Sentenza n. 424/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 16 della legge

della Regione Siciliana 15 giugno 1988, n. 11 (Disciplina dello stato

giuridico ed economico del personale dell'amministrazione regionale

per il triennio 1985-1987 e modifiche ed integrazioni alla normativa

concernente lo stesso personale), promosso con ordinanza emessa il 3

dicembre 1992 dalla Corte dei Conti - Sezione giurisdizionale per la

Regione Siciliana - sul ricorso proposto da Cultrera Alberto contro

la Presidenza della Regione Siciliana ed altro, iscritta al n. 230

del registro ordinanze 1993 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 22, prima serie speciale, dell'anno 1993;

Visti l'atto di costituzione di Cultrera Alberto nonché l'atto di

intervento della Regione Siciliana;

Udito nell'udienza pubblica del 19 ottobre 1993 il Giudice

relatore Antonio Baldassarre;

Uditi l'Avvocato Salvatore La Rosa per Cultrera Alberto e

l'Avvocato dello Stato Gaetano Zotta per la Regione Siciliana;

Ritenuto in fatto

1. - La questione di legittimità costituzionale dell'art. 16

della legge della Regione Siciliana 15 giugno 1988, n. 11, è stata

sollevata, in riferimento agli artt. 3 e 36 della Costituzione, dalla

Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana,

nel corso di un giudizio promosso da Alberto Cultrera avverso la nota

della Presidenza della stessa Regione, con la quale era stata

respinta l'istanza per l'attribuzione dell'assegno mensile

integrativo di quiescenza previsto dall'art. 9, secondo comma, della

legge della Regione Siciliana 27 dicembre 1985, n. 53 (Istituzione

del ruolo speciale transitorio per i servizi degli uffici periferici,

inquadramento del personale in posizione di comando presso la Regione

ed utilizzazione del personale trasferito alla Regione in forza dei

decreti del Presidente della Repubblica 13 maggio 1985, n. 245 e 14

maggio 1985, n. 246).

Poiché quest'ultima norma disponeva l'anzidetto beneficio a

favore del "personale statale, già in posizione di comando presso

l'amministrazione regionale a seguito di trasferimento alla Regione

degli uffici statali ai sensi dell'art. 2, collocato a riposo a

decorrere dal 1 gennaio 1984" il ricorrente nel giudizio a quo, già

dipendente statale in posizione di comando presso l'assessorato del

lavoro e della previdenza sociale della Regione Siciliana, collocato

in pensione a domanda con decorrenza 1 agosto 1985 per raggiunti

limiti di servizio, riteneva di essere ricompreso tra gli aventi

diritto. Tuttavia, l'amministrazione regionale giustificava il

proprio diniego richiamando l'art. 16 della legge regionale 15 giugno

1988, n. 11, impugnato nel presente giudizio di costituzionalità,

con il quale alla dizione "collocato a riposo", contenuta nel citato

art. 9, secondo comma, era stata sostituita con efficacia retroattiva

l'espressione "cessato dal servizio per collocamento a riposo di

ufficio o per decesso", in modo da far ritenere esclusi quanti, come

il Cultrera, erano stati collocati a riposo a domanda, ancorché nel

periodo di tempo interessato.

Sotto il profilo della rilevanza, il giudice rimettente osserva

che l'eventuale declaratoria di incostituzionalità della norma

denunciata, la quale esclude il diritto del ricorrente all'assegno

integrativo di quiescenza, consentirebbe l'accoglimento della domanda

proposta nel giudizio a quo.

Per quanto riguarda i profili di costituzionalità, la sezione

della Corte dei Conti ricorda, in primo luogo, che l'art. 9 della

legge regionale n. 53 del 1985 rispondeva ad un fine perequativo del

trattamento pensionistico di dipendenti che, pur appartenendo a ruoli

diversi (statale e regionale), avevano operato per la stessa

amministrazione regionale, e, nello stesso tempo, mirava a garantire

la proporzionalità e l'adeguatezza del trattamento pensionistico

alla retribuzione percepita dallo stesso personale comandato. A

quest'ultimo proposito lo stesso giudice precisa che l'assegno

integrativo di quiescenza, disposto dall'art. 9 della legge regionale

n. 53 del 1985, era stato preceduto tanto dall'art. 3 della legge

regionale 28 dicembre 1979, n. 254, che aveva previsto per il

personale comandato l'attribuzione di acconti nella misura

dell'ottanta per cento dei miglioramenti retributivi del personale

regionale, quanto dall'art. 55 della legge regionale 29 dicembre

1980, n. 145, che aveva disposto la corresponsione di una indennità

mensile pari alla differenza tra la retribuzione statale e quella

percepita dai dipendenti regionali di eguale qualifica ed anzianità.

Pertanto, con la previsione di un assegno integrativo, la legge

regionale n. 53 del 1985 intendeva adeguare il trattamento

pensionistico ai disposti perequamenti retributivi.

Ad avviso del giudice a quo, tali finalità sarebbero state

irragionevolmente frustrate dall'art. 16 della legge regionale n. 11

del 1988, che ha sostituito il ricordato art. 9 della legge regionale

n. 53 del 1985. La disposizione contestata, infatti, modificherebbe

retroattivamente, senz'alcun fondamento ragionevole, un testo di

legge che avrebbe dovuto avere applicazione con riferimento ad una

classe di soggetti (peraltro ben circoscritta nel tempo e in via di

esaurimento) in capo ai quali era già maturato il diritto al

beneficio. Inoltre, la stessa disposizione discriminerebbe una

categoria (il personale statale comandato collocato a riposo su

domanda) che ha prestato la propria opera al servizio

dell'amministrazione regionale al pari dei destinatari del beneficio

(personale statale comandato, collocato a riposo d'ufficio). Infine,

l'art. 16 violerebbe il principio di adeguatezza e di

proporzionalità del trattamento pensionistico alla retribuzione

percepita in attività di servizio (art. 36 della Costituzione),

negando il diritto ad un assegno integrativo, previsto dal

legislatore regionale per perequare le indennità mensili introdotte

dalla legge regionale n. 145 del 1980 dopo gli acconti della legge

regionale n. 254 del 1979.

2. - Nel presente giudizio di costituzionalità, è intervenuto

Alberto Cultrera, ricorrente nel giudizio a quo, il quale, nel

richiedere che la questione sia accolta, sottolinea le finalità

perequative dell'originario art. 9 della legge regionale n. 53 del

1985, il quale si proponeva di parificare il trattamento

pensionistico di dipendenti, che, pur appartenendo a ruoli diversi,

avevano svolto le medesime mansioni al servizio dell'amministrazione

regionale. Riecheggiando quanto esposto nell'ordinanza di rimessione

della Corte dei Conti, la memoria difensiva insiste sul sostanziale

tradimento dell'originario disegno, effettuato con l'art. 16 della

legge regionale n. 11 del 1988, sottolineandone il contrasto con i

principi costituzionali di uguaglianza, ragionevolezza,

proporzionalità e adeguatezza del trattamento previdenziale,

espressi dagli artt. 3 e 36 della Costituzione.

3. - Si è altresì costituita in giudizio la Regione Siciliana, la

quale, nel chiedere il rigetto della questione sollevata, osserva,

innanzitutto, che non si può contestare la disparità di trattamento

in relazione a due situazioni diverse e non comparabili tra loro,

quali il collocamento a riposo d'ufficio, da un lato, e il

collocamento a riposo su domanda dell'interessato, ancorché per

raggiunta anzianità di servizio, dall'altro. Diversi sono, infatti,

i presupposti dei due istituti e diversa è l'efficacia del relativo

provvedimento, che, nel caso del collocamento a riposo d'ufficio,

avrebbe un valore soltanto formale, ricognitivo dell'estinzione ope

legis del rapporto di servizio per raggiunti limiti di età, mentre,

nel caso del collocamento a riposo su domanda, opererebbe, nonostante

la sussistenza dei presupposti richiesti dalla legge, soltanto dopo

l'accettazione dell'amministrazione di appartenenza. Il legislatore

regionale, nell'esercizio non irragionevole della sua

discrezionalità, avrebbe pertanto previsto un trattamento diverso

delle due situazioni, facendo giustificatamente valere l'esigenza di

evitare che il personale statale comandato chiedesse il collocamento

a riposo prima del raggiungimento dell'anzianità massima (sottraendo

con ciò i propri servizi all'amministrazione regionale) al solo fine

di assicurarsi il beneficio del trattamento integrativo disposto

dall'art. 9, secondo comma, della legge regionale n. 53 del 1985.

Inoltre, a proposito dell'effetto retroattivo della disposizione

impugnata, la Regione sostiene che tale effetto si fonderebbe sulla

non irragionevole esigenza di non discriminare ingiustificatamente i

dipendenti comandati a seconda che avessero presentato domanda prima

o dopo la data di entrata in vigore della "presente legge", e cioè,

come ha ritenuto lo stesso giudice di merito, fino all'entrata in

vigore della legge regionale n. 53 del 1985.

4. - In prossimità dell'udienza il ricorrente nel giudizio a quo

ha depositato una memoria per ribadire la propria richiesta di

accoglimento della questione e per contestare le ragioni esposte

dalla Presidenza della Regione Siciliana.

Ad avviso della parte privata, non avrebbe alcuna giustificazione

la discriminazione operata dal legislatore regionale del 1988 tra il

personale comandato collocato a riposo a domanda e quello collocato a

riposo d'ufficio ai fini dell'erogazione dell'assegno integrativo di

quiescenza. Infatti, trattandosi di un beneficio attribuito al

personale statale comandato presso la Regione e collocato a riposo in

un periodo di tempo ormai concluso (ossia quello intercorrente tra il

1 gennaio 1984 e il 31 dicembre 1985) non avrebbe senso leggere la

disposizione dell'art. 16 della legge regionale n. 11 del 1988 come

una norma che si proponeva di evitare una "fuga" a domanda del

personale comandato. Né, diversamente da quel che sostiene la

Regione, si potrebbe riconoscere fondamento alla considerazione che

la retroattività della norma impugnata avrebbe un effetto preclusivo

della disparità di trattamento che si sarebbe altrimenti verificato

con l'entrata in vigore della legge regionale n. 11 del 1988.

Infatti, una discriminazione temporale (che troverebbe, in linea di

massima, giustificazione nella giurisprudenza di questa Corte)

sarebbe stata sostituita con una discriminazione all'interno della

medesima categoria di soggetti (personale statale comandato presso la

Regione) sulla base di un elemento, come la causa del collocamento a

riposo, del tutto privo di razionalità, in quanto non terrebbe conto

della durata del servizio prestato, alla quale non viene in alcun

modo ragguagliato l'ammontare del beneficio. Infine, il ricorrente

assume di essere l'unico soggetto colpito dalla norma impugnata, non

esistendo altri, nella sua posizione, che nel periodo interessato

abbia presentato domanda di collocamento a riposo per raggiunta

anzianità di servizio. Considerato in diritto

1. - La sezione giurisdizionale per la Sicilia della Corte dei

conti ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 36 della

Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'art. 16

della legge della Regione Siciliana 15 giugno 1988, n. 11 (Disciplina

dello stato giuridico ed economico del personale dell'amministrazione

regionale per il triennio 1985-1987 e modifiche ed integrazioni alla

normativa concernente lo stesso personale), nella parte in cui,

sostituendo l'art. 9, secondo comma, della legge della Regione

Siciliana 27 dicembre 1985, n. 53, prevede che l'assegno mensile

integrativo di quiescenza sia corrisposto al personale statale già

in posizione di comando, collocato a riposo d'ufficio o cessato dal

servizio per decesso, con decorrenza non anteriore al 1 gennaio 1984

e fino alla data di entrata in vigore della presente legge.

Ad avviso del giudice rimettente, nel sostituire retroattivamente

il requisito del semplice collocamento a riposo a decorrere dal 1

gennaio 1984, contenuto nell'abrogato art. 9, con quello più

restrittivo del "collocamento a riposo di ufficio o per decesso, con

decorrenza non anteriore al 1 gennaio 1984 e fino alla data di

entrata in vigore della presente legge", la disposizione impugnata

introduce un'innovazione normativa, la quale contrasterebbe con: a)

il principio costituzionale di ragionevolezza, in quanto con effetto

retroattivo sottrarrebbe senz'adeguata giustificazione il godimento

di un beneficio che costituiva già, ai sensi del modificato art. 9,

un diritto acquisito degli originari destinatari di quest'ultima

disposizione; b) il principio costituzionale di parità di

trattamento (art. 3 della Costituzione), per il fatto che

discriminerebbe i dipendenti statali già comandati presso

l'amministrazione regionale siciliana sulla base di un criterio

arbitrario, consistente nella volontarietà o meno della causa del

collocamento a riposo;

c) il principio di adeguatezza e di proporzionalità del

trattamento previdenziale rispetto alla retribuzione (art. 36 della

Costituzione), considerato che il beneficio in questione assolverebbe

a una funzione integrativa del trattamento di quiescenza, che il

giudice rimettente ritiene parallela a quella svolta, rispetto alla

retribuzione, dall'assegno perequativo attribuito alla totalità del

personale statale comandato presso l'amministrazione siciliana

dall'art. 55 della legge regionale 29 dicembre 1980, n. 145.

2. - La questione non è fondata.

L'art. 16 della legge regionale n. 11 del 1988, nel sostituire

l'art. 9, secondo comma, della legge regionale n. 53 del 1985, ne ha

in parte riprodotto il testo e, per altra parte, ne ha modificato

alcuni elementi. L'art. 9, secondo comma, infatti, stabiliva che al

personale statale, già in posizione di comando presso

l'amministrazione regionale a seguito del trasferimento alla Regione

degli uffici statali, "collocato a riposo a decorrere dal 1 gennaio

1984", è attribuito un assegno mensile integrativo di quiescenza,

pari alla differenza tra il trattamento pensionistico lordo ad essi

spettante e il trattamento spettante al personale regionale in

quiescenza di corrispondente qualifica e pari anzianità. L'art. 16,

oltre ad altre variazioni che qui non interessano, ha confermato

l'attribuzione del predetto beneficio al medesimo personale già

comandato, ma ha precisato che a goderne fosse soltanto il personale

"cessato dal servizio per collocamento a riposo di ufficio o per

decesso, con decorrenza non anteriore al 1 gennaio 1984 e fino alla

data di entrata in vigore della presente legge".

Come correttamente afferma il giudice rimettente, non v'è dubbio

che la disposizione impugnata abbia un'efficacia retroattiva. La

norma introdotta dall'art. 16, al pari del testo normativo

sostituito, entra a far sistema con la complessiva disciplina

prevista dalla legge regionale n. 53 del 1985, intervenendo sulle

condizioni per l'erogazione dell'assegno integrativo di quiescenza a

favore del personale statale già in posizione di comando presso

l'amministrazione regionale, nell'ambito di una disciplina vòlta ad

assicurare il passaggio di quel personale nei ruoli della Regione

attraverso la possibilità per lo stesso di esercitare, entro il 31

dicembre 1985, il diritto di opzione fra l'impiego statale e quello

regionale. La necessità di assegnare alla disposizione sopravvenuta

i medesimi effetti temporali propri della legge modificata deriva,

inoltre, dallo stesso contenuto precettivo dell'art. 16, il quale,

per la parte interessata dalla contestazione, riveste carattere

interpretativo, dal momento che, a seguito di una considerazione

sistematica della norma modificata, chiarisce il significato da

assegnare alla nozione di collocamento a riposo, oltreché al termine

finale dello stesso collocamento ai fini del godimento del beneficio

ivi previsto.

