Sentenza n. 43/1982

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale:

a) degli artt. 4, 7, 8, 9, 17 e 22 della legge della Regione

Trentino-Alto Adige 24 giugno 1957, n. 11 (Norme sul referendum

abrogativo di leggi regionali e provinciali), promosso con ordinanza

emessa l'11 novembre 1979 dal Tribunale di Trento nel procedimento

relativo all'ammissibilità della richiesta di referendum proposta da

Francescatti Andrea e Winkler Ivo, iscritta al n. 962 del registro

ordinanze 1979 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 57 del 27 febbraio 1980;

b) dell'art. 6 della legge della Regione Sardegna 17 maggio 1957,

n. 20 (Referendum popolare in applicazione degli artt. 32, 43 e 54

dello Statuto speciale per la Sardegna) promosso con ordinanza emessa

il 15 ottobre 1981 dalla Corte costituzionale nel giudizio di

legittimità dell'art. 1, lett. a, della predetta legge regionale,

iscritta al n. 680 del registro ordinanze 1981 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 290 del 21 ottobre 1981;

visti gli atti di costituzione di Francescatti Andrea e Winkler Ivo

(quali promotori del referendum abrogativo della legge della Provincia

autonoma di Trento 9 dicembre 1978, n. 56), della Federazione italiana

della caccia e Sezione provinciale di Trento, della Regione Sardegna e

del Comitato promotore del referendum abrogativo della legge della

Regione Sardegna 28 aprile 1978, n. 32;

visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 24 novembre 1981 il Giudice

relatore Antonio La Pergola;

uditi l'avvocato Francesco D'Onofrio, per la Federazione italiana

della caccia e Sezione provinciale di Trento, l'avvocato Giuseppe

Morbidelli, per Francescatti Andrea e Winkler Ivo, l'avvocato Mauro

Mellini, per il Comitato promotore del referendum abrogativo della

legge regionale sarda 28 aprile 1978, n. 32, l'avvocato Giuseppe

Guarino, per la Regione Sardegna e l'avvocato dello Stato Giorgio

Azzariti, per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ordinanza emessa l'11 novembre 1979 il Tribunale di

Trento, nel corso del procedimento relativo all'ammissibilità della

richiesta di referendum abrogativo della legge provinciale di Trento 9

dicembre 1978, n. 56 (contenente disposizioni transitorie sulla

protezione della fauna e la disciplina della caccia), ha sollevato

questione di legittimità costituzionale:

a) dell'art. 8 legge regionale Trentino-Alto Adige 24 giugno 1957,

n. 11, nella parte in cui non prevede un contraddittorio nel giudizio

di legittimità e ammissione delle richieste di referendum, per

presunto contrasto con l'art. 24 Cost.;

b) degli artt. 4, 7, 8, 9, 11, 17 e 22 della legge regionale

Trentino-Alto Adige 24 giugno 1957, n. 11, nella parte in cui incidono

sull'"ordinamento giudiziario in materia di attività e di

giurisdizione degli organi giudiziari formante oggetto di riserva della

legge dello Stato", per presunto contrasto con l'art. 108 Cost.;

c) dell'art. 7 della legge da ultimo citata, nella parte in cui

attribuisce all'Ufficio centrale (presso il Tribunale) il giudizio

sull'ammissibilità delle richieste di referendum, per presunto

contrasto con l'art. 2 legge cost. 11 marzo 1953, n. 1.

Ai sensi dell'art. 4 della legge regionale n. 11 del 1957 il

geometra Andrea Francescatti ed il dott. Ivo Winkler dichiaravano al

cancelliere del Tribunale di Trento di promuovere referendum abrogativo

della suddetta legge provinciale.

Il 27 ottobre 1979, essendosi raggiunto il numero di 7496 firme, la

richiesta di referendum veniva formalizzata. Ma il 25 ottobre la

Federazione della caccia e la sezione provinciale trentina avevano

depositato in cancelleria un "atto di costituzione e deduzioni", col

quale venivano sollevate quattro eccezioni di costituzionalità della

legge regionale n. 11 del 1957, in riferimento agli artt. 3, 108 e 123

Cost. e all'art. 2 della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1 e nel

merito si deduceva l'inammissibilità della richiesta referendaria,

asserendo la presunta violazione del quarto comma dell'art. 11 della

legge regionale citata.

La prima sezione del Tribunale di Trento, costituitasi in "Ufficio

per il referendum abrogativo di leggi provinciali", disponeva la

chiusura della raccolta delle firme, rinviando ogni conseguente

provvedimento.

Il 7 novembre 1979, i presentatori della richiesta referendaria

depositavano controdeduzioni eccependo la irricevibilità dell'atto

delle terze intervenienti, e affermando che la legge sul referendum

regionale e provinciale non consente impugnative, in sede di

procedimento sull'ammissibilità, e che non poteva quindi instaurarsi

un procedimento contenzioso; in ogni caso, secondo i presentatori della

richiesta referendaria, gli interessi tutelabili, sulla base dell'art.

33 della legge n. 352 del 1970 (dove la suddetta ultima norma fosse

ritenuta applicabile nel caso in questione), non potrebbero che essere

quelli dei promotori e della Giunta provinciale.

Le intervenienti replicavano sollevando in subordine - per

l'ipotesi in cui il loro atto fosse stato ritenuto irricevibile -

ulteriore questione di costituzionalità, in riferimento all'art. 24

della Costituzione, in quanto, come titolari di posizioni giuridiche

qualificate e differenziate, esse non avrebbero potuto essere escluse

dal giudizio di ammissibilità della richiesta referendaria.

Il giudice a quo assume, anzitutto, che le funzioni esercitate

dall'Ufficio previsto dalla legge impugnata siano da considerare

giurisdizionali; nell'ambito del procedimento connesso all'esercizio di

tali funzioni non potrebbe non riceversi un atto di un soggetto che si

dichiari portatore di un diritto soggettivo perfetto, del quale si

chieda la tutela, in vista di una sua possibile lesione.

L'art. 8 della legge regionale n. 11 del 1957 - continua il giudice

a quo - non prevede, a differenza dell'art. 33 della legge statale sul

referendum n. 352/70, un contraddittorio tra i promotori e gli altri

soggetti legittimati, né prevede l'intervento di terzi titolari di

situazioni giuridiche qualificate; "un tale procedimento - così si

osserva testualmente - non si atteggia nemmeno a contraddittorio "

chiuso ", con la conseguente impossibilità di divenire a

contraddittorio " aperto "".

Non appare dubbio, d'altra parte, che nel giudizio sulla

ammissibilità del referendum debba applicarsi il suddetto art. 8. Di

qui la rilevanza della questione relativa alla costituzionalità di

detta norma.

Osserva inoltre l'Ufficio Centrale presso il Tribunale di Trento,

che gli artt. 4, 7, 8, 9, 11, 17 e 22 della legge n. 11 del 1957

attribuiscono poteri inerenti al procedimento referendario alla Corte

d'Appello di Trento ed ai Tribunali di Trento e Bolzano, venendo così

ad incidere sull'ordinamento giudiziario, con riferimento al quale è

prevista, in base all'art. 108 Cost., la riserva di legge statale.

Infine, l'art. 7 della medesima legge regionale, attribuendo

all'Ufficio Centrale il giudizio sulla ammissibilità della richiesta

referendaria, violerebbe l'art. 2 della legge costituzionale 11 marzo

1953 che attribuisce alla Corte costituzionale un tale giudizio, in

relazione alle richieste di referendum statale. Infatti i giudizi,

attribuiti nell'un caso dalla legge regionale alla Corte d'Appello ed

ai Tribunali, e nell'altro dalla legge costituzionale del 1953 alla

Corte costituzionale, avrebbero identica natura.

Risulterebbe perciò violato il principio di unità della

giurisdizione costituzionale, anche alla luce del limite scaturente dai

principi dell'ordinamento giuridico dello Stato, previsto nell'art. 4

dello Statuto regionale.

2. - Si costituiscono nel giudizio di costituzionalità i promotori

del referendum, i quali sostengono l'irrilevanza della questione

sollevata in riferimento all'art. 24 della Costituzione, in quanto nel

procedimento davanti al giudice a quo la Federcaccia e la sua sezione

provinciale hanno depositato memorie e replicato alle deduzioni dei

promotori, nonché partecipato alla discussione orale davanti al

Collegio. Il diritto di difesa non sarebbe perciò scalfito. Ad ogni

modo, osservano i promotori, gli intervenuti non avrebbero titolo per

richiedere il rispetto dell'art. 24 Cost.; titolo che potrebbe

eventualmente spettare solo ai rappresentanti degli organi "regionali",

che hanno varato la legge regionale di cui si chiede la sottoposizione

a referendum.

Riconoscere il diritto di intervento alla Federcaccia

significherebbe - si dice - garantire un tale diritto a qualsiasi

controinteressato alle proposte referendarie, e pervenire di fatto ad

una risoluzione giudiziale del conflitto politico alla base della

richiesta referendaria. La stessa Corte costituzionale ha rigorosamente

delimitato la sfera dei soggetti abilitati a presentare memorie nei

giudizi di ammissibilità del referendum.

Con riferimento, poi, alla pretesa violazione dell'art. 108 Cost.,

la riserva di legge statale ivi prevista non coprirebbe quelle

attività, che, pur svolte da organi giudiziari, non possono

considerarsi attività giurisdizionali. Diversamente, dovrebbero essere

considerate incostituzionali tutte le leggi regionali che hanno

attribuito alle Corti di Appello una serie di funzioni, che in base

alla suddetta interpretazione le regioni non avrebbero potuto

disciplinare.

Nel caso in questione, la legge regionale non modifica la normativa

statale, ma interviene su un oggetto non toccato da questa; la legge

regionale non disciplina istituti processuali, né interferisce nel

campo delle garanzie giurisdizionali; essa attribuisce agli organi

giudiziari solo funzioni di ordine amministrativo. Del resto, il

carattere amministrativo delle funzioni attribuite alla Corte d'Appello

e ai Tribunali di Trento e Bolzano, sarebbe dimostrato dal fatto che

altre regioni hanno attribuito le stesse funzioni ai consigli regionali

o ai relativi uffici di presidenza.

In relazione, poi, alla presunta violazione dell'art. 2 della legge

costituzionale n. 1 del 1953, la difesa dei promotori rileva che non

può parlarsi di unità della giurisdizione nei termini indicati

nell'ordinanza di rinvio; anche su questo punto si richiama la

normativa regionale, in particolare quella statutaria, approvata con

legge statale. In ogni caso, il referendum, cui si riferisce l'art. 2

della legge costituzionale 1/53, è quello statale previsto dall'art.

75 della Costituzione, quindi è diverso dall'istituto previsto da

leggi regionali.

3. - Nel presente giudizio si costituisce anche la Federazione

della caccia, e la sua sezione provinciale trentina, per dedurre la

fondatezza delle questioni sollevate.

Con riferimento alla presunta violazione dell'art. 24 Cost., si

osserva che la suddetta Federazione e la sua sezione provinciale sono

titolari di situazioni giuridiche collettive differenziate e

qualificate, ai sensi dell'art. 2 della legge regionale del

Trentino-Alto Adige n. 30/64 e dello stesso art. 7 della legge

provinciale trentina n. 56/78. La legge regionale sul referendum

avrebbe dovuto quindi preordinare la procedura in guisa da assicurare

la difesa in giudizio delle posizioni giuridiche soggettive degli

interessati e dei controinteressati. Riguardo, poi, all'asserita

lesione dell'art. 108, la giurisprudenza costituzionale avrebbe

affermato la riserva in favore del legislatore statale, in relazione ai

mezzi e alle forme di tutela giurisdizionale dei diritti e degli

interessi legittimi. Da ciò deriva, non solo che non spetta alle

regioni alcuna potestà legislativa in materia, ma anche che gli organi

legislativi delle regioni, nelle materie di loro competenza, devono

astenersi dall'interferire con la normativa statale sull'ordinamento

giudiziario. La legge regionale n. 11 del 1957 avrebbe inoltre

attribuito al Tribunale di Trento competenze, che sono da ritenere di

spettanza della Corte costituzionale.

