Sentenza n. 440/1992

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 10 della legge

27 dicembre 1990, n. 404 (Norme nuove in materia di avanzamento degli

ufficiali e sottufficiali delle forze armate e del Corpo della

guardia di finanza), promosso con ordinanza emessa il 7 febbraio 1992

dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio - Sezione distaccata

di Latina sui ricorsi riuniti proposti da Cadile Antonio ed altro

contro il Ministero della difesa ed altri, iscritta al n. 236 del

registro ordinanze 1992 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 19, prima serie speciale, dell'anno 1992;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella Camera di consiglio del 7 ottobre 1992 il Giudice

relatore Vincenzo Caianiello;

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio diretto all'annullamento di

provvedimenti amministrativi sfavorevoli in tema di avanzamento di

ufficiali dell'arma dei carabinieri, il Tribunale amministrativo

regionale del Lazio - Sezione distaccata di Latina, con ordinanza

emessa il 7 febbraio 1992, ha sollevato questione di legittimità

costituzionale dell'art. 10 della legge 27 dicembre 1990 n. 404

(Nuove norme in materia di avanzamento degli ufficiali e

sottufficiali delle forze armate e del Corpo della guardia di

finanza), in riferimento agli artt. 3, 24, 36 e 97 della

Costituzione.

Il giudice della rimessione, dopo aver rilevato l'ammissibilità

della questione di legittimità costituzionale, in quanto inserita in

una controversia di merito e quindi non proposta direttamente in via

principale e dopo averne affermato la rilevanza, osserva che l'art.

24, quarto comma, della legge n. 224 del 1986 (che la norma

sopravvenuta, ora impugnata, assume di interpretare autenticamente)

esprime un principio generale, applicabile a tutti gli ufficiali di

qualsiasi arma, inclusa quella dei carabinieri, per l'evidente

esigenza di evitare che gli ufficiali in servizio permanente

effettivo, da sempre considerati dal legislatore con maggior favore

rispetto agli ufficiali appartenenti ai ruoli ad esaurimento, possano

essere scavalcati da costoro, nella decorrenza delle promozioni o

degli avanzamenti, a causa della introduzione di nuove norme per

questi ultimi particolarmente favorevoli.

A tale fine la norma citata (art. 24, quarto comma) dispone che

gli ufficiali in s.p.e. "siano comunque promossi ..il giorno

precedente a quello del compimento dell'anzianità di servizio

prevista per gli ufficiali dei ruoli ad esaurimento".

Successivamente è intervenuto l'art. 10 della legge n. 404 del

1990, ora impugnato, che ha espressamente escluso (con norma,

appunto, di "interpretazione autentica") dal detto beneficio gli

"ufficiali del ruolo normale dell'Arma dei carabinieri".

Il giudice a quo, dopo aver contestata la natura di norma

interpretativa dell'articolo impugnato - il quale avrebbe invece

innovato la precedente disposizione, introducendovi una (nuova)

previsione derogatoria - ritiene che l'art. 10 cit. sia lesivo degli

artt. 3, 24, 36 e 97 della Costituzione, in quanto la norma: a)

introdurrebbe un'inspiegabile disparità di trattamento ai danni di

una sola categoria di ufficiali in s.p.e., quella dei carabinieri,

determinando per essa una progressione economica meno favorevole

rispetto a quella dei pari grado di tutte le altre armi (artt. 3 e 36

della Costituzione); b) penalizzerebbe, in dispregio dei criteri di

imparzialità e buona amministrazione, coloro che, per appartenere al

ruolo ordinario, dopo aver sostenuto prove selettive, appaiono

meritevoli di maggiore considerazione rispetto agli appartenenti ai

ruoli ad esaurimento provenienti dal complemento e quindi assunti

senza concorso (art. 97 della Costituzione); c) essa, inoltre,

sarebbe stata adottata, tramite un apposito emendamento, quando un

tribunale amministrativo regionale aveva già deciso in camera di

consiglio l'accoglimento del ricorso di un ufficiale nella medesima

situazione degli odierni ricorrenti nel giudizio principale,

vanificando così la tutela giurisdizionale che "l'interessato e

successivamente i suoi colleghi avrebbero potuto ricevere" (art. 24

della Costituzione).

2. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei

Ministri, chiedendo che la questione sia dichiarata "inammissibile o

non fondata" e riservandosi di illustrare le proprie ragioni; ciò è

avvenuto in una successiva memoria, nella quale si sostiene che "non

ha rilievo costituzionale il principio secondo il quale gli ufficiali

del servizio permanente effettivo, a parità di anzianità, debbano

sempre precedere quelli del ruolo ad esaurimento", e ciò tanto più

per gli ufficiali dell'Arma dei carabinieri il cui servizio

d'istituto presenta peculiarità non comparabili con quelle dei

servizi degli altri ufficiali dell'esercito, diversi essendo i

modelli addestrativi e professionali di organizzazione territoriale e

di impiego oltreché i parametri di avanzamento ed i limiti di età. Considerato in diritto

1. - È stata sollevata, in riferimento agli artt. 3, 24, 36 e 97

della Costituzione, questione di legittimità costituzionale

dell'art. 10 della legge 27 dicembre 1990 n. 404, il quale stabilisce

che "il comma 4 dell'art. 24 della legge 19 maggio 1986 n. 224 deve

essere interpretato nel senso che il beneficio da esso recato non sia

comunque applicato agli ufficiali del ruolo normale dell'Arma dei

carabinieri".

