fondatamente il giudice a quo la lesione degli

artt. 3 e 27 della Costituzione, poiché l'impugnato art. 12 del

d.P.R. n. 340 del 1982 non prevede la possibilità di questa autonoma

valutazione da parte della competente autorità amministrativa,

soprattutto con riferimento alla riabilitazione.

Osserva la Corte che, ai sensi dell'art. 178 cod. pen., la

riabilitazione estingue le pene accessorie ed ogni altro effetto

penale della condanna, salvo che la legge disponga altrimenti. Non

essendo la esclusione dalla partecipazione al pubblico concorso un

effetto penale della condanna, la riabilitazione non comporta di per

sé, automaticamente, il venir meno dell'esclusione stessa, quando

sia prevista dalla legge.

È peraltro irragionevole (art. 3 della Costituzione) e

contrastante con le finalità di reinserimento del condannato nella

vita sociale, cui s'ispira anche l'art. 27, terzo comma, ultima

parte, della Costituzione, considerare irrilevante l'intervenuta

riabilitazione, precludendo all'amministrazione la valutazione di

tale evenienza, in tutti i suoi elementi, con riferimento particolare

alla qualifica ed alle mansioni da espletare in base al concorso.

Sì che proprio con riguardo all'esclusione dal concorso stesso la

lamentata carenza di ogni potere di apprezzamento alla p.a. e, in

particolare dell'intervenuta riabilitazione, si pongono in contrasto

col perseguimento della finalità della rieducazione, del ricupero

morale e sociale del condannato e del suo rinserimento nella vita

civile.

Ne deriva che l'art. 12 del d.P.R. 24 aprile 1982, n. 340 va

dichiarato costituzionalmente illegittimo, in riferimento agli artt.

3 e 27 della Costituzione, nella parte in cui non prevede il potere

di valutazione, da parte dell'amministrazione interessata, ai fini

dell'ammissione al concorso, della riabilitazione ottenuta dal

candidato.

Restano assorbiti i restanti profili d'incostituzionalità.