L'accentramento in un solo organo della giustizia costituzionale

rappresenta, infatti, uno dei cardini del nostro sistema di

giurisdizione. In base a tale assunto si deduce che compete alla Corte

giudicare sull'ammissibilità dei referendum regionali o provinciali in

quanto spetta a questo stesso organo, ai sensi della legge

costituzionale del 1953, giudicare sull'ammissibilità dei referendum

previsti dall'art. 75 della Costituzione. Ove si arrivasse all'opposta

conclusione, potrebbero infatti, aversi pronunzie contrastanti

nell'applicazione dei principi costituzionali. Si denunzia in

conseguenza, l'illegittimità degli artt. 7 e 22 della legge regionale

n. 11 del 1957, nella parte in cui attribuiscono la competenza in

parola ai Tribunali di Trento e Bolzano.

4. - Interviene nel presente giudizio la Regione Trentino-Alto

Adige, rappresentata e difesa dall'Avvocatura generale dello Stato.

Si deduce prima di tutto l'irrilevanza delle censure mosse

nell'ordinanza dell'Ufficio di Trento all'art. 7 della legge n. 11 del

1957 per presunta violazione dell'art. 24 Cost. Infatti, il Tribunale

di Trento avrebbe dovuto esaminare di ufficio - e così, si dice, è

accaduto in punto di fatto - le memorie presentate dalle intervenienti.

La questione sarebbe comunque infondata.

Con sentenza n. 10 del 1972 di questa Corte, si è dichiarata

irricevibile una memoria presentata nel giudizio di ammissibilità del

referendum sul divorzio da parte dei soggetti controinteressati

all'abrogazione della normativa.

Nel 1977, poi, il Governo - non espressamente autorizzato, a

differenza di quanto previsto per il giudizio davanti a questa Corte,

ad intervenire nel procedimento di competenza dell'Ufficio centrale

presso la Cassazione - ha ugualmente prodotto deduzioni asserendo la

propria legittimazione avanti a quell'Ufficio, senza che questo

sollevasse al riguardo questioni di costituzionalità.

Nel presente caso il Tribunale di Trento, dopo aver riconosciuto

natura giurisdizionale al controllo ad esso spettante, ha ritenuto che

la Federazione della caccia fosse titolare di posizioni giuridiche

sostanziali di vantaggio riconosciute dalla normativa. La questione

dell'ammissibilità dell'intervento si presenta perciò analoga a

quelle risolte in precedenza dalla Corte costituzionale e dalla

Cassazione in sede interpretativa. L'operazione ermeneutica del

giudice non sarebbe peraltro vincolata in questo caso da alcuna

disposizione normativa, che indichi espressamente quali soggetti siano

legittimati ad intervenire avanti all'Ufficio. Ove poi si dovesse

negare carattere giurisdizionale al controllo in questione, la

infondatezza della questione resterebbe esclusa a maggior ragione. Non

sussisterebbe, d'altra parte, nemmeno la pretesa violazione dell'art.

108 Cost. La riserva statale in materia di ordinamento giudiziario e di

magistratura non sarebbe inderogabile, non potendosi escludere, proprio

in base ad una delle prime pronunzie di questa Corte, che specifiche

norme di rango costituzionale possano consentire alle regioni di

attribuire competenze ad organi della giurisdizione.

In relazione al caso in questione, tali norme andrebbero

individuate nell'art. 123 Cost. e nell'art. 53 dello Statuto del

Trentino-Alto Adige. Quest'ultima disposizione riserva alla legge

regionale la disciplina del referendum, nulla prevedendo per i limiti

posti alla relativa normativa; limiti che andrebbero dunque ricercati,

non negli artt. 4 e 5 dello Statuto, ma nell'art. 123 Cost.,

applicabile tanto alle regioni ordinarie, quanto a quelle speciali. In

virtù delle citate disposizioni costituzionali l'unico limite posto

alla normativa sul referendum sarebbe quello del legiferare in armonia

con la Costituzione e con le leggi della Repubblica.

Nel potere regionale così delimitato rientrerebbe anche quello di

coinvolgere l'autorità giudiziaria nel controllo della legittimità

del procedimento referendario, negli stessi termini in cui tale

autorità interviene nel procedimento referendario relativo alla

normativa statale. L'attribuzione conferita all'autorità giudiziaria

non eccederebbe dalla competenza ad essa attribuita in via generale, se

è vero che essa è comunque chiamata a giudicare in caso di ricorso

sulla regolarità dei controlli operati nelle regioni ordinarie dai

consigli regionali o dai loro uffici di presidenza. Irrilevanti

sarebbero le censure mosse agli articoli della legge n. 11 del 1957,

diversi dal 7 e dall'8, l'applicazione di tali norme non risultando

pregiudiziale rispetto alla decisione del giudizio a quo. Sempre con

riferimento a questi articoli la questione sarebbe comunque chiaramente

infondata, per il fatto che la normativa statale affida all'autorità

giudiziaria compiti del tutto analoghi a quelli in essi previsti.

L'attribuzione all'autorità giudiziaria del controllo sulla

legittimità del procedimento in questione costituirebbe secondo la

difesa della Regione un principio fondamentale del nostro ordinamento.

L'infondatezza della questione relativa alla presunta violazione

dell'art. 2 legge costituzionale n. 1 del 1953 deriverebbe, poi, dalla

considerazione che le competenze della Corte non possono essere

stabilite altrimenti, che con norme di rango costituzionale. Quindi la

legge regionale che avesse conferito alla Corte stessa il controllo

sulla legittimità del referendum regionale sarebbe stata chiaramente

incostituzionale. Comunque sarebbe da escludere che tale controllo

possa rientrare nell'ambito del concetto di giurisdizione

costituzionale; a differenza di quanto può dirsi per il controllo sul

referendum nazionale, disciplinato espressamente dall'art. 75 della

Costituzione, la disciplina dei referendum regionali è infatti

demandata dall'art. 123 Cost. agli statuti ordinari e dall'art. 53

dello Statuto speciale del Trentino-Alto Adige alla legge regionale

ordinaria; il controllo relativo all'ammissibilità delle richieste

referendarie va in quest'ultimo caso operato assumendo come parametro,

almeno diretto, la legge regionale, non la normativa costituzionale, e

rientra pertanto nei compiti dell'autorità giudiziaria ordinaria.

5. - In prossimità dell'udienza i promotori del referendum

producono una nuova memoria, osservando, anzitutto, che l'art. 24 "non

riguarda la partecipazione ad ogni procedimento di formazione di atti".

L'aver attribuito il controllo in questione alla magistratura non

basterebbe per inquadrarlo nello schema della giurisdizione. Il

relativo procedimento potrebbe essere configurato come esplicazione di

quella che è definita in dottrina come funzione neutra, non

giurisdizionale. La decisione sull'ammissibilità del referendum

dovrebbe quindi prescindere dall'intervento di controinteressati

davanti all'Ufficio centrale; intervento che comunque nella fattispecie

sarebbe concretamente già avvenuto.

Con riferimento alla presunta violazione dell'art. 108 Cost., la

difesa dei promotori rileva che la Corte si è già occupata in passato

di funzioni amministrative attribuite ad organi giurisdizionali, sotto

il profilo della proponibilità da parte di questi organi di questioni

di costituzionalità; la Corte ha concluso che il problema della

ammissibilità delle relative questioni non va confuso con quello della

natura da attribuire ai procedimenti nel corso dei quali i giudici

hanno deciso di adire la Corte stessa.

Comunque, la questione non sarebbe nel merito fondata, nemmeno a

voler assumere la natura giurisdizionale del controllo in esame.

In base alla giurisprudenza costituzionale, infatti, la riserva

statale in materia giurisdizionale andrebbe interpretata tenendo conto

del complesso della normativa costituzionale, dovendosi talora ritenere

legittima l'attribuzione alle regioni di competenze, che tocchino,

nell'ambito delle materie attribuite ad esse in via esclusiva, la sfera

giurisdizionale. D'altro lato, la legge regionale censurata non avrebbe

istituito nuovi organi giurisdizionali, né disciplinato la loro

formazione: essa avrebbe soltanto posto le condizioni per l'effettivo e

regolare svolgimento del referendum, attivando, sulla base dei principi

vigenti in materia, quella collaborazione fra organi statali e

regionali, che la Corte ha già in varie occasioni ritenuto legittima.

Con riguardo, infine, alla presunta violazione dell'art. 2 della

legge costituzionale n. 1 del 1953 si ribadiscono i precedenti assunti

difensivi e si afferma che il principio dell'unità della giurisdizione

è comunque assicurato con lo strumento del controllo (successivo) di

costituzionalità sull'atto regionale che dichiara gli effetti del

referendum, là dove la consultazione popolare abbia dato esito

positivo.

6. - Anche la difesa della Federcaccia produce una memoria

aggiuntiva. Dato che l'Ufficio centrale può sollevare questioni di

costituzionalità e può quindi essere considerato giudice a quo - si

osserva - la potestà legislativa regionale tocca nella specie il

settore giudiziario coperto, ex art. 108 Cost., dalla riserva statale.

Precisamente, la legge regionale si ingerirebbe nella sfera della

giurisdizione, sia con l'attribuire agli organi giurisdizionali compiti

che li distolgono dalle normali funzioni, sia con l'incidere sui

controlli di costituzionalità, configurando un nuovo caso, nel quale

può promuoversi il giudizio di questa Corte. La giurisprudenza

costituzionale avrebbe peraltro ribadito che anche alle regioni a

Statuto speciale non spetta alcuna competenza in materia di

giurisdizione.

L'art. 7 della legge n. 11 del 1957, attribuisce all'Ufficio

centrale per il referendum presso il Tribunale di Trento il potere di

giudicare, in relazione all'ammissibilità del referendum abrogativo,

se sussista violazione della Costituzione, dello Statuto o delle norme

della stessa legge n. 11 del 1957; laddove tale potere, almeno con

riferimento al parametro costituzionale e statutario, sarebbe ai sensi

della normativa costituzionale dovuto spettare alla Corte, giacché

incide, e senza possibilità di impugnativa, sui delicati equilibri fra

corpo elettorale ed istituti di democrazia rappresentativa.

In conclusione, tolto il giudizio di ammissibilità, che si assume

sempre e comunque riservato a questa Corte, le altre competenze

demandate agli organi giudiziari nel corso della procedura

referendaria, lederebbero il principio stabilito dell'art. 108 Cost., a

meno che non siano previste o altrimenti autorizzate dagli Statuti

regionali, adottati con leggi dello Stato. La carenza di una congrua

normativa statale ha giustificato l'emergere di una confusa normativa a

livello regionale. Si chiede alla Corte di dichiarare fondate le

questioni sollevate con l'ordinanza di rimessione.

7. - Con ordinanza emessa il 15 ottobre 1981 la Corte

costituzionale, nel corso del giudizio di costituzionalità dell'art. 1

lettera a) della legge regionale sarda 17 maggio 1957, n. 20, ha

sollevato davanti a se medesima questione di legittimità

costituzionale dell'art. 6 della stessa legge, nella parte in cui

conferisce alla Corte di Appello di Cagliari - Ufficio per il

referendum - le attribuzioni che concernono le richieste di referendum

abrogativo, per presunto contrasto con l'articolo 108 della

Costituzione.

La Corte ha rilevato che la sezione della Corte di Appello

costituita in ufficio per il referendum regionale ha sollevato la

questione relativa alla costituzionalità dell'art. 1 lett. a) della

legge regionale n. 20/57, in quanto è chiamata dall'art. 6 della

stessa legge a controllare la legittimità delle richieste di

referendum abrogativo prima di provvedere alla verifica del numero

delle firme e agli ulteriori compiti spettanti in base al titolo I del

testo legislativo.

Si prospetta allora il dubbio che la legge regionale con il

conferire a tale Ufficio le attribuzioni relative al controllo di

legittimità del referendum, abbia interferito nell'ambito che in base

all'art. 108 della Costituzione sarebbe riservato al legislatore

statale. Si assume altresì che la suddetta questione sia rilevante ai

fini del giudizio di costituzionalità nel corso del quale essa è

sorta, perché investe la norma istitutiva delle attribuzioni,

nell'esercizio delle quali detto giudizio era stato promosso dalla

Corte d'Appello - Ufficio per il referendum di Cagliari.

Si costituiscono nel presente giudizio i promotori del referendum

regionale per l'abrogazione della legge regionale sarda n. 32 del 1978

costituitisi in giudizio a quo.

Essi rilevano che la riserva di legge statale prevista dall'art.

108 Cost. non riguarda le attribuzioni dell'ordine giudiziario regolate

invece dall'art. 102 della Costituzione. Quest'ulteriore disposizione

non prevederebbe alcuna riserva della legge statale, in quanto la

materia è disciplinata immediatamente dalla Costituzione; le

attribuzioni della magistratura vanno individuate non in relazione alla

previsione di specifiche norme ma all'attribuzione, ad essa conferita,

della funzione giurisdizionale. Che il controllo della legittimità

delle richieste referendarie abbia natura giurisdizionale sarebbe

d'altra parte confermato dal fatto che la Corte ha promosso

incidentalmente il presente giudizio, dopo aver dato ingresso alla

questione innanzi ad essa sollevata, proprio in sede di tale controllo,

dall'Ufficio di Cagliari. Una volta stabilito che il controllo in

questione ha natura giurisdizionale, esso in base all'art. 102 Cost.

andrebbe attribuito, precisamente, alla magistratura ordinaria. Ad ogni

modo, la legge impugnata non violerebbe nemmeno l'art. 108 della

Costituzione da un punto di vista formale, poiché non conterrebbe

norme che modificano l'organizzazione della magistratura.

Viene, quindi, anche in questo caso rilevato che già in altre

occasioni la legge regionale ha attribuito competenze all'Autorità

giudiziaria: così, in materia elettorale.

8. - Interviene nel presente giudizio la Regione Sardegna, in

persona del suo Presidente, che deduce, riservandosi di presentare

ulteriori memorie, l'infondatezza della presente questione.

Nella memoria depositata in prossimità dell'udienza la difesa

della Regione afferma che l'Ufficio per il referendum presso la Corte

d'Appello di Cagliari non è organo appartenente all'ordinamento

giudiziario né svolge funzioni giurisdizionali. Sebbene composto da

magistrati e configurato implicitamente dall'ordinanza che ha posto la

presente questione come giudice a quo, esso non avrebbe i caratteri

della giurisdizionalità.

Sarebbero infatti abilitati a sollevare questioni di

costituzionalità, organi anche diversi dalle magistrature giudicanti,

nel momento in cui devono applicare norme nel corso di procedure

contenziose. La Corte ha con sentenza n. 226 del 1976 riassunto il

proprio iter giurisprudenziale sul punto. Il fatto che essa abbia

ammesso l'esame della questione sollevata dall'Ufficio per il

referendum presso la Corte d'Appello di Cagliari non implica, quindi,

che questo debba essere configurato come organo giurisdizionale.

La difesa della Regione Sardegna rileva poi che la qualificazione

del controllo di legittimità delle operazioni referendarie come

esercizio di una funzione giurisdizionale risulterebbe errata, essendo

anzitutto tale controllo, in base al testo normativo, strumentale

rispetto al complesso dei compiti attribuiti all'Ufficio; né a

sostegno delle tesi contrarie potrebbe valere la normativa per il

referendum statale, essendo la competenza per il controllo sui

referendum regionali attribuita, nella maggior parte dei casi,

all'Ufficio di Presidenza del Consiglio, mentre l'Ufficio presso la

Corte di Appello interviene unicamente per il riscontro della

regolarità nella fase elettorale.

La funzione attribuita dalla legge sarda n. 20/57 all'Ufficio per

il referendum si riferisce ad una fase immediatamente anteriore a

quella della verifica delle firme dei richiedenti.

La norma in esame fa uso dunque solo dell'"istituto dell'avvalersi,

da parte della Regione, di un Ufficio statale", che non ha però

carattere giurisdizionale. Il carattere giurisdizionale del controllo

in questione non potrebbe desumersi nemmeno attraverso

un'interpretazione integrativa. L'inciso contenuto nel secondo comma

dell'art. 6 non potrebbe in nessun caso configurare una fase

giurisdizionale.

La memoria conclude rilevando che non è stata mai imposta, una

uniformità delle procedure rispetto a quelle previste dalle leggi

statali; pertanto i principi stabiliti dalla legge statale nel campo in

esame non dovrebbero risultare vincolanti nell'ambito del referendum

afferente alla legge regionale.

9. - All'udienza pubblica del 24 novembre 1981 la difesa della

Regione sarda e della Regione Trentino-Alto Adige, dei promotori della

consultazione referendaria per l'abrogazione delle suddette leggi della

Regione Sardegna e della Provincia di Trento, e della "Federcaccia",

hanno ribadito e sviluppato le conclusioni già prese. Considerato in diritto :

1. - Nel presente giudizio sono sotto vario riguardo censurate le

disposizioni di due leggi regionali - una della Sardegna (legge 17

maggio 1957, n. 20: "Referendum popolare in applicazione degli artt.

32, 43 e 54 dello Statuto speciale per la Sardegna"); l'altra, del

Trentino-Alto Adige (legge 24 giugno 1957, n. 11: "Norme sul referendum

abrogativo di leggi regionali e provinciali") - le quali configurano

una sezione della Corte d'Appello, che ha sede nelle rispettive regioni

ed è all'uopo designata dal Presidente di detto organo, come "Ufficio

centrale per il referendum abrogativo delle leggi regionali", e ne

stabiliscono le attribuzioni con riguardo alla procedura referendaria

da esse disciplinata. Nel sistema del Trentino- Alto Adige, analoga

disposizione - anche questa oggetto di censura - è dettata per il

Tribunale di Trento e di Bolzano, dove la richiesta di abrogazione

popolare concerna leggi di quelle provincie.

2. - La illegittimità costituzionale della normativa testé

richiamata è denunciata alla Corte sostanzialmente nei seguenti

termini:

A) Il Tribunale di Trento, costituito in Ufficio per il referendum

abrogativo delle leggi provinciali, censura l'art. 7 - in relazione,

va precisato, all'art. 22 - della citata legge n. 11 del 1957 del

Trentino-Alto Adige, in forza del quale è ad esso attribuito il

giudizio di ammissibilità sulle richieste referendarie, per presunto

contrasto con l'art. 2 della legge costituzionale n. 1 dell'11 marzo

1953. La norma che si assume violata riserva a questa Corte il giudizio

sull'ammissibilità delle richieste di referendum abrogativo con

riferimento alle leggi dello Stato. Viene al riguardo dedotto che il

giudizio di ammissibilità è sempre diretto ad accertare se la

richiesta referendaria sia conforme ad un qualche parametro

costituzionale, ed in particolare se essa investa leggi o disposizioni

eccettuate, secondo Costituzione o Statuto, dal regime dell'abrogazione

popolare. Si tratti di legge dello Stato, della Regione ovvero, come

nella specie, della Provincia, la natura del giudizio qui considerato,

identica in tutti i suddetti casi, esigerebbe che esso debba ritenersi

comunque rimesso a questa Corte: anche in conformità, si soggiunge,

del principio dell'unità della giurisdizione costituzionale, che la

legge regionale avrebbe dovuto rispettare, perché è principio

dell'ordinamento giuridico dello Stato, consacrato, ex art. 4 dello

Statuto speciale, tra i limiti dell'autonomia del Trentino-Alto Adige.

B) Questa Corte, nel corso di un procedimento promosso dalla Corte

d'Appello - Ufficio per il referendum di Cagliari, ha proposto

incidente di legittimità costituzionale con riguardo all'art. 6 della

citata legge sarda n. 20 del 1957: la disposizione censurata è quella

che appunto contempla una sezione della Corte d'Appello come Ufficio

per il referendum, con le relative attribuzioni in ordine alla

procedura referendaria. Si prospetta il dubbio se la legge regionale

abbia con ciò indebitamente interferito nell'ambito riservato alla

legge dello Stato dal precetto costituzionale (art. 108 Cost.), che

governa la produzione delle norme sull'ordinamento giudiziario e su

ogni magistratura.

B 1) Identica questione è sollevata dall'anzidetto Ufficio di

Trento col censurare le attribuzioni ivi conferite, con gli artt. 4, 7,

8, 9, 11, 17 e 22 della legge regionale Trentino-Alto Adige 24 giugno

1957, n. 11, sia alla Corte d'Appello di Trento, sia ai Tribunali di

Trento e Bolzano. Ciò sempre sull'assunto che la legge regionale

incida sull'"attività e sulla giurisdizione degli organi giudiziari",

e dunque sulla materia coperta dall'ordinamento giudiziario, con il

risultato di vulnerare la riserva posta dall'invocata statuizione

costituzionale a favore della legge statale.

C) L'Ufficio di Trento impugna, poi, l'art. 8 della legge 24 giugno

1957, n. 11, in riferimento all'art. 24 Cost. Si deduce che tale

disposizione manca di prevedere, per la fase della procedura

referendaria nella quale l'Ufficio è chiamato ad accertare la

legittimità e ammissibilità delle richieste di abrogazione popolare,

il contraddittorio tra i promotori della consultazione referendaria e

gli altri soggetti legittimati, nonché l'intervento di terzi titolari

di situazioni soggettive. Difetterebbe, dunque, qualsiasi mezzo di

tutela giurisdizionale delle posizioni sostanziali di vantaggio

conferite ai privati dalla legge (nella specie, dalle norme, di cui si

promuove l'abrogazione). Tale, si dice, è il caso della "Federcaccia"

e della relativa sezione nel Trentino-Alto Adige, intervenute, com'è

spiegato in narrativa, nel procedimento a quo.

3. - Data l'identità o la connessione delle prospettate questioni,

i giudizi promossi con le ordinanze in epigrafe possono essere riuniti

e congiuntamente decisi.

4. - Ai fini dell'attuale indagine - va subito avvertito importa

considerare la sola attribuzione dell'Ufficio per il referendum

(costituito presso la Corte d'Appello o il Tribunale, secondo i casi)

che riguarda il controllo sull'ammissibilità e legittimità delle

richieste di abrogazione popolare. È, infatti, esclusivamente

l'esercizio di questa competenza a rilevare per i provvedimenti

demandati, nella specie, all'Ufficio per il referendum di Trento,

nonché - nel giudizio dal quale trae origine la questione

incidentalmente promossa da questa Corte - all'Ufficio di Cagliari.

Correttamente, dunque, l'Avvocatura dello Stato eccepisce, in relazione

all'ordinanza dell'Ufficio di Trento, l'irrilevanza delle censure ivi

mosse (per asserita lesione dell'art. 24 Cost. e dell'art. 2 legge

costituzionale n. 1 del 1953) alle norme che a detto Ufficio affidano

altri compiti in fasi procedurali diverse - ora precedenti, ora

successive - rispetto al giudizio di ammissibilità. Devono,

precisamente, ritenersi ultroneamente censurate le disposizioni, per le

quali l'autorità giudiziaria è abilitata:

1) a ricevere la dichiarazione dell'elettore che promuove la

procedura referendaria (art. 4);

2) a disporre, su istanza dei presentatori della richiesta, la

chiusura delle operazioni di raccolta delle firme (quando di queste

risulti depositato il numero prescritto, prima della scadenza dei

quattro mesi dagli adempimenti previsti dall'art. 4): il provvedimento

che qui prevede la legge (art. 8) risulta peraltro, in punto di fatto,

già adottato dall'Ufficio di Trento come preliminare al giudizio di

ammissibilità, in vista del quale è promossa l'attuale questione;

3) ad effettuare le operazioni di verifica ed il computo delle

firme raccolte (art. 9);

4) a concertare con altri organi (Presidente della Giunta regionale

e Commissario del Governo), la data di svolgimento della consultazione

popolare (art. 11);

5) a decidere, una volta espletata la votazione, sulle proteste e

sui reclami relativi alle operazioni di referendum (art. 17). Le norme

della legge del Trentino-Alto Adige, che residuano all'esame della

Corte, sono, allora, quelle contenute negli artt. 7 e 22, il quale

ultimo estende, agli uffici per i referendum abrogativi delle leggi

provinciali, costituiti presso i Tribunali di Trento e Bolzano, i

compiti dell'Ufficio centrale in seno alla Corte d'Appello. Della legge

sarda viene, ad egual titolo, in considerazione esclusivamente l'art.

6. Ivi è appunto attribuito all'Ufficio di Cagliari il giudizio di

legittimità sulle richieste referendarie.

5. - Nell'ambito così precisato va, poi, tenuto presente l'ordine

logico delle censure. Quella che concerne l'art. 2 legge costituzionale

n. 1 del 1953 deve essere esaminata per prima. Infatti, con essa si

prospetta come incostituzionale l'attribuzione del suddetto controllo

di ammissibilità (o legittimità) ad ogni organo, diverso da questa

Corte; mentre, in relazione all'art. 108 Cost., non si assume che il

controllo in questione sia necessariamente attribuito alla Corte, né

si asserisce l'inidoneità della fonte legislativa ordinaria - statuale

o regionale - ad alterare questo schema fisso dell'organo attributario

della competenza: si assume, soltanto, l'inidoneità della legge

regionale, dalla quale promana l'attribuzione dell'Ufficio per il caso

in esame, ad intervenire nella sfera, riservata alla legge statale,

dell'ordinamento e degli organi giudiziari. È chiaro peraltro che -

dichiarata l'eventuale fondatezza della questione sotto l'uno o l'altro

degli anzidetti profili - rimane assorbito l'ulteriore motivo di

illegittimità, dedotto dall'Ufficio di Trento in riferimento all'art.

24 Cost.: giacché verrebbe allora meno lo stesso giudizio di

ammissibilità, com'è attualmente configurato, e quindi il presupposto

per censurare se esso sia regolato in conformità del principio del

contraddittorio e del diritto di difesa.

6. - I disposti delle due leggi in esame, nonostante la diversità

delle formule testuali, coincidono sostanzialmente, per quel che

interessa in questa sede. L'art. 7 della legge Trentino-Alto Adige

recita, al secondo comma: "Non appena costituito, l'Ufficio centrale

esamina la richiesta e dove, ritenga la proposta inammissibile perché

si mostri contrastante con norme della Costituzione, dello Statuto

regionale o della presente legge, dichiara con propria ordinanza

inammissibile la proposta". Dal canto suo, l'art. 6, secondo comma,

della legge sarda dispone che "l'Ufficio provvede immediatamente, ove

ritenga legittima la proposta, alla verifica del numero complessivo dei

richiedenti".

Nell'un caso e nell'altro, l'organo giudiziario, in virtù della

legge regionale che lo istituisce come Ufficio per il referendum,

esercita un controllo, che necessariamente precede le autonome

operazioni di computo e di verifica della regolarità e del numero

delle firme, nonché tutti i rimanenti compiti a detto Ufficio

demandati nel corso della procedura referendaria. Com'esso è

congegnato, il giudizio di legittimità e ammissibilità ha dunque per

oggetto la rispondenza della proposta di referendum a prescrizioni

diverse, rispetto a quelle che concernono specificamente il numero o la

modalità delle firme, richieste a corredo dell'iniziale atto di

impulso del procedimento (che è consentito al singolo elettore: cfr.

artt. 4 legge Trentino-Alto Adige, 4 legge Sardegna). Per questo verso,

vengono in rilievo i limiti - sanciti dalla Costituzione, dallo Statuto

speciale e, in conformità di esso, anche dalla legge regionale - i

quali servono a definire la sfera di applicazione dell'istituto (cfr.

art. 32 Statuto Sardegna; art. 1, lett. a, legge sarda n. 20 del 1957;

art. 53 Statuto Trentino-Alto Adige; art. 1, secondo comma, art. 2

legge Trentino-Alto Adige n. 11 del 1957); spetta all'Ufficio

verificare l'osservanza, anche con lo stabilire se le leggi o le

singole disposizioni indicate nella richiesta di referendum siano

sottratte alla possibilità dell'abrogazione popolare.

6. 1) - Ad avviso dell'Ufficio di Trento, come si è premesso, la

norma istitutiva del controllo testé descritto vulnererebbe la sfera

garantita alla Corte costituzionale ex art. 2 legge costituzionale n. 1

del 1953. Quest'ordine di rilievi va, tuttavia, disatteso. Basta in

proposito la semplice, ma decisiva considerazione che la citata legge

costituzionale demanda, bensì, a questa Corte il giudizio di

ammissibilità sulle richieste di referendum abrogativo, ma con

esclusivo riferimento alle leggi dello Stato. Siamo, allora, di fronte

ad una tassativa attribuzione di competenza, la quale non può, senza

il ricorso ad una nuova legge costituzionale, essere estesa al

referendum abrogativo delle leggi regionali e provinciali. Del resto,

il testo fondamentale distingue gli istituti ed i fenomeni della

democrazia diretta, secondo che essi si inquadrino nell'ordinamento

dello Stato, ovvero in quelli degli enti autonomi. In questa

prospettiva, l'abrogazione popolare delle leggi regionali (e

provinciali) deve avere una propria disciplina, prodotta dallo Statuto

o dalla legge regionale (cfr. art. 123 Cost. e per gli Statuti delle

regioni speciali: art. 32 Statuto Sardegna, art. 30 Valle d'Aosta, art.

53 Trentino-Alto Adige, artt. 5 e 33 Statuto Friuli-Venezia Giulia),

laddove l'invocata previsione costituzionale abbraccia il diverso e

autonomo piano in cui, con la legge n. 352 del 25 maggio 1970, (cfr.

art. 33), ha ricevuto attuazione l'art. 75 Cost.

Detto ciò, s'impone una precisazione. L'Ufficio di Trento afferma

che il controllo di ammissibilità resta, nell'ipotesi qui considerata,

comunque precluso ad ogni organo, diverso da questa Corte. L'assunto è

prospettato in ragione del rango costituzionale delle norme di

raffronto, che valgono per l'esercizio del controllo, e della natura

che questo rivestirebbe, vertendo su materia che, si dice, ne esige

l'accentramento in un solo ed apposito organo, qual è il giudice

costituzionale. L'asserita esclusione della competenza di ogni altro

organo opererebbe, quindi, anche quando - come, si è or ora detto,

occorre ritenere - il controllo sull'ammissibilità delle richieste

afferenti al referendum abrogativo delle leggi regionali e provinciali

non risulti attribuito alla Corte, ai sensi del vigente ordinamento. Ma

una simile conseguenza non è sotto alcun riguardo giustificata, né

può ritenersi implicita nel principio dell'unità della giurisdizione

costituzionale, al quale si fa riferimento nell'ordinanza in esame.

Com'è in altra pronunzia spiegato (sentenza n. 125 del 1975), la

competenza che si esercita sulle richieste di referendum abrogativo sta

fuori dal nucleo originario delle attribuzioni demandate alla Corte

dall'art. 134 Cost., alle quali essa è stata successivamente aggiunta.

"Il relativo giudizio" - si è appunto affermato nella decisione

citata, richiamando la sentenza n. 10 del 1972 - "per la sua inserzione

in un procedimento unitario che si articola in più fasi consecutive e

conseguenziali, per la sua peculiare funzione di controllo in ordine ad

un atto di procedimento di abrogazione in corso, si atteggia con

caratteristiche specifiche ed autonome nei confronti degli altri

giudizi riservati a questa Corte, e in particolare rispetto ai giudizi

sulle controversie relative alla legittimità costituzionale delle

leggi e degli atti aventi forza di legge".

6. 2). - Fondata, invece, è la questione che ha riguardo alla

violazione dell'art. 108 Cost. Le norme impugnate emanano, certo, dalla

potestà, costituzionalmente garantita alla Regione, di disciplinare

l'istituto referendario in conformità ed attuazione del proprio

Statuto speciale. Senonché, l'esercizio di questa autonomia incontra

i limiti posti dalla Costituzione e dallo stesso Statuto (art. 3

Statuto Sardegna, art. 4 Statuto Trentino-Alto Adige); e secondo la

costante giurisprudenza della Corte, la riserva della legge statale,

stabilita dall'art. 108 Cost., opera, assurgendo a principio

dell'ordinamento giuridico dello Stato, nel senso di escludere il

settore giudiziario dal sistema del decentramento, e così dalle

competenze dell'ente Regione, pur a regime differenziato. Le

disposizioni in esame conferiscono, però, alla Corte d'Appello o al

Tribunale, insieme con la veste di Ufficio per il referendum,

l'attribuzione radicalmente nuova che sopra si è vista, diversa da

quelle ad essi spettanti in base ad idonea produzione di norme sulla

magistratura, e, in particolare, in base allo stesso ordinamento

giudiziario (cfr. artt. 43 e 53 R.D. 30 gennaio 1941, n. 12, e

successive modifiche). Gli anzidetti organi sono preposti al controllo

sull'ammissibilità delle richieste referendarie e distolti dai compiti

istituzionali senza copertura di alcuna legge statale, dalla quale

possa trarre giustificazione questa interferenza della legge regionale

in un ambito, che concerne struttura e funzioni dell'ordine

giudiziario. Invero, non si ravvisano gli estremi perché il potere di

attuare le disposizioni dello Statuto, pur riservato all'organo

legislativo della Regione in materia di referendum, debba qui attrarre

nella sfera dell'ente autonomo, per connessione, anche quello di

ampliare e regolare attribuzioni della magistratura. La legge

regionale, si deve concludere, non era, nemmeno implicitamente,

abilitata dalla fonte statutaria a derogare il fondamentale principio,

che l'art. 108 configura: e così la censurata disciplina del controllo

di ammissibilità vulnera la riserva di legge statale posta in detta

statuizione costituzionale. Deve di conseguenza dichiararsi

l'illegittimità costituzionale dell'art. 6 della legge sarda 17 maggio

1957, n. 20, dell'art. 22 della legge Trentino-Alto Adige 24 giugno

1957, n. 11 e dell'art. 7 di quest'ultima legge, nella parte in cui

contiene la norma istitutiva del controllo, che l'Ufficio di Trento era

nella specie chiamato ad esercitare sulla richiesta referendaria.

Il risultato raggiunto dispensa la Corte - per le ragioni dette

sopra - dall'esaminare la questione che si solleva per la presunta

violazione dell'art. 24 Cost.: nonché dal pronunziarsi, in rapporto ad

essa, sull'ammissibilità della costituzione, nei giudizi riuniti ai

fini della presente decisione, da un canto dei promotori delle

richieste referendarie (rispettivamente afferenti all'abrogazione della

legge della Regione Sardegna 28 aprile 1978, n. 32, e della legge della

Provincia di Trento 9 dicembre 1978, n. 56), dall'altro della

"Federcaccia" e delle relative sezioni sarda e trentina.