La norma, che quella impugnata dichiara di interpretare nel senso

di escluderne l'applicazione all'Arma dei carabinieri, e cioè il

comma 4 dell'art. 24 della legge 19 maggio 1986 n. 224, stabilisce a

sua volta che "gli ufficiali del servizio permanente che, in

applicazione delle norme della presente legge sarebbero promossi al

grado superiore dopo i pari grado appartenenti ai ruoli ad

esaurimento ed aventi uguale anzianità di servizio da ufficiale,

sono comunque promossi, sempre che appartenenti al ruolo ed alla

specialità corrispondenti, anche in deroga alle norme di cui al

successivo art. 37 della presente legge ed agli artt. 24, 25, 28, 29

e 30 della legge 20 settembre 1980 n. 574, il giorno precedente a

quello del compimento della anzianità di servizio prevista per gli

ufficiali dei ruoli ad esaurimento".

Ad avviso del giudice rimettente - che ha sollevato la questione

nel corso del giudizio promosso con ricorso di due ufficiali

dell'Arma dei carabinieri avverso i provvedimenti, con i quali erano

state respinte le rispettive istanze dirette ad ottenere

l'applicazione in loro favore dell'art. 24, quarto comma, cit.,

circostanza questa che rende rilevante la questione - la norma

impugnata non avrebbe carattere interpretativo bensì innovativo

perché "anziché desumere o enucleare un qualche significato già

insito nella disposizione interpretata" vi aggiungerebbe "una nuova

previsione legislativa .. limitandone notevolmente il significato

originario". Essa, perciò, relativamente all'Arma dei carabinieri,

derogherebbe irragionevolmente al principio - valido per tutte le

altre forze armate - secondo cui gli ufficiali in s.p.e. aventi

eguale anzianità devono comunque precedere i pari grado del ruolo ad

esaurimento e quindi hanno titolo alla retrodatazione delle

promozioni al giorno precedente a quello in cui avvenga la promozione

di questi ultimi. Con la deroga impugnata sarebbe perciò stata

introdotta, per l'Arma dei carabinieri, una "non facilmente

spiegabile disparità di trattamento" perché "non appare ragionevole

la decisione di privilegiare gli assunti senza concorso rispetto a

quanti invece abbiano sostenuto prove selettive".

2.1. - La questione non è fondata in riferimento a tutti i

parametri invocati.

Occorre al riguardo premettere che per gli ufficiali dell'Esercito

sono previsti tre ruoli: quello "normale", cui accedono i provenienti

dall'accademia; quello "speciale", cui accedono gli ufficiali di

complemento, già iscritti nel ruolo ad esaurimento, che - parimenti

ai sottufficiali in s.p.e. - abbiano superato l'apposito concorso per

ufficiale in servizio permanente effettivo (art. 7 legge n. 1414 del

1964); infine, quello "ad esaurimento", nel quale permangono gli

ufficiali di complemento raffermati che non abbiano superato il

concorso o non vi abbiano partecipato (artt. 35 e 42, lett. a, n. 2,

legge n. 574 del 1980). In tale assetto normativo la legge del 1986

(art. 24, comma 4) prevede, come si è ricordato, che, nella

promozione al grado superiore, questi ultimi ufficiali, rimasti nel

ruolo ad esaurimento, non possano precedere nella promozione al grado

superiore i pari grado aventi eguale anzianità di servizio da

ufficiale e che, provenendo dal medesimo ruolo ad esaurimento,

abbiano superato il concorso e siano transitati nel ruolo (speciale)

del servizio permanente effettivo, ove vengono collocati con il grado

iniziale di sottotenente, perdendo il grado già raggiunto nel ruolo

ad esaurimento.

2.2. - Obbiettivamente diversa è la situazione dell'Arma dei

carabinieri perché in essa - circostanza questa non tenuta presente

nell'ordinanza di rimessione - in luogo dei tre ruoli di ufficiali,

normale, speciale, ad esaurimento, sono previsti soltanto due ruoli,

nel primo del quali confluiscono promiscuamente gli ufficiali

provenienti dall' accademia e quelli di complemento provenienti dal

ruolo ad esaurimento che, parimenti ai sottufficiali in s.p.e.,

abbiano superato l'apposito concorso di ufficiale in servizio

permanente effettivo (art. 9 della legge n. 1414 del 1964). Nel

secondo (ruolo ad esaurimento) sono collocati i restanti ufficiali di

complemento raffermati, che non hanno scelto la via del concorso o

che, avendovi partecipato, non lo abbiano superato (artt. 35 e 42,

lett. a, n. 1, legge n. 574 del 1980).

Appare evidente che per le forze armate diverse dall'Arma, data

l'esistenza del ruolo "speciale" (ove confluiscono gli ufficiali

provenienti dal ruolo ad esaurimento) distinto da quello normale (ove

confluiscono solo quelli provenienti dall'accademia), il meccanismo

della "promozione anticipata al giorno precedente" degli ufficiali

transitati nel ruolo speciale rispetto alla promozione degli

ufficiali di pari grado - rimasti nel ruolo ad esaurimento ed aventi

eguale anzianità di ingresso nella carriera degli ufficiali di

complemento - non può produrre alcuna influenza sull'assetto del

ruolo normale e quindi nessuna interferenza con la carriera degli

ufficiali provenienti dall'Accademia, evenienza questa ravvisabile

invece per gli ufficiali dei carabinieri. Per questi, infatti, non

essendo prevista differenziazione di ruoli degli ufficiali in s.p.e.

in ragione della diversa provenienza, il meccanismo della promozione

degli ufficiali che provengono dal ruolo ad esaurimento "il giorno

precedente" a quello del compimento dell'anzianità di servizio da

parte di coloro che siano rimasti nel medesimo ruolo (ad

esaurimento), è tale da poter incidere sull'assetto dell'unico ruolo

degli ufficiali in s.p.e. previsto per l'Arma dei carabinieri e,

quindi, da sconvolgere le posizioni già conseguