Sentenza n. 427/2000

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 120, comma 1,

e 130, comma 1, lettera b), del decreto legislativo 30 aprile 1992,

n. 285 (Nuovo codice della strada), promossi con ordinanze emesse il

4 giugno 1998 dal tribunale amministrativo regionale del Lazio, il

9 giugno (n. 2 ordd.) e il 13 maggio 1999 dal Tribunale

amministrativo regionale della Puglia, sezione staccata di Lecce,

rispettivamente iscritte ai nn. 340, 715, 716 e 717 del registro

ordinanze 1999 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 24, 1ª serie speciale dell'anno 1999 e n. 2, 1ª serie speciale

dell'anno 2000.

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nella camera di consiglio del 10 maggio 2000 il giudice

relatore Gustavo Zagrebelsky.

Ritenuto in fatto

1.1. - Il tribunale amministrativo regionale del Lazio, con

ordinanza del 4 giugno 1998 (r.o. 340/1999), ha sollevato questione

di legittimità costituzionale del combinato disposto degli

artt. 120, comma 1, e 130, comma 1, lettera b), del decreto

legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della strada), in

riferimento agli artt. 3 e 35 della Costituzione.

1.2. - Il giudizio concerne un ricorso per l'annullamento di un

provvedimento prefettizio di revoca della patente di guida, adottato

in data 24 gennaio 1995 in quanto il relativo titolare era stato

sottoposto alla misura di prevenzione della sorveglianza speciale di

pubblica sicurezza per la durata di tre anni.

La rilevanza della questione, osserva il giudice rimettente, sta

nel fatto che, in mancanza di una pronuncia di incostituzionalità

delle norme impugnate, il ricorso contro il provvedimento

amministrativo di revoca della patente - atto dovuto, sulla base

delle stesse norme - non potrebbe che essere respinto.

Il tribunale amministrativo assume che il combinato disposto

delle norme indicate, "nella parte in cui non prevede una valutazione

relazionale tra la misura di sicurezza o di prevenzione applicata e

l'uso anomalo della patente di guida", contrasti con gli artt. 3 e 35

della Costituzione.

L'art. 120 del nuovo codice della strada prevede due differenti

categorie di elementi ostativi al rilascio della patente di guida,

qualificati come "requisiti morali": a) la prima categoria comprende

la dichiarazione di abitualità o professionalità nel reato o di

tendenza a delinquere, ovvero l'essere o essere stati sottoposti a

misure di sicurezza personali o alle misure di prevenzione di cui

alla legge 27 dicembre 1956, n. 1423, salvi gli effetti della

riabilitazione; b) la seconda riguarda l'aver riportato una condanna

a pena detentiva non inferiore a tre anni, quando l'utilizzazione

della patente possa agevolare la commissione di reati della stessa

natura. L'art. 130, comma 1, lettera b), poi, considera le medesime

ipotesi come cause che legittimano un provvedimento di revoca della

patente già conseguita.

Secondo il rimettente, mentre la seconda delle ipotesi anzidette

(sub b) è ragionevole, in quanto assegna, nella comparazione, la

prevalenza all'interesse pubblico allorché risulti chiaro o

probabile che il possesso della patente possa facilitare la

commissione di reati, ciò non può dirsi per quella parte della

prima ipotesi (sub a) che concerne le misure di sicurezza o di

prevenzione, la quale prescinde del tutto da una valutazione

probabilistica in termini di agevolazione o facilitazione della

realizzazione di fatti di allarme sociale. Se infatti nei casi della

dichiarazione di pericolosità qualificata (abitualità,

professionalità, tendenza) - prosegue il giudice a quo - appare

ragionevole presumere che i soggetti possano utilizzare la patente di

guida per ulteriori attività illegali, una simile presunzione appare

più difficilmente sostenibile nei confronti dei destinatari di

misure di sicurezza personali o di misure di prevenzione, trattandosi

di misure non punitive ma, appunto, preventive che, "come tali, non

possono dare luogo a effetti diversi da quelli propri, salvo che non

si dimostri la possibilità di ulteriori facilitazioni delinquenziali

a cagione del possesso" della patente di guida.

Da questo nesso relazionale tra titolo di abilitazione alla guida

e condotte future, che deve essere accertato in concreto per chi

abbia riportato condanna ad almeno tre anni di pena detentiva, avendo

commesso un reato, si prescinde invece per chi si trovi in una fase

anteriore alla commissione di un reato, e ciò contrasterebbe:

a) con l'art. 3 della Costituzione, per la disparità di

trattamento tra soggetti condannati, che ricevono un trattamento

migliore, e soggetti "non ancora condannati", che subiscono un

trattamento deteriore;

b) con l'art. 35 della Costituzione, in quanto, senza

obiettive ragioni derivanti da un accertamento e da una effettiva

istruttoria sul punto, ne verrebbe reso difficoltoso lo svolgimento

di una attività lavorativa.

1.3. - Nel giudizio così promosso è intervenuto il Presidente

del Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura

generale dello Stato.

In via preliminare, l'avvocatura eccepisce l'inammissibilità

della questione per difetto di giurisdizione del giudice

amministrativo, alla stregua della giurisprudenza di legittimità

(Cassazione, Sezioni unite civili, sentenza n. 11721 del 19 novembre

1998) che ha affermato che le controversie relative alle sanzioni

amministrative sono devolute alla giurisdizione del giudice

ordinario, anche per quanto concerne la sola sanzione accessoria.

Nel merito, l'avvocatura osserva in primo luogo che il caso di

specie riguarda le sole misure di prevenzione e non le misure di

sicurezza, che hanno differente natura, essendo le seconde sempre

connesse a un fatto costituente reato ed essendo state ritenute

sanzioni criminali, come risulta anche dal fatto che la

riabilitazione ha per oggetto il reato e non queste misure; che,

inoltre, relativamente alle misure di prevenzione, la nuova

formulazione della normativa, che concerne coloro che "sono o sono

stati sottoposti" a una di esse, rispetto al precedente testo

dell'art. 82 del codice della strada del 1959 (che considerava

soltanto "coloro che sono sottoposti"), si giustifica con il fatto

che l'istituto della riabilitazione è stato esteso alle misure di

prevenzione solo con la legge 3 agosto 1988, n. 327; che, infine,

poiché le misure di prevenzione prescindono dalla commissione di un

reato, costituendo misure sine delicto o ante delictum è connaturale

a tale loro configurazione che la riabilitazione intervenga quando la

misura di prevenzione ha avuto esecuzione e il ravvedimento si sia

manifestato in un tempo successivo all'esecuzione medesima. Da ciò

la conclusione della ragionevolezza, alla stregua dell'art. 3 della

Costituzione, della disciplina che collega il rilascio o il

mantenimento della patente alla intervenuta riabilitazione per la

misura preventiva.

Quanto al parametro dell'art. 35 della Costituzione, l'avvocatura

osserva che le disposizioni concernenti la sospensione e la revoca

della patente non interferiscono direttamente con lo svolgimento di

una attività lavorativa, ma solo con il diritto di condurre

autoveicoli, un diritto che non può dirsi assistito da una

generalizzata copertura costituzionale: la patente di guida, come è

rilasciata secondo determinati presupposti stabiliti dalla legge,

così può essere revocata in presenza di certe condizioni anch'esse

stabilite per legge, senza che ne risulti violata la garanzia

costituzionale del lavoro.

L'avvocatura conclude pertanto per una declaratoria di

inammissibilità o di infondatezza della questione.

2.1. - Con ordinanza del 9 giugno 1999 (r.o. 715/1999) il

tribunale amministrativo regionale della Puglia - Sezione staccata di

Lecce, ha sollevato questione di costituzionalità degli artt. 120,

comma 1, e 130, comma 1, lettera b), del decreto legislativo n. 285

del 1992, in riferimento agli artt. 3, 4, 76 e 97 della Costituzione.

2.2. - Il giudizio principale concerne l'impugnazione, tra

l'altro, di un provvedimento prefettizio di revoca della patente di

guida, adottato il 21 ottobre 1998 nei confronti dell'interessato a

seguito dell'emanazione, nei confronti dello stesso, in data

25 settembre 1998, di foglio di via obbligatorio a norma dell'art. 2

della legge n. 1423 del 1956 (foglio di via anch'esso impugnato nel

giudizio a quo).

Aderendo a un'eccezione prospettata dal ricorrente, il rimettente

censura l'art. 120, comma 1, e l'art. 130, comma 1, lettera b), del

codice della strada, in combinato disposto tra loro, come sostituiti

dal d.P.R. 19 aprile 1994, n. 575, nella parte in cui dette norme

prevedono la revoca della patente di guida nei confronti di coloro

che sono o sono stati sottoposti a una misura di prevenzione,

assumendo il contrasto di tale disciplina con gli artt. 3, 4, 76 e 97

della Costituzione.

Ai profili di merito della questione il giudice rimettente

premette alcune notazioni circa la rilevanza della medesima.

Innanzitutto, il tribunale amministrativo reputa applicabile,

nella specie, la disciplina sopra indicata del codice della strada,

alla luce dell'art. 236 di esso che, con disposizione transitoria,

regola l'applicazione nel tempo delle (sole) norme concernenti le

procedure di rilascio delle patenti di guida, mentre l'ipotesi di

revoca per sopravvenuto difetto dei requisiti "morali" soggiace al

principio generale tempus regit actum; pertanto, essendo il

provvedimento amministrativo impugnato adottato in data 21 ottobre

1998, esso è regolato dalla disciplina vigente a quella data, cioè

dal nuovo codice della strada così come modificato dal d.P.R. n. 575

del 1994.

In secondo luogo, il provvedimento prefettizio di revoca è da

intendersi come atto vincolato, come si desume dall'art. 130 del

codice ("la patente è revocata ..."); nel caso di specie, in

effetti, il provvedimento di revoca è stato adottato dal prefetto

sulla base della sottoposizione del titolare alla misura preventiva

del foglio di via obbligatorio, misura ancora in corso al tempo della

revoca della patente in quanto corredata della diffida a non

ritornare nel comune dal quale l'interessato è stato allontanato,

per un determinato periodo.

In difetto di una declaratoria di incostituzionalità delle

norme, dunque, il ricorso andrebbe rigettato; in ciò sta la

rilevanza della questione.

Nel merito, il giudice rimettente muove dalla censura relativa

alla violazione dell'art. 76 della Costituzione.

Il decreto legislativo n. 285 del 1992, recante il nuovo codice

della strada, è stato emanato sulla base della delegazione contenuta

nella legge 13 giugno 1991, n. 190 (Delega al governo per la

revisione delle norme concernenti la disciplina della circolazione

stradale), che all'art. 2, comma 1, lettera t), prevedeva "il riesame

della disciplina ... della revoca della patente di guida".

A tale riguardo, prosegue il rimettente, la Corte costituzionale

ha già avuto modo di soffermarsi sulla congruenza della attività di

"riempimento", da parte della legge delegata, dei principi e criteri

posti dalla legge delegante, concludendo, con la sentenza n. 354 del

1998, nel senso dell'incostituzionalità, per violazione dell'art. 76

della Costituzione, del combinato disposto degli artt. 120 e 130 del

decreto legislativo n. 285, nella versione anteriore al d.P.R n. 575

del 1994, in quanto prevedeva la revoca della patente nei confronti

di coloro che "sono stati" sottoposti a misure di sicurezza

personali; questa pronuncia si basava a) sul fatto che tale più

restrittiva previsione non trovava riscontro nella legislazione

previgente, costituita dagli artt. 82 e 91 del d.P.R. 15 giugno 1959,

n. 393, i quali consideravano ai fini della revoca la sola evenienza

dell'essere in atto sottoposti a una di tali misure, non anche

dell'esserlo stati in passato, e inoltre b) sul fatto che una tale

innovazione avrebbe dovuto giustificarsi alla stregua dei principi e

criteri direttivi posti in generale dalla legge delega, dalla quale

invece essa non poteva desumersi, neppure in via indiretta per il

tramite del riferimento agli impegni comunitari o internazionali

assunti dallo Stato italiano.

La suddetta pronuncia poi - sottolinea il tribunale

amministrativo - ha ribadito l'enunciato già contenuto nella

precedente decisione n. 305 del 1996, con la quale la Corte

costituzionale ha affermato che l'art. 1 della citata legge n. 190

del 1991, delegando il Governo ad adottare disposizioni intese a

"rivedere e riordinare" la legislazione vigente in materia di

circolazione stradale, ha individuato, quale base di partenza

dell'attività delegata, il codice della strada precedente; pertanto,

nel consentire il riesame della disciplina della revoca della patente

di guida, in mancanza di principi e criteri idonei a giustificare una

sostanziale riforma, la legge di delegazione dovrebbe essere intesa

in un senso minimale, tale comunque da non consentire l'adozione di

norme sostanzialmente innovative rispetto al sistema anteriormente

vigente.

Seguendo questa impostazione, che vale anche con riferimento alle

misure di prevenzione, la disciplina posta dal nuovo codice della

strada si presenta, ad avviso del rimettente, incostituzionale per

eccesso di delega appunto perché innova rispetto al codice

preesistente, attribuendo rilevanza non solo alle misure di

prevenzione non più in corso di applicazione - ipotesi che, precisa

il giudice amministrativo, in sé non ha rilievo rispetto al caso di

specie, nel quale la misura preventiva era in corso - ma anche, sotto

altro (e più pertinente) profilo, alla specifica misura del foglio

di via obbligatorio, ricompresa tra quelle che danno luogo alla

revoca della patente.

Il codice preesistente infatti, prosegue l'ordinanza di rinvio,

non includeva il foglio di via obbligatorio tra le misure che

potevano comportare la revoca della patente, giacché gli artt. 82 e

91 del testo unico n. 393 del 1959 consideravano a tale fine solo chi

fosse sottoposto alla misura di prevenzione di cui all'art. 3 della

legge n. 1423 del 1956, cioè alla sorveglianza speciale di pubblica

sicurezza, mentre l'art. 91, tredicesimo comma, dava facoltà al

prefetto di revocare la patente in presenza di una diffida di

pubblica sicurezza, istituto quest'ultimo soppresso dalla legge

n. 327 del 1988. Poiché nessun riferimento era fatto all'art. 2

della citata legge del 1956 (relativo al foglio di via), la

conclusione, nel sistema anteriore, era nel senso dell'esclusione di

una potestà di revoca in presenza di un foglio di via obbligatorio.

Né si potrebbe superare l'ostacolo assumendo in via

interpretativa che il foglio di via obbligatorio non costituisca una

misura di prevenzione in senso proprio, e che tale qualificazione

debba essere riservata, ai fini che qui rilevano, alle sole misure ex

art. 3 della legge n. 1423 del 1956, che sono applicate all'esito di

un procedimento giurisdizionale: se è vero, osserva il rimettente,

che il foglio di via è rimasto un provvedimento di esclusiva

competenza del questore, esso si basa pur sempre su presupposti

analoghi a quelli che giustificano le misure più gravi rispetto alle

quali il questore ha mantenuto solo un potere di impulso - e la più

agile procedura di applicazione, rispetto alle altre misure, si

spiega con la limitata incidenza del foglio di via sulla libertà

personale.

L'ordinanza di rimessione svolge poi censure di carattere

sostanziale, osservando che il maggior rigore della nuova disciplina

non sarebbe coerente con il canone di ragionevolezza, avuto riguardo

alla natura delle misure (ante o praeter delictum), sì che la

discrezionalità legislativa sarebbe stata male esercitata.

In questo senso, si assume il contrasto con l'art. 3 della

Costituzione, ravvisandosi una irragionevole equiparazione di

trattamento di soggetti sottoposti a misure preventive notevolmente

diverse per gravità ed effetti: la revoca della patente, che è

prevista come ostacolo preventivo alla commissione di reati da parte

di persone che hanno dimostrato la loro pericolosità, sembra al

rimettente essere una misura sproporzionata rispetto alla

sottoposizione al foglio di via obbligatorio, provvedimento che

comporta soltanto l'allontanamento da un determinato comune e il

divieto di farvi ritorno per un certo tempo, mantenendo piena

libertà di circolazione e di soggiorno nel territorio nazionale. Il

mezzo, pertanto, appare eccedente rispetto allo scopo, accentuando il

carattere afflittivo della misura e "compromettendo il delicato

equilibrio su cui si fonda la stessa legittimità costituzionale"

della misura preventiva.

In secondo luogo, il tribunale amministrativo individua un

possibile contrasto con l'art. 4 della Costituzione, in quanto il

possesso della patente di guida è, notoriamente, un requisito

essenziale per potere avviare e svolgere attività lavorative,

cosicché l'esserne privati per un tempo indefinito, salva la

riabilitazione, vulnera il diritto al lavoro in modo non giustificato

dalle esigenze di sicurezza pubblica, compromettendo in pari tempo la

possibilità, per l'interessato, di inserirsi nel tessuto sociale con

lo svolgimento di un lavoro.

In terzo luogo, il rimettente rileva un possibile contrasto con i

principi di buon andamento e di imparzialità della pubblica

amministrazione (art. 97 della Costituzione), perché le disposizioni

denunciate vincolano il prefetto a revocare la patente nei confronti

di chi sia destinatario di un foglio di via da parte del questore,

cosicché larevoca, atto dovuto, finisce per svolgere un ruolo di

semplice automatismo sanzionatorio, che accentua l'afflittività

della misura preventiva; sarebbe non conforme ai principi in esame il

vincolo di un organo amministrativo (il prefetto) alle determinazioni

adottate da un altro organo (il questore), sia pure appartenente allo

stesso ramo dell'amministrazione, in vista di esigenze proprie del

relativo procedimento.

2.3. - Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio

dei Ministri, tramite l'Avvocatura generale dello Stato.

L'Avvocatura rileva preliminarmente che gli artt. 120 e 130 del

codice della strada, all'epoca dell'adozione del provvedimento di

revoca della patente, non erano più in vigore, essendo stati

rispettivamente sostituiti - sulla base della legge 24 dicembre 1993,

n. 537, che demandava a regolamenti governativi la disciplina di

diversi procedimenti amministrativi, tra cui quello per il rilascio

della patente, e che prestabiliva l'abrogazione delle norme di legge

preesistenti, con effetto dalla data di entrata in vigore dei

regolamenti medesimi - dagli artt. 5 e 11 del d.P.R. n. 575 del 1994;

pertanto, la questione sollevata risulterebbe inammissibile.

Nel merito e subordinatamente, la questione sarebbe

manifestamente infondata: l'argomentazione del giudice a quo si

rileva, fa essenzialmente riferimento alla sentenza n. 354 del 1998

della Corte costituzionale, che però riguarda un'ipotesi del tutto

diversa, vale a dire la revoca della patente a seguito di misura di

sicurezza nel frattempo esaurita e a sua volta revocata: nel caso in

esame, invece, la revoca della patente segue immediatamente la misura

di prevenzione, che non ha ancora esaurito i propri effetti; e del

resto la Corte costituzionale avrebbe già valutato la conformità a

Costituzione di queste disposizioni, allorché ha sottolineato

(nell'ordinanza n. 293 del 1998) che esse "attengono ad attribuzioni

affidate all'autorità amministrativa di cui regolano le modalità di

esercizio, in presenza di taluni presupposti stabiliti in via

generale, tra i quali la precedente o attuale sottoposizione

dell'interessato a una misura di sicurezza" ovvero, aggiunge

l'avvocatura, di prevenzione.

L'avvocatura conclude pertanto per una declaratoria di

inammissibilità o di infondatezza della questione.

3.1. - Il medesimo Tribunale amministrativo regionale della

Puglia - Sezione staccata di Lecce, ha sollevato, con ordinanza del

9 giugno 1999 (r.o. 716/1999), altra questione di costituzionalità

sul combinato disposto degli artt. 120, comma 1, e 130, comma 1,

lettera b), del decreto legislativo n. 285 del 1992, come sostituiti

dal d.P.R. n. 575 del 1994, nella parte in cui prevede la revoca

della patente di guida nei confronti di coloro che sono stati

sottoposti a una misura di prevenzione, in riferimento agli artt. 3,

4, 76 e 97 della Costituzione.

Le premesse interpretative ai fini della motivazione sulla

rilevanza della questione sono le medesime dell'ordinanza sopra

sintetizzata. Nella specie, peraltro, la revoca della patente è

stata disposta in conseguenza della sottoposizione del relativo

titolare a un provvedimento di foglio di via obbligatorio che,

all'atto della revoca stessa, aveva già esaurito i suoi effetti nel

tempo; l'art. 120 è stato dunque applicato - precisa il rimettente -

limitatamente alla parte in cui obbliga il prefetto a revocare la

patente nel caso in cui vi "sia stata" sottoposizione a una misura di

prevenzione non più in corso, e limitatamente a questo ambito la

questione è sollevata, sotto profili e con argomentazioni peraltro

interamente coincidenti con quelle svolte nell'ordinanza di cui a

r.o. 715/1999, in relazione ai parametri dell'eccesso di delega e

della violazione del principio di uguaglianza, del diritto al lavoro

e del principio di buon andamento della pubblica amministrazione.

3.2. - Anche nel giudizio costituzionale così instaurato è

intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri, tramite

l'Avvocatura generale dello Stato, che ha richiamato per relationem

l'atto di intervento depositato nel giudizio di cui a r.o. 715/1999,

concludendo nel senso dell'inammissibilità o dell'infondatezza della

questione.

4.1. - Lo stesso tribunale amministrativo regionale della Puglia

- Sezione staccata di Lecce, ha sollevato, con ordinanza del

13 maggio 1999 (r.o. 717/1999), altra questione di legittimità

costituzionale degli artt. 120 [comma 1] e 130 [comma 1, lettera b)]

del decreto legislativo n. 285 del 1992, nella parte in cui

comportano la revoca della patente di guida anche nei confronti di

coloro che siano sottoposti alla misura di prevenzione del foglio di

via obbligatorio, sempre in riferimento agli artt. 3, 4, 76 e 97

della Costituzione, ma secondo premesse e con oggetto differenti da

quelli di cui alle due ordinanze di rinvio sopra dette.

Rilevato, in fatto, che nel giudizio principale è impugnato un

provvedimento di revoca della patente basato sull'emanazione, da

parte del questore, di un foglio di via obbligatorio ex art. 2 della

legge n. 1423 del 1956, il Tribunale amministrativo osserva come sia

pregiudiziale, rispetto alla definizione del caso, la soluzione del

dubbio di costituzionalità delle norme del codice della strada,

sulla base delle quali è stata disposta la revoca della patente,

appunto in quanto stabiliscono detta revoca "anche nei confronti di

coloro i quali siano sottoposti alla misura di prevenzione di cui

all'art. 2 della legge n. 1423 del 1956"; ma l'oggetto del giudizio

costituzionale è individuato negli artt. 120 e 130 del codice, nella

loro versione legislativa e non regolamentare, giacché il rimettente

assume che, in materia, siano tuttora vigenti gli artt. 120 e 130

quali originariamente posti e non già l'art. 120 quale risultante

dalle modifiche introdotte con il regolamento delegato di cui al

d.P.R. n. 575 del 1994.

Il tribunale amministrativo rileva a tale riguardo come

l'autorizzazione conferita al Governo con l'art. 2, comma 7, della

legge n. 537 del 1993, si limitasse a prevedere la "delegificazione"

delle norme regolatrici dei procedimenti amministrativi (indicati in

un elenco allegato; tra essi, il procedimento per il rilascio e la

duplicazione della patente di guida), e come parallelamente la

clausola abrogativa delle norme di legge, contenuta nel successivo

comma 8, fosse riferibile esclusivamente alle norme regolatrici,

appunto, dei procedimenti e non alle condizioni sostanziali dei

provvedimenti che ne sono il risultato. In forza di tale

delimitazione, afferma il rimettente, da un lato il regolamento, in

quanto si estende a disciplinare aspetti sostanziali della materia,

è da ritenere illegittimo in parte qua dall'altro la clausola

abrogativa sopra detta è da ritenersi inoperante per quelle norme

che non siano, come invece è prescritto, solamente regolatrici "dei

procedimenti", e ciò - precisa il rimettente - vale anche per il

caso, che si presenta nella specie, in cui non siano state introdotte

effettive modifiche sostanziali ma il regolamento abbia riprodotto le

norme di legge, poiché anche solo la novazione della fonte muta la

forza formale e dunque il regime giuridico della disciplina in

discorso. È per questo, si precisa nell'ordinanza di rimessione, che

le censure di costituzionalità investono gli artt. 120 e 130 del

decreto legislativo n. 285 del 1992, senza che spieghi rilievo il

d.P.R. n. 575 del 1994.

Ciò posto, l'ordinanza di rinvio affronta la rilevanza della

questione, di cui afferma la sussistenza a) sia in quanto il

provvedimento di revoca della patente si configura, secondo il tenore

assertivo dell'art. 130 impugnato ("... è revocata..."), come atto

vincolato b) sia perché il rimettente non ritiene di poter accedere

alla tesi che esclude nel foglio di via il carattere di misura di

prevenzione in senso tecnico. In particolare su questo secondo

aspetto, il Tribunale amministrativo sottolinea che, mentre per gli

artt. 82 e 91 del codice del 1959 non poteva sussistere alcun dubbio,

facendo essi riferimento testuale alle sole misure di cui all'art. 3

della legge n. 1423 del 1956, il testo del nuovo codice viceversa fa

richiamo, genericamente, alle misure di prevenzione previste dalla

stessa legge n. 1423, e l'eliminazione della specificazione non può

essere ritenuta priva di significato, in quanto alle nuove norme,

frutto dell'esercizio di una delega legislativa, deve essere

assegnata una portata innovativa e inoltre in quanto il foglio di via

si basa su presupposti comuni alle altre più restrittive misure.

Escluso dunque di poter superare la questione in via

interpretativa, il rimettente argomenta il contrasto con la legge di

delegazione, ex art. 76 della Costituzione, partendo dalla sentenza

n. 354 del 1998, che di questa stessa legge ha fornito una lettura

"minimale" con l'affermare che l'art. 2, comma 1, lettera t), della

legge n. 190 del 1991 ha identificato, quale base di partenza della

normativa delegata, la disciplina preesistente, senza formulare

principi e criteri direttivi che possano giustificare innovazioni

sostanziali rispetto alla disciplina anteriore; applicato al caso in

esame, questo criterio rivela nella specie l'eccesso di delega, posto

che nel sistema precedente - nella "base di partenza" - la revoca

della patente conseguiva solo alle "misure di prevenzione" di cui

all'art. 3 della legge n. 1423 del 1956.

Questo primo profilo di incostituzionalità è dirimente, afferma

il giudice a quo che peraltro argomenta anche gli ulteriori profili

di incostituzionalità, riferiti agli artt. 3, 4 e 97 della

Costituzione, con rilievi pressoché testualmente identici a quelli

svolti, in relazione agli stessi parametri, nelle due ordinanze (r.o.

715 e 716/1999) precedentemente sintetizzate.

4.2. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri è intervenuto

anche in questo giudizio costituzionale, con atto dell'Avvocatura

generale dello Stato di rinvio all'atto di intervento nel giudizio di

cui a r.o. 715/1999, e con le medesime conclusioni per

l'inammissibilità o l'infondatezza. Considerato in diritto

1. - Il tribunale amministrativo regionale del Lazio, con una

ordinanza (r.o. 340/1999), e il tribunale amministrativo regionale

della Puglia - Sezione staccata di Lecce, con tre ordinanze (r.o.

715, 716 e 717/1999), sollevano questione di legittimità

costituzionale della disciplina della revoca della patente di guida

conseguente alla sottoposizione a una misura di sicurezza o di

prevenzione [artt. 120, comma 1, e 130, comma 1, lettera b), del

decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della

strada), nella loro versione originaria ovvero in quella derivante

dalla "delegificazione" operata con il d.P.R. 19 aprile 1994, n. 575

(Regolamento recante la disciplina dei procedimenti per il rilascio e

la duplicazione della patente di guida di veicoli)]. Ritengono i

giudici rimettenti che tale disciplina sia stata posta in violazione

degli artt. 3, 4, 35, 76 e 97 della Costituzione.

Il tribunale amministrativo regionale del Lazio, in particolare,

dubita della legittimità costituzionale degli artt. 120, comma 1, e

130, comma 1, lettera b), del decreto legislativo n. 285 del 1992,

nella parte in cui prevedonola revoca obbligatoria della patente di

guida per chi sia destinatario di una misura di sicurezza o di

prevenzione, indipendentemente da ogni valutazione concreta circa

l'idoneità del possesso della patente di guida ad agevolare la

commissione di reati. Ritiene il tribunale rimettente che

l'automaticità della revoca violi l'art. 3 e l'art. 35 della

Costituzione: l'art. 3, perché determinerebbe una disparità di

trattamento, a danno dei soggetti sottoposti a misura di sicurezza o

di prevenzione, rispetto ai condannati a pena detentiva non inferiore

a tre anni, per i quali è previsto (art. 120, comma 2) che sia

svolta una valutazione circa il rapporto tra il possesso della

patente e l'agevolazione alla commissione di reati; l'art. 35,

perché la revoca automatica potrebbe pregiudicare lo svolgimento di

attività lavorativa senza ragioni obiettive, le quali sarebbero

comunque da valutare in relazione ai singoli casi concreti.

Il tribunale amministrativo regionale della Puglia - Sezione

staccata di Lecce, con due ordinanze di analogo contenuto (r.o. 715 e

716/1999), solleva questione di legittimità costituzionale delle

medesime disposizioni del nuovo codice della strada, come sostituite

dal d.P.R. n. 575 del 1994, nella parte in cui prevedono la revoca

della patente di guida nei confronti di coloro che sono o sono stati

sottoposti a misura di prevenzione - nella specie, il foglio di via

obbligatorio - (prima ordinanza) e nei confronti di coloro che sono

stati sottoposti a una misura di prevenzione (seconda ordinanza). Il

tribunale amministrativo rimettente ritiene che le norme indicate

violino gli artt. 3, 4, 76 e 97 della Costituzione: l'art. 3, per

irragionevole equiparazione, quanto all'effetto della revoca della

patente, della misura del foglio di via obbligatorio alle altre più

gravi misure di prevenzione (quali la sorveglianza speciale di

pubblica sicurezza), con effetti sanzionatori sproporzionati ed

eccedenti lo scopo di prevenzione; l'art. 4, per le ingiustificate

conseguenze sull'esercizio del diritto al lavoro; l'art. 76, perché

la disciplina della revoca della patente contenuta nel nuovo codice

della strada, con riferimento alle ipotesi in esame, è più

restrittiva di quella contenuta nel codice previgente, senza che tale

restrizione trovi fondamento nella legge di delegazione [art. 2,

comma 1, lettera t), della legge 13 giugno 1991, n. 190] in base alla

quale è stato emanato il decreto legislativo contenente la nuova

disciplina; l'art. 97, in quanto, secondo la normativa impugnata, il

prefetto è tenuto a revocare la patente in conseguenza di un

provvedimento del questore che dispone il foglio di via, pur non

essendo coincidenti le esigenze che si fanno valere nei procedimenti

di fronte all'uno e all'altro.

Il tribunale amministrativo regionale della Puglia - Sezione

staccata di Lecce, con ulteriore ordinanza (r.o. 717/1999), solleva

questione di legittimità costituzionale delle medesime disposizioni

del nuovo codice della strada, nella versione originaria - e non come

sostituite dal d.P.R. n. 575 del 1994 - sul presupposto che esse

siano tuttora vigenti nonostante la "delegificazione" cui sono state

sottoposte, nella parte in cui prevedono la revoca della patente di

guida nei confronti di quanti sono soggetti alla misura di

prevenzione del foglio di via obbligatorio. Il Tribunale

amministrativo ritiene violati gli artt. 3, 4, 76 e 97 della

Costituzione, per le ragioni già indicate a proposito delle altre

due ordinanze del medesimo rimettente.

2. - Le quattro questioni sopra descritte possono, per la

sostanziale identità di oggetto, essere riunite e decise con unica

sentenza.

