Sentenza n. 421/1995

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 9-bis del

decreto-legge 29 marzo 1991, n. 103 (Disposizioni urgenti in materia

previdenziale), aggiunto dalla legge di conversione 1 giugno 1991, n.

166, promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa l'11 marzo 1994 dal Tribunale di Lecco nel

procedimento civile vertente tra l'INPS e la S.p.A. Banca Briantea,

iscritta al n. 485 del registro ordinanze 1994 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 37, prima serie speciale,

dell'anno 1994;

2) ordinanza emessa il 1 giugno 1995 dalla Corte costituzionale

nel procedimento civile vertente tra l'INPS e la S.p.A. Banca

Briantea, iscritta al n. 392 del registro ordinanze 1995 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 24, prima serie

speciale, dell'anno 1995.

Visti gli atti di costituzione della S.p.A. Banca Briantea e

dell'INPS, nonché gli atti di intervento della FIAT S.p.A. e della

Confindustria - Confederazione Generale dell'Industria Italiana e del

Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica dell'11 luglio 1995 il Giudice

relatore Luigi Mengoni;

Uditi gli avv.ti Carlo Mezzanotte per la S.p.A. Banca Briantea,

Fabio Fonzo per l'INPS, Paolo Tosi per la Fiat S.p.A. e per la

Confindustria, e Mattia Persiani per la Confindustria.

Ritenuto in fatto

1.1. - Nel corso del giudizio di appello proposto dall'INPS

avverso la sentenza n. 303 del 1993 del Pretore di Lecco, che l'aveva

condannato a restituire alla Banca Briantea la somma di lire

306.472.000 indebitamente riscossa a titolo di contributi

previdenziali, il Tribunale di Lecco, con ordinanza dell'11 marzo

1994, ha dichiarato rilevante e non manifestamente infondata, in

riferimento all'art. 3, secondo (recte: primo) comma, Cost., la

questione di legittimità costituzionale dell'art. 9-bis del d.-l.

29 marzo 1991, n. 103, aggiunto dalla legge di conversione 1 giugno

1991, n. 166, nella parte in cui esclude il diritto alla ripetizione

dei versamenti contributivi, effettuati in epoca anteriore alla data

di entrata in vigore della legge predetta (16 giugno 1991), sulle

somme versate o accantonate dai datori di lavoro a favore di gestioni

eroganti prestazioni previdenziali e assistenziali integrative, in

adempimento di contrattazione collettiva.

Secondo il giudice rimettente, la norma impugnata, letteralmente

interpretata, viene a creare una evidente disparità di trattamento

fra situazioni sostanzialmente identiche sulla base di un dato

puramente temporale. A rimuovere l'irrazionalità non pare

sufficiente la giurisprudenza della Corte di cassazione, che

interpreta restrittivamente la clausola di irripetibilità inserita

nell'ultima parte dell'art. 9-bis, comma 1, limitandola ai

versamenti effettuati "volontariamente". Tale giurisprudenza

introduce una discriminazione ulteriore fondata su un dato soggettivo

estraneo alla disciplina generale della ripetizione dell'indebito

oggettivo. Comunque, inteso come comportamento non indotto da

"perentoria ingiunzione dell'INPS o sotto la coazione di procedure

giudiziarie o addirittura di atti esecutivi" - secondo il concetto

definito dalla sentenza n. 885 del 1988 di questa Corte, in relazione

all'art. 1, comma 13, della legge 3 marzo 1987, n. 61 -, il requisito

della volontarietà non sarebbe escluso nella specie dal semplice

fatto dell'espressa riserva di ripetizione formulata dalla Banca.

1.2. - Nel giudizio davanti alla Corte costituzionale si è

costituita la Banca Briantea chiedendo che la questione sia

dichiarata infondata.

Secondo la parte privata, la distinzione tra versamenti

contributivi volontari e versamenti contra volontatem è idonea ad

armonizzare la norma impugnata con l'art. 3 Cost., purché i primi

siano correttamente circoscritti all'ipotesi di versamenti effettuati

senza contestare l'esistenza del debito, con l'intenzione di

assicurare ai propri dipendenti un trattamento di quiescenza più

favorevole. In tal caso l'irripetibilità si giustifica per la

necessità di non pregiudicare posizioni di lavoratori già

consolidate per volontà dello stesso datore di lavoro.

Fuori da questo caso, la norma discriminerebbe ingiustificatamente

la posizione di coloro che avendo contestato le pretese

dell'amministrazione non vi si sono adeguati rispetto alla posizione

di coloro che pur contestando hanno accettato di pagare per evitare

conseguenze più gravi, con contestuale riserva di ripetizione.

Questi ultimi poi sono ulteriormente discriminati anche nei confronti

di coloro che siano chiamati a pagare dopo l'entrata in vigore della

legge che li legittima a contestare il versamento.

1.3. - Si è costituito pure l'INPS chiedendo che la questione sia

dichiarata inammissibile o, in subordine, infondata.

Inammissibile, perché il tribunale non ha chiarito le ragioni per

cui ha ritenuto fondato, secondo il diritto vigente, l'appello

dell'INPS. Infondata, perché la clausola di salvezza dei pagamenti

anteriori alla data di entrata in vigore della legge n. 166 del 1991

va applicata prescindendo da ogni valutazione in merito alla

volontarietà o meno dei versamenti; e ciò in considerazione della

ratio della norma, volta alla tutela dell'interesse superiore dei

lavoratori al mantenimento della posizione contributiva più

favorevole ottenuta grazie ai versamenti in oggetto.

Del resto, anche a voler ritenere implicito nell'art. 9-bis il

requisito della volontarietà dei versamenti, le somme pagate dalla

Banca Briantea non sarebbero comunque ripetibili, atteso che la

riserva di ripetizione vale ad escludere la "spontaneità", ma non la

volontarietà dei pagamenti, che è concetto diverso.

1.4. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, chiedendo che la

questione sia dichiarata infondata.

Secondo l'interveniente, con l'art. 9-bis il legislatore ha voluto

statuire in merito alla imponibilità delle somme in questione

contemperando però il nuovo regime impositivo (di esclusione del

versamento contributivo) con la situazione di fatto e di diritto già

formatasi, proprio per osservare il principio della certezza del

diritto, garantendo la conservazione al bilancio dell'INPS delle

somme già confluite e al lavoratore il computo a fini pensionistici

delle contribuzioni versate negli anni precedenti.

La censura di incostituzionalità non è ipotizzabile trattandosi

di una norma interpretativa, come tale retroattiva, che va ad

incidere su situazioni pregresse che possono avere già esplicato i

loro effetti o che hanno dato luogo a diritti quesiti.

D'altra parte, vi è indubbia diversità tra la posizione di chi

ha versato i contributi, pur con riserva ma comunque volontariamente,

e chi non li ha pagati affatto o ha pagato sotto ingiunzione o

esecuzione.

2.1. - Dopo la discussione della causa nell'udienza pubblica del

30 maggio 1995, questa Corte, con ordinanza del 1 giugno 1995, n.

225 - premesso che la prima parte dell'art. 9-bis, comma 1, del

decreto-legge n. 103 del 1991, configura un'eccezione rispetto alla

nozione generale di retribuzione imponibile di cui all'art. 12 della

legge n. 153 del 1969, e quindi appare piuttosto una norma innovativa

con efficacia retroattiva che una norma interpretativa - ha ritenuto

necessario sottoporre a scrutinio di legittimità costituzionale

questa parte - assunta dal giudice a quo quale tertium comparationis

- prima di decidere la questione se l'ultima parte della norma violi

il principio di eguaglianza.

Pertanto la Corte ha disposto la trattazione davanti a sé della

questione di legittimità costituzionale dell'art. 9-bis del d.-l.

n. 103 del 1991, nella parte in cui esonera dal pagamento dei

contributi di previdenza e assistenza sociale - dovuti fino alla data

di entrata in vigore della legge di conversione sulle contribuzioni e

somme versate o accantonate a finanziamento di casse, fondi, gestioni

o forme assicurative previsti da contratti collettivi o da accordi o

regolamenti aziendali - i datori di lavoro che alla data suddetta non

abbiano ancora provveduto al pagamento o abbiano adempiuto

posteriormente, in riferimento agli artt. 3, 38 e 81 della

Costituzione.

2.2. - Si è costituita la Banca Briantea, chiedendo che la

questione sia dichiarata infondata.

Sul punto della natura interpretativa della norma impugnata, la

difesa della banca sostiene che la sentenza n. 427 del 1990, in

quanto contenente una pronunzia di rigetto, non è idonea a

costituire vincoli a carico degli interpreti, quali che siano:

giudici, pubbliche amministrazioni, organi legislativi. Ne segue che

la legge di interpretazione autentica del 1991 non può essere

scrutinata né sul parametro della nozione di retribuzione imponibile

postulata dalla sentenza citata, né sulla base di una autonoma e

libera interpretazione dell'art. 12 della legge n. 153 del 1969. Una

volta ammesso il potere legislativo di interpretazione autentica (con

effetto vincolante), campo di indagine in questa materia non è la

ricerca del significato "vero" della disposizione, ma la verifica che

la norma interpretativa sia compresa in essa come uno dei significati

che possono ragionevolmente esserle attribuiti.

A tal fine si osserva che l'art. 9-bis si è reso necessario per

risolvere una situazione di perdurante incertezza interpretativa

dell'art. 12 della legge n. 153 del 1969 in ordine all'esatta portata

del concetto di retribuzione assoggettabile a contribuzione a favore

del sistema previdenziale pubblico. A sostegno della scelta operata

dal legislatore del 1991 milita la funzione previdenziale dei fondi

di previdenza complementare, in conformità del principio di libertà

della previdenza privata sancito dall'art. 38, ultimo comma, Cost. La

peculiare forza ermeneutica di questo principio è poi corroborata,

dal punto di vista storico-positivo, dal rilievo che lo Stato,

astretto da gravosi limiti di bilancio, può destinare alla

previdenza risorse sempre meno congrue rispetto alle future esigenze

di vita dei lavoratori, onde le forme di previdenza privata

costituiscono un elemento indispensabile del disegno pluralistico

dell'art. 38 Cost.

Ma anche a voler assegnare alla norma impugnata valore innovativo,

non può negarsi - a giudizio della Banca Briantea - la sua

conformità a tutti i parametri indicati nell'ordinanza di questa

Corte. Quanto agli artt. 3 e 81 Cost. si rileva che il sostrato

politico-economico dell'intervento legislativo del 1991 era dato

dall'univoco comportamento osservato, per oltre tredici anni, da

pressoché tutte le imprese. La funzione previdenziale dei versamenti

a favore dei fondi liberi aveva ingenerato il diffuso convicimento

che tali versamenti non fossero soggetti a contributi previdenziali

nonostante le pressioni degli enti pubblici di previdenza. Si era

quindi determinata una situazione di affidamento, consolidata dalla

legge del 1991, che non può essere menomata senza violare diritti

dell'impresa costituzionalmente garantiti.

2.3. - Si è costituito l'INPS chiedendo una dichiarazione di

fondatezza della questione sollevata da questa Corte, con conseguente

assorbimento della questione sollevata dal Tribunale di Lecco.

Secondo l'Istituto, la disposizione impugnata non può essere

considerata norma di interpretazione autentica in quanto configura

un'eccezione rispetto alla nozione generale di retribuzione

imponibile, di cui la giurisprudenza consolidata dalla Corte di

cassazione ha affermato il principio di onnicomprensività. Ma anche

se si considerasse la disposizione come innovativa, ferma restando la

retroattività, la violazione dell'art. 3 Cost. non verrebbe meno.

Un ulteriore elemento di contrarietà all'art. 3 Cost., coordinato

con l'art. 38, è ravvisato dall'INPS nel fatto che, mentre la norma

"a regime" impone un contributo di solidarietà ai datori di lavoro

nella misura del dieci per cento in favore della previdenza pubblica,

da tale sia pur limitata contribuzione sono invece esonerati gli

imponibili relativi ai periodi paga anteriori alla data di entrata in

vigore della legge del 1991, con la conseguenza che un emolumento di

natura retributiva viene esonerato da qualsiasi obbligo contributivo.

L'irrazionalità del quadro complessivo emerge ancor più ove si

consideri che quest'ultima norma si atteggia come privilegio nei

confronti delle imprese considerate nell'ultima parte del primo comma

dell'art. 9-bis, in guisa da richiamare la massima di questa Corte,

secondo cui "l'operatività del principio di eguaglianza non è

unidirezionalmente e necessariamente diretta ad estendere la portata

di una disciplina più favorevole evocata come tertium comparationis,

ma può dispiegarsi anche nel senso di rimuovere l'ingiustificato

privilegio di una disciplina più favorevole rispetto a quella

indicata a comparazione" (sentenze nn. 62 del 1994 e 219 del 1995).

Anche sotto il profilo dell'art. 81 Cost. appare evidente, ad

avviso dell'INPS, l'illegittimità della norma impugnata, dal momento

che i suoi effetti per gli anni anteriori al 1991 determinano un

notevole mancato introito contributivo per gli enti previdenziali non

calcolato in sede di approvazione delle leggi finanziarie di

competenza nell'ambito dell'approvazione dei bilanci annuali dello

Stato. In particolare non sarebbe rispettato il disposto dell'art.

11-ter, comma 1, della legge 5 agosto 1978, n. 468, modificato dalla

legge 23 agosto 1988, n. 362, circa l'adeguamento dei mezzi

finanziari a minori entrate, i cui precetti sono stati definiti da

questa Corte "integrativi" dell'art. 81, quarto comma, Cost.

(sentenza n. 244 del 1995).

2.4. - Sono intervenute la Confederazione Generale dell'Industria

Italiana e la S.p.a. FIAT, chiedendo che la questione sollevata con

l'ordinanza n. 225 sia dichiarata infondata. L'interesse a

intervenire è giustificato sul riflesso che le intervenienti hanno

costituito fondi di previdenza integrativa o complementare, ai quali

erogano da tempo contribuzioni senza mai assoggettarle a contributi

alla previdenza pubblica. Pertanto, mentre non avevano titolo a

intervenire nel giudizio a quo, in conseguenza della citata ordinanza

di questa Corte è sorto per esse un evidente interesse a costituirsi

nel presente giudizio di costituzionalità, atteso che in caso di

dichiarazione di illegittimità della norma sub iudice si

troverebbero gravate da una situazione debitoria, allo stato

legislativamente esclusa, nei confronti dei competenti istituti

previdenziali. Nell'imminenza dell'udienza di discussione l'INPS ha

depositato una memoria, nella quale contesta l'ammissibilità dei due

interventi. I precedenti invocati (sentenze nn. 429 del 1991 e 20 del

1982) non sarebbero pertinenti, non essendo stato dimostrato, nel

caso attuale, un interesse diretto delle intervenute. Nell'udienza

pubblica dell'11 luglio 1995 la Corte si è riservata di decidere

questo punto insieme col merito. Considerato in diritto

1. - I giudizi promossi dal Tribunale di Lecco con l'ordinanza 11

marzo 1994 (R.O. n. 485/94) e da questa Corte con l'ordinanza 1

giugno 1995 (R.O. n. 392/95), avendo ad oggetto questioni fra loro

connesse, possono essere riuniti e decisi con unica sentenza.

2. - Le questioni sottoposte all'esame della Corte, nell'ordine

logico, sono le seguenti:

a) legittimità costituzionale dell'art. 9-bis del

decreto-legge 29 marzo 1991, n. 103, aggiunto dalla legge di

conversione 1 giugno 1991, n. 166, nella parte (comma 1, primo

periodo) in cui esonera dal pagamento dei contributi di previdenza e

di assistenza sociale - dovuti fino alla data di entrata in vigore

della citata legge di conversione sulle contribuzioni e somme versate

o accantonate a finanziamento di casse, fondi, gestioni o forme

assicurative previsti da contratti collettivi o da accordi o

regolamenti aziendali - i datori di lavoro che alla data suddetta non

abbiano ancora provveduto al pagamento o abbiano adempiuto

posteriormente, in riferimento agli artt. 3, 38 e 81 della

Costituzione;

b) legittimità costituzionale del medesimo art. 9-bis, nella

parte (comma 1, secondo periodo) in cui esclude il diritto di

ripetizione dei versamenti contributivi effettuati anteriormente alla

data summenzionata per i titoli indicati sub a), in riferimento

all'art. 3, primo comma, della Costituzione.

3. - Va preliminarmente dichiarata - sciogliendo la riserva

formulata nell'udienza pubblica dell'11 luglio 1995 -

l'inammissibilità dell'intervento nel giudizio sub a) della

Confederazione Generale dell'Industria Italiana e della S.p.a. FIAT.