Più precisamente, come questa Corte ha costantemente affermato

(v., ad esempio, sentt. nn. 39 del 1993; 455, 454 e 440 del 1992; 380

e 155 del 1990; 233 del 1988; ordd. nn. 480 del 1992 e 205 del 1991),

si deve riconoscere il carattere interpretativo a quelle norme che

hanno il fine obiettivo di chiarire il senso di norme preesistenti

ovvero di escludere o di enucleare uno dei sensi fra quelli ritenuti

ragionevolmente riconducibili alla norma interpretata, allo scopo di

imporre a chi è tenuto ad applicare la disposizione considerata un

determinato significato normativo. Le leggi interpretative, pertanto,

vanno definite tali in relazione al loro contenuto normativo, nel

senso che la loro natura va desunta da un rapporto fra norme - e non

fra disposizioni - tale che il sopravvenire della norma interpretante

non fa venir meno la norma interpretata, ma l'una e l'altra si

saldano fra loro dando luogo a un precetto normativo unitario. Nel

caso di specie, al di là della sostituzione integrale dell'intero

articolo e di tutte le disposizioni contenute nell'art. 9, resta

ferma la norma relativa all'attribuzione dell'assegno mensile ivi

considerato al personale già in posizione di comando collocato a

riposo a decorrere dal 1 gennaio 1984, ma si chiarisce, in base a una

considerazione sistematica della relativa disciplina, che in quella

categoria non possono essere ricompresi coloro che hanno

volontariamente richiesto il collocamento a riposo, oltreché coloro

che sono cessati dal servizio in una data posteriore a quella

dell'entrata in vigore della legge medesima.

Non di meno, premessa la natura interpretativa della norma

contestata, occorre verificare se l'intervento del legislatore, della

cui legittimità costituzionale dubita il giudice a quo, sia

contrastante con i canoni della ragionevolezza, con particolare

riferimento alla certezza dei rapporti preteriti e all'affidamento

eventualmente sorto in capo agli interessati.

3. - Nel suo complesso la legge regionale n. 53 del 1985 contiene

la disciplina dell'inquadramento e dell'utilizzazione del personale

in servizio presso la Regione in posizione di comando e trasferito

alla stessa in forza dei decreti presidenziali nn. 245 e 246 del

1985. In particolare, per quanto riguarda il personale comandato di

provenienza statale è istituito un ruolo speciale transitorio (art.

1), nel quale l'inquadramento è previsto a domanda dell'interessato

e previo nulla osta dell'amministrazione di provenienza (art. 2). In

ogni caso, tale diritto di opzione, qualora non sia stato esercitato

con una precedente istanza, si consuma entro il 31 dicembre 1985

(art. 2), dopo di che il personale cessa comunque dalla posizione di

comando (art. 12).

La concessione dell'assegno mensile integrativo di quiescenza,

originariamente disposto dall'art. 9, secondo comma, della legge

regionale n. 53 del 1985, va sistematicamente coordinato con tale

disciplina. Considerata nell'ambito di quest'ultima, l'erogazione di

quell'assegno, oltre che basata su scopi perequativi del trattamento

pensionistico rispetto a quello retributivo, si rivela

prevalentemente fondata sulla finalità di non arrecare un

pregiudizio, sotto il profilo del trattamento previdenziale, a quanti

non avessero potuto esercitare il diritto di opzione nei termini in

cui esso è disciplinato dalla stessa legge, per essere già stati

collocati a riposo ancorché in data non anteriore al 1 gennaio 1984.

Questa finalità, già insita nella norma posta dall'art. 9, secondo

comma, è chiarita e resa evidente dalla precisazione contenuta

nell'art. 16 della legge n. 11 del 1988. Infatti, nel disporre che

hanno diritto al predetto assegno soltanto coloro che siano cessati

dal servizio a decorrere dal 1 gennaio 1984 e "fino alla data di

entrata in vigore della presente legge" - e cioè, come conviene lo

stesso giudice a quo, fino al giorno dell'entrata in vigore della

legge 27 dicembre 1985, n. 53 (29 dicembre 1985) -, l'art. 16 della

legge n. 11 del 1988 instaura un significativo parallelismo con il

termine (31 dicembre 1985) entro il quale può essere esercitata la

facoltà di opzione tra l'ingresso in ruolo nell'amministrazione

regionale e la permanenza nel ruolo statale.