3. - L'eccezione di inammissibilità delle questioni per difetto

di giurisdizione dei tribunali amministrativi regionali rimettenti,

sollevata dall'Avvocatura dello Stato, non ha pregio. La natura di

sanzione accessoria della revoca della patente, nel caso di cui si

tratta, è tutt'altro che certa e per questa ragione non può

affermarsi che, manifestamente, i giudici rimettenti siano privi di

giurisdizione, questa essendo attribuita ai giudici ordinari

competenti per la sanzione (qui, la misura) principale. Le pronunce

della Corte di cassazione più vicine alla ipotesi in esame depongono

per l'esistenza della giurisdizione del giudice amministrativo,

mentre quella specificamente evocata dall'Avvocatura dello Stato

riguarda ipotesi lontana da quella ora in discussione. In questa

situazione, l'eccezione di inammissibilità per difetto di

giurisdizione non può che essere respinta.

4. - Inammissibili sono invece le questioni sollevate dal

tribunale amministrativo regionale della Puglia - Sezione staccata di

Lecce, sulle disposizioni degli artt. 120, comma 1, e 130, comma 1,

lettera b), del decreto legislativo contenente il nuovo codice della

strada, come sostituite dal d.P.R. n. 575 del 1994. Con tale formula,

che ricorre in due ordinanze (r.o. 715 e 716/1999), deve intendersi

che il giudice rimettente abbia inteso sollevare questione di

legittimità costituzionale di norme aventi ormai natura

regolamentare, ciò che, per costante giurisprudenza di questa Corte

(da ultimo, e specificamente in tema di regolamenti di

"delegificazione", ordinanza n. 100 del 2000), eccede i limiti della

sua giurisdizione, secondo la definizione che di questa è data

dall'art. 134 della Costituzione il quale la limita al caso

dell'illegittimità costituzionale delle leggi e degli atti aventi

forza di legge.

Il pieno esplicarsi della garanzia della Costituzione nel sistema

delle fonti, in particolare con riferimento a quelle di valore

regolamentare adottate in sede di "delegificazione", non è comunque

pregiudicato dall'anzidetta limitazione della giurisdizione del

giudice costituzionale. La garanzia è normalmente da ricercare,

volta a volta, a seconda dei casi, o nella questione di

costituzionalità sulla legge abilitante il Governo all'adozione del

regolamento, ove il vizio sia a essa riconducibile (per avere, in

ipotesi, posto principi incostituzionali o per aver omesso di porre

principi in materie che costituzionalmente li richiedono); o nel

controllo di legittimità sul regolamento, nell'ambito dei poteri

spettanti ai giudici ordinari o amministrativi, ove il vizio sia

proprio ed esclusivo del regolamento stesso.

5. - La questione di costituzionalità sollevata dal tribunale

amministrativo regionale del Lazio - questione che, per ragioni di

rilevanza risultanti dall'esposizione dei fatti del giudizio di

merito, deve essere circoscritta alla sola ipotesi della revoca della

patente di chi sia sottoposto alla misura di prevenzione della

sorveglianza speciale - non è fondata.

Né l'uno né l'altro dei parametri costituzionali invocati

risultano violati.

Non lo è l'art. 3, sotto il profilo della disparità di

trattamento tra la situazione in esame e quella della persona

condannata a pena detentiva non inferiore a tre anni (art. 120, comma

2) per la quale è previsto che la possibilità di utilizzazione

della patente di guida come agevolazione della commissione di reati

sia oggetto di specifica valutazione. La sottoposizione a misura di

prevenzione dipende dall'attualità del giudizio di pericolosità per

la sicurezza pubblica, da valutare alla stregua dei criteri indicati

nell'art. 1 della legge 27 dicembre 1956, n. 1423, come sostituito

dall'art. 2 della legge 3 agosto 1988, n. 327, e nell'art. 1 della

legge 31 maggio 1965, n. 575, come sostituito dall'art. 13 della

legge 13 settembre 1982, n. 646; la condanna per la commissione di un

reato riguarda, di per sé, il passato e non getta necessariamente

un'ombra di presunzione negativa circa la propensione a delinquere in

futuro. Per questo, non certo irragionevolmente il legislatore ha

distinto le due ipotesi, escludendo nella seconda quell'automaticità

della conseguenza sulla patente di guida che ha invece previsto nella

prima.

Nemmeno può dirsi violato il diritto al lavoro, che il

rimettente inquadra genericamente nell'art. 35 della Costituzione.

Non viene contestata la valutazione del legislatore del fatto che la

guida personale di un mezzo di trasporto può agevolare la

commissione di reati da parte di chi sia sottoposto a misura di

prevenzione né la possibilità che il legislatore stesso disponga

conseguentemente la revoca della patente: si contesta invece la

possibilità che la revoca della patente segua in generale come

misura necessaria, conseguente all'irrogazione della misura di

prevenzione della sorveglianza speciale. In sostanza: a una

disciplina che dispone in generale e non consente margini di

apprezzamento in sede applicativa, il rimettente preferirebbe una

disciplina che aprisse la possibilità di valutare, accanto alle

esigenze di prevenzione dei reati, anche quelle individuali del

prevenuto che, ai fini della propria attività lavorativa, necessiti

della conduzione personale di un mezzo di trasporto. E ciò,

evidentemente, al fine di escludere in tal caso la revoca della

patente. In questo modo, si finisce però per affermare che la

disponibilità della patente di guida, in quanto connessa

all'esercizio di attività lavorativa, prevale sulle esigenze di

prevenzione dei reati per far fronte alle quali è prevista la misura

della sorveglianza speciale. Il che, peraltro, costituisce una

valutazione di merito legislativo, non di legittimità

costituzionale, non solo perché tra la guida personale

dell'automezzo e l'esercizio del diritto al lavoro non c'è un

rapporto di condizionamento assoluto, ma anche perché il diritto al

lavoro può essere modellato dal legislatore per tenere

ragionevolmente conto di altre esigenze costituzionalmente rilevanti,

come, per l'appunto, quelle della prevenzione dei reati che danno

luogo alla misura della sorveglianza speciale: una misura che

necessariamente incide sulla libertà di movimento (sentenza n. 193

del 1997) e si applica a persone già avvisate dal questore a norma

dell'art. 4 della legge n. 1423 del 1956, la cui pericolosità per la

sicurezza pubblica, alla stregua degli artt. 1 e 3 della stessa

legge, è particolarmente elevata.

6. - Fondata è invece la questione di legittimità

costituzionale sollevata, con riferimento all'art. 76 della

Costituzione, dal tribunale amministrativo regionale della Puglia -

Sezione staccata di Lecce (r.o. 717/1999) sugli stessi artt. 120 e

130 del nuovo codice della strada, nella parte in cui prevedono la

revoca della patente nel caso della sottoposizione alla misura del

foglio di via obbligatorio, a norma dell'art. 2 della legge n. 1423

del 1956.

Osserva il rimettente che la formula con la quale il comma 1

dell'art. 120 identifica le persone nei cui confronti la patente, a

norma dell'art. 130, comma 1, lettera b), viene revocata - "coloro

che sono [...] sottoposti [...] alle misure di prevenzione previste

dalla legge 27 dicembre 1956, n. 1423, come sostituita dalla legge

3 agosto 1988, n. 327, nonché dalla legge 31 maggio 1965, n. 575,

così come successivamente modificata e integrata" - riguarda anche i

soggetti sottoposti alla misura del foglio di via obbligatorio,

previsto dall'art. 2 della legge n. 1423 del 1956. Poiché il rinvio

alle misure di prevenzione è fatto senza eccezioni e il foglio di

via obbligatorio - pur con le particolarità di procedura che lo

distinguono - è certamente da ricomprendere tra le misure previste

dalle leggi oggetto di rinvio, la premessa interpretativa da cui

muove il ricorrente deve essere condivisa.

Vero è anche che il codice della strada abrogato (art. 82, primo

comma, richiamato dall'art. 91, tredicesimo comma, numero 2), del

d.P.R. n. 393 del 1959) prevedeva la revoca obbligatoria della

patente nei soli casi previsti dall'art. 3 della legge n. 1423 del

1956, cioè quelli della sorveglianza speciale della pubblica

sicurezza (con o senza il divieto di soggiorno in uno o più comuni o

Province) e dell'obbligo di soggiorno (nel comune di residenza o di

dimora abituale, secondo la dizione vigente; in un determinato

comune, secondo la dizione originaria) e non anche nel caso del

foglio di via obbligatorio previsto dall'art. 2. Pertanto,

l'estensione della revoca a questa ultima ipotesi operata dal nuovo

codice della strada costituisce un'innovazione restrittiva effettuata

dal legislatore delegato della quale occorrerebbe poter individuare

una base nella legge di delegazione. Senonché, come già osservato

nella sentenza n. 354 del 1998 di questa Corte, la "revisione e il

riordino", cioè l'innovazione rispetto al codice precedente, ai

quali il Governo è stato delegato dall'art. 1, comma 1, della legge

n. 190 del 1991, richiederebbero la predisposizione, da parte dello

stesso legislatore delegante, di principi e criteri direttivi, idonei

a circoscrivere le nuove scelte discrezionali dell'esecutivo. Poiché

però la lettera t) dell'art. 2 di tale legge consente al Governo il

"riesame" della disciplina concernente la revoca della patente di

guida, senza la predisposizione di principi e criteri che

giustifichino un intervento normativo di riforma, la delega deve

essere intesa in senso minimale, tale da non consentire, di per sé,

l'adozione di norme delegate sostanzialmente innovative rispetto al

sistema legislativo previgente.

L'inclusione della sottoposizione al foglio di via obbligatorio

tra le ipotesi di revoca obbligatoria della patente costituisce, come

si è detto, un'innovazione sostanziale, e dunque un'innovazione non

consentita perché non sorretta dai necessari principi e criteri

direttivi. Né varrebbe rilevare in senso opposto che, nel sistema

previgente, era stabilita la revoca anche nel caso, previsto come

discrezionale dall'art. 82, secondo comma, del d.P.R. n. 393 del

1959, di persona diffidata a norma dell'originario art. 4 della legge

n. 1423 del 1956, e che l'istituto della diffida è stato

successivamente abrogato, cosicché la nuova ipotesi della revoca

automatica della patente nel caso di soggetti sottoposti alla misura

del foglio di via obbligatorio varrebbe a compensare l'eliminazione

della precedente disposizione. Comunque sia, tale nuova previsione,

configurandosi come riforma del sistema anteriormente vigente privo

di base nella legge di delegazione, deve essere dichiarata

incostituzionale per violazione della legge di delegazione e dunque

dell'art. 76 della Costituzione.

7. - La dichiarazione di illegittimità costituzionale per

violazione dell'art. 76 della Costituzione assorbe le ulteriori

censure mosse alle norme impugnate, per violazione degli artt. 3, 4 e

97 della Costituzione.