A giustificazione dell'intervento si adduce che - avendo le

intervenienti costituito, con accordi aziendali, fondi di previdenza

complementare o integrativa, ai quali erogano da tempo conferimenti

in danaro senza mai assoggettarli a contributi alla previdenza

pubblica - in conseguenza dell'ordinanza di questa Corte n. 225 del

1995 è sorto per esse un evidente interesse a costituirsi nel

relativo giudizio di costituzionalità perché un'eventuale

dichiarazione di illegittimità della norma impugnata comporterebbe a

loro carico una posizione debitoria, allo stato legislativamente

esclusa, nei confronti dei competenti istituti previdenziali.

Secondo la giurisprudenza di questa Corte, richiamata dalle stesse

intervenienti, l'indicato generico interesse non è sufficiente per

fondare il diritto di intervento. Deve essere dimostrato un interesse

diretto e individualizzato, riconoscibile, nel caso di soggetti non

aventi titolo a intervenire nel giudizio a quo, quando l'esito del

giudizio di costituzionalità sia destinato a incidere direttamente

su una posizione giuridica specificamente propria dell'interveniente

(cfr. sentenza n. 315 del 1992): per esempio, quando la legge

impugnata è già stata applicata, con un provvedimento individuale,

nei confronti dell'interveniente (sentenza n. 20 del 1982), oppure

quando dalla definizione dell'incidente di costituzionalità dipende

la legittimazione, attualmente mancante, a intervenire nel giudizio

principale (sentenza n. 429 del 1991), o ancora quando l'interesse di

cui è titolare l'interveniente, pur se formalmente esterno a un

giudizio cautelare da cui proviene l'ordinanza di rimessione,

inerisce immediatamente al rapporto sostanziale in quanto

incompatibile con l'interesse fatto valere dalla domanda di

provvedimento d'urgenza (sentenza n. 314 del 1992).

Nessuno di questi casi ricorre nella specie. Nemmeno è stata

offerta dalla Confindustria e dalla Fiat la prova che un ente

previdenziale le abbia citate in giudizio per sentirle condannare al

pagamento dei contributi in questione, previa dichiarazione di

illegittimità costituzionale in parte qua dell'art. 9-bis del d.-l.

n. 103 del 1991. Se i due interventi fossero ammessi sulla base del

semplice interesse - che Confindustria e Fiat hanno in comune con

tutti i datori di lavoro versanti nelle medesime condizioni - a una

dichiarazione di infondatezza della questione in esame, il carattere

incidentale del giudizio di costituzionalità sarebbe travolto, come

osserva giustamente l'INPS, dalla possibilità di un numero

indeterminato di interventi in difesa della legge o contro la stessa.

4. - La ragione (in qualche misura analoga a quella sottostante

all'ordinanza 294 del 1993, da cui è scaturita la sentenza n. 289

del 1994) che ha indotto la Corte a sollevare davanti a sé questione

di legittimità costituzionale della norma di favore prevista

dall'art. 9-bis del d.-l. n. 103 del 1991 sta nella rilevanza di

tertium comparationis ad essa assegnata dal Tribunale di Lecco ai

fini dell'impugnativa, per lesione del principio di eguaglianza,

della norma discriminatrice contenuta nella seconda parte del primo

comma. Essendo rivolta ad ottenere la restituzione di somme

legittimamente percepite da un ente pubblico previdenziale a titolo

di contributi obbligatori, la questione sollevata dal tribunale non

può essere decisa se non previo controllo di costituzionalità della

norma di paragone, la quale esonera dall'obbligazione contributiva

verso la previdenza pubblica i datori di lavoro che, alla data di

entrata in vigore della legge n. 166 del 1991, non avevano ancora

provveduto all'adempimento.

L'ordinanza n. 225 applica un criterio da tempo enunciato, secondo

cui "l'operatività del principio di eguaglianza non è

unidirezionalmente e necessariamente diretta ad estendere la portata

di una disciplina più favorevole evocata come tertium comparationis,

ma può dispiegarsi anche nel senso di rimuovere l'ingiustificato

privilegio di una disciplina più favorevole rispetto a quella

indicata a comparazione" (sentenze nn. 219 del 1995, 62 del 1994;

ordinanze nn. 136 del 1982, 95 del 1980, 230 del 1975, 100 del 1970).

La seconda alternativa, orientata a un possibile livellamento "al

basso" delle categorie messe a confronto, è stata finora presa in

considerazione in un numero limitato di casi. Ma l'evoluzione della

coscienza sociale, sempre più ostile alle pressioni corporative sui

pubblici poteri, e la grave crisi della finanza pubblica, che rende

sempre meno sopportabili i costi di sentenze generalizzatrici di

trattamenti di favore, impongono - quando sia dedotta la violazione

dell'art. 3 Cost. - un controllo più diffuso e penetrante della

legittimità costituzionale della norma di privilegio indicata come

termine di raffronto per ottenere una sentenza additiva che allarghi

il campo di applicazione della norma, essa stessa fatta oggetto di

impugnazione, oppure una sentenza caducatrice di una diversa

disposizione escludente dal trattamento più favorevole un'altra

categoria.

Dato che il privilegio non può essere rimosso se non in quanto ne

sia accertata la contrarietà all'art. 3 Cost., per difetto di un

ragionevole motivo giustificativo, o a un altro principio

costituzionale, non vale obiettare che la retroattività della

dichiarazione di illegittimità collide col principio

dell'affidamento. Gli appartenenti alla categoria privilegiata non

possono fondare un'aspettativa legittima sopra una norma

costituzionalmente illegittima. Del resto, come ha osservato la

sentenza n. 6 del 1994 (in relazione al rapporto di pubblico impiego,

ma applicando un indirizzo generale della giurisprudenza di questa

Corte), "dalla disciplina costituzionale in vigore non è dato

desumere, per i diritti di natura economica, una particolare

protezione contro l'eventualità di norme retroattive", salvo

soltanto il limite del principio di ragionevolezza.

D'altro lato, la caducazione della norma di favore non

interferisce nella discrezionalità del legislatore, il quale rimane

libero di intervenire come meglio crede per riordinare la materia

riconducendone la disciplina a razionalità.

5. - La questione sub a) è fondata.

La premessa, formulata nel primo "considerato", da cui prende le

mosse l'ordinanza n. 225, non pretende - come immagina la difesa

della Banca Briantea - che il legislatore sia vincolato

dall'interpretazione dell'art. 12 della legge n. 153 del 1969,

presupposta dalla sentenza n. 427 del 1990 in conformità della

giurisprudenza consolidata della Corte di cassazione. Malgrado la

formula legislativa, l'art. 9-bis, comma 1, del d.-l. n. 103 del 1991

non ha natura di norma interpretativa perché il suo contenuto è

logicamente incompatibile col concetto di interpretazione autentica.

La legge interpretativa determina il significato che, fin

dall'origine, deve essere ascritto alla disposizione interpretata

come il solo significato "vero" (cfr., da ultimo, sentenza n. 376 del

1995). Se la disposizione in esame fosse ciò che dice di essere,

ossia una legge che all'interpretazione giurisprudenziale del citato

art. 12 sostituisce retroattivamente una interpretazione restrittiva,

tale da sottrarre alla nozione legale di retribuzione imponibile le

somme erogate dai datori di lavoro a fondi previdenziali aziendali, i

versamenti contributivi previsti nel secondo periodo del medesimo

comma dovrebbero ritenersi, già nel momento in cui furono

effettuati, pagamenti indebiti e quindi ripetibili. Il legislatore

sarebbe così caduto in una contraddizione formale, qualificando quei

versamenti in pari tempo come mai dovuti e non soggetti all'azione di

ripetizione dell'indebito. La retroattività propria

dell'interpretazione autentica non tollera logicamente eccezioni al

significato attribuito alla legge interpretata.

Poiché l'interpretazione ascrittiva di un significato

contraddittorio va scartata quando sia oggettivamente possibile una

interpretazione diversa esente da irrazionalità formali, si deve

accedere alla lettura alternativa della disposizione come norma

innovatrice dotata di retroattività con l'espediente

dell'autodefinizione quale norma interpretativa. È questa, alla fin

dei conti, la valutazione anche della Corte di cassazione, la quale

riconosce che "resta tuttavia nella disposizione interpretativa in

esame la configurazione come eccezione rispetto alla nozione generale

di 'retribuzione imponibile' di cui all'art. 12 della legge n. 153

del 1969", onde si sarebbe in presenza di una "eccezionale

disposizione interpretativa" (Cass. nn. 4347, 8237, 10950, 11149 del

1992). Una disposizione che introduce un'eccezione a una regola

generale non interpreta la regola, ma è portatrice di un novum,

nella specie di una nuova eccezione da aggiungere a quelle elencate

nel secondo comma dell'art. 12 della legge del 1969. L'art. 9-bis non

esclude un significato già insito nell'art. 12, primo comma, bensì

limita la portata normativa della regola mediante la statuizione di

una "deroga" (cfr. Cass. n. 2740 del 1992). Perciò la norma

contenuta nel secondo periodo dell'art. 9-bis, comma 1, forma

un'"eccezione all'eccezione", privando del beneficio della

retroattività della deroga i versamenti contributivi effettuati

anteriormente all'entrata in vigore della legge di conversione.

Solo con la legge delega 23 ottobre 1992, n. 421 (art. 3), attuata

dal d.lgs. 21 aprile 1993, n. 124, è venuto meno (senza efficacia

retroattiva) per i fondi di previdenza complementare il referente

dell'art. 12 della legge n. 153 del 1969: la definizione legislativa

come "fondi di previdenza .. al fine di assicurare più elevati

livelli di copertura previdenziale" li ha inseriti nel sistema

dell'art. 38 Cost. Dopo queste leggi le contribuzioni degli

imprenditori al finanziamento dei fondi non possono più definirsi

"emolumenti retributivi con funzione previdenziale", ma sono

strutturalmente contributi di natura previdenziale, come tali

estranei alla nozione di retribuzione imponibile ai sensi e agli

effetti dell'art. 12 della legge n. 153 del 1969, potendo (e dovendo)

formare oggetto soltanto di un contributo di solidarietà alla

previdenza pubblica, il quale non è un contributo previdenziale in

senso tecnico (come si argomenta, tra l'altro, dall'art. 5, comma 5,

lett. b, del d.lgs. 27 gennaio 1992, n. 80).

6.1. - La deroga apportata dall'art. 9-bis del d.-l. n. 103 del

1991 alla regola generale dell'art. 12 della legge del 1969, come

interpretata dal "diritto (allora) vivente", rientra nella sfera

della discrezionalità legislativa e non appare di per sé lesiva di

alcun principio costituzionale. Sotto il profilo del principio di

ragionevolezza essa è giustificata dall'esigenza - riconosciuta da

questa Corte nella più volte citata sentenza n. 427 del 1990 - di

favorire lo sviluppo dei fondi di previdenza complementare rimuovendo

l'ostacolo frapposto dall'assoggettamento delle somme erogate dai

datori di lavoro per il loro finanziamento all'intero onere dei

contributi di previdenza e assistenza sociale. Nemmeno è di per sé

censurabile la retroattività della deroga, che in sostanza ha una

funzione di sanatoria in un contesto sociale di quasi generale

inadempimento, collegato nei lavori preparatori della legge di

conversione a una presunta "coscienza non solo psicologica, ma anche

'materiale' che i fondi in oggetto fossero esenti da contribuzioni"

(Atti parlamentari, Camera dei deputati, X Legislatura, Discussioni,

seduta del 13 maggio 1991, pag. 83412).

Ma, in quanto concede una sanatoria totale senza alcuna

contropartita analoga al "contributo di solidarietà" imposto per il

futuro dal comma successivo, la norma in esame si pone, sotto questo

aspetto, in contrasto col principio di razionalità-equità (art. 3

Cost.) coordinato col principio di solidarietà, col quale deve

integrarsi l'interpretazione dell'art. 38, secondo comma, Cost. (come

già affermato, ad altro proposito, dalla sentenza n. 240 del 1994).

Invero, l'impostazione deontologica (e non meramente utilitaristica)

della giustizia nella Costituzione esige che la tutela dell'interesse

individuale dei lavoratori provvisti delle risorse occorrenti per

fruire di una forma di previdenza complementare non vada disgiunta -

in misura proporzionata - da un dovere specifico di cura

dell'interesse pubblico a integrare le prestazioni previdenziali,

altrimenti inadeguate, spettanti ai soggetti economicamente più

deboli. Alla stregua di questo imperativo costituzionale la sentenza

n. 427 del 1990 aveva ammonito che "il principio di solidarietà

(art. 2 Cost.) non consente che il finanziamento della previdenza

privata integrativa, soprattutto se alimentato da redditi medio-alti,

sia interamente esentato da contribuzione alla previdenza pubblica".

6.2. - Il mancato rispetto del "monito" della Corte costituzionale

è stato rilevato dalle sentenze sopra citate della Corte di

cassazione, la quale si è indotta "ad accantonare i dubbi di

costituzionalità" solo in considerazione del "carattere provvisorio

della soluzione", indicato nell'inciso iniziale del secondo comma.

L'argomento ha perduto validità dopo che la soluzione escludente

ogni contributo alla previdenza pubblica per il periodo anteriore

alla legge n. 166 del 1991 è stata "confermata" dall'art. 12 del

d.lgs. n. 124 del 1993, che ha messo definitivamente a regime la

norma (non retroattiva) dell'art. 9-bis, comma 2, del d.-l. n. 103

del 1991.

Né si potrebbe sostenere che il contributo previsto da questa

disposizione vale a soddisfare il dovere di solidarietà anche per le

erogazioni pregresse ai fondi in discorso. A parte l'improbabilità

di un contributo periodico a tempo indeterminato di cui un'aliquota

(non precisata) sarebbe imputabile a un limitato periodo di tempo

anteriore all'istituzione del contributo medesimo, una simile

valutazione è smentita, sul piano dell'interpretazione genetica, dai

lavori preparatori della legge di conversione n. 166 del 1991. Il

secondo comma dell'art. 9-bis, e così pure il terzo e il quarto,

provengono da un testo anteriore a quello in cui compare il primo

comma, e precisamente dal disegno di legge di conversione elaborato

dalla Commissione Lavoro della Camera dei deputati, nel quale

l'originario art. 9 del decreto-legge, concernente le casse edili,

era sostituito da un testo diviso in tre commi, riferito alle forme

di previdenza (allora detta) integrativa (Atti parlamentari, Camera

dei deputati - 5582/A, X Legislatura, Disegni di legge e relazioni,

pag. 5). Questa proposta non regolava i rapporti anteriori con la

previdenza e l'assistenza pubbliche, ma si limitava a sostituire per

il futuro al regime contributivo normale un regime di natura diversa

e meno oneroso, rappresentato da un "contributo di solidarietà" pari

al dieci per cento delle somme erogate ai fondi integrativi dai

datori di lavoro, così che il passaggio dall'uno all'altro regime

sarebbe avvenuto senza soluzione di continuità. Solo nell'ultima

fase dei lavori, ripristinato l'art. 9 del decreto legge, l'art. 9

del testo originario della Commissione Lavoro fu trasfuso nel nuovo

art. 9-bis e integrato da un altro comma (divenuto il primo) che,

sotto specie di norma interpretativa dell'art. 12 della legge n. 153

del 1969, cancella le posizioni pregresse di debito contributivo

verso gli enti di previdenza e di assistenza sociale (salvi i

versamenti già effettuati), ma tralasciando di conferire, in

compenso, efficacia retroattiva anche al contributo istituito nel

secondo comma (Atti cit., n. 5582-B, p. 10 s.; Discussioni,

Assemblea, seduta del 30 maggio 1991, p. 84178).

7. - Poiché il contributo di solidarietà è una contropartita

necessaria dell'esclusione delle contribuzioni ai fondi di previdenza

complementare dalla base imponibile per la determinazione dei

contributi di previdenza e di assistenza sociale, l'omessa previsione

di esso nell'art. 9-bis, comma 1, del d.-l. n. 103 del 1991 inficia

di illegittimità costituzionale, per contrarietà agli artt. 3 e 38

Cost., la disposizione dettata nel primo periodo del comma medesimo.

8. - Resta assorbita la censura riferita all'art. 81 della

Costituzione.

9. - Caduta la norma assunta dal Tribunale di Lecco come tertium

comparationis a sostegno della dedotta violazione del principio di

eguaglianza nella seconda parte dell'art. 9-bis, comma 1, la

questione di legittimità costituzionale di questa parte, prospettata

dal detto tribunale, risulta infondata.