Questo collegamento dell'erogazione dell'assegno considerato con

la previsione della possibilità di optare per l'ingresso nei ruoli

regionali è importante anche ai fini di una corretta interpretazione

dell'altro segmento normativo sul quale è intervenuto l'art. 16

della legge n. 11 del 1988. Come si è già detto, l'art. 9, secondo

comma, prevedeva che a godere dell'assegno in esame dovesse essere il

personale già comandato "collocato a riposo" a partire dalla data

prima ricordata. La disposizione impugnata, nell'escludere che in

questa generale formulazione dovessero essere ricompresi coloro che

erano cessati dal servizio volontariamente, ha ristretto il

significato dell'espressione originariamente usata in un senso

conforme alla ratio della concessione dell'assegno integrativo di

quiescenza come misura in senso lato indennitaria a favore di coloro

che nel periodo considerato non avevano potuto esercitare utilmente

il predetto diritto di opzione in quanto collocati a riposo d'ufficio

o deceduti. In questo quadro, infatti, la domanda di collocamento a

riposo, ancorché per raggiunti limiti di servizio, presentata dal

dipendente statale in posizione di comando presso la Regione, il

quale, al pari di tutti gli appartenenti alla medesima categoria,

avrebbe potuto fare istanza di inquadramento nei ruoli regionali,

deve considerarsi come un modo di esercizio del ricordato diritto di

opzione. Sicché la chiarificazione operata dall'art. 16, per la

quale la formula contenuta nell'art. 9, secondo comma, ("collocato a

riposo") deve intendersi ristretta alle sole ipotesi di collocamento

a riposo d'ufficio o per decesso, è una ragionevole interpretazione

di quella espressione in quanto dettata dall'esigenza di prevenire il

rischio che la norma interpretata, ove fosse stata ritenuta

comprensiva del collocamento a riposo su domanda, potesse

rappresentare, per il personale considerato, un incentivo ad

abbandonare l'amministrazione regionale, con conseguenti possibili

problemi di compatibilità, nel caso specifico, con i principi

costituzionali di buon andamento e di efficienza della pubblica

amministrazione.

Le considerazioni ora svolte escludono altresì che la norma

impugnata possa ritenersi in contrasto con l'affidamento maturato o,

addirittura, con i diritti acquisiti da una categoria di pensionati

sulla base dell'originaria formulazione dell'art. 9, secondo comma,

della legge regionale n. 53 del 1985.

4. - Del pari non fondate sono le questioni di legittimità

costituzionale sollevate nei confronti del medesimo art. 16 della

legge n. 11 del 1988 sotto i profili attinenti al principio di

parità di trattamento (art. 3 della Costituzione) e alla pretesa

violazione dell'art. 36 della Costituzione.

Sotto il primo degli aspetti indicati, occorre osservare che le

posizioni messe a confronto - collocamento a riposo d'ufficio e

collocamento a riposo su domanda - non sono comparabili, tenuto conto

della disciplina normativa nella quale vengono in considerazione.

Infatti, a parte le differenze concernenti la configurazione generale

dei due istituti nell'ambito dell'impiego pubblico, determinante è

il rilievo, precedentemente sottolineato, secondo il quale la ragione

giustificatrice della concessione dell'assegno integrativo di

quiescenza in questione riposa sulla mancata possibilità per i

soggetti considerati di esercitare il diritto di opzione nei termini

disciplinati dagli artt. 2 e 12 della legge regionale n. 53 del 1985.

E, per questo aspetto, le due posizioni indicate, per i motivi già

detti, non sono affatto omogenee.

Sotto il profilo della dedotta violazione del principio di

adeguatezza e di proporzionalità del trattamento di quiescenza alla

retribuzione, pur a non considerare la appropriatezza del parametro

invocato (art. 36 della Costituzione), basta osservare che, sulla

base della costante giurisprudenza di questa Corte (v., ad esempio,

sentt. nn. 42 e 226 del 1993, 119 del 1991), i principi di

proporzionalità e di adeguatezza non comportano che sia in ogni caso

garantita l'integrale corrispondenza fra retribuzione e pensione, ma,

anche se questo è l'obiettivo ottimale da raggiungere, presuppongono

che l'avvicinamento ad esso dipenda da non irragionevoli

determinazioni discrezionali del legislatore, chiamato a dare

graduale attuazione al complesso dei valori costituzionali coinvolti.

Sicché la non irragionevolezza della scelta sottesa alla

disposizione impugnata, della quale s'è detto in precedenza, esclude

la violazione dei principi costituzionali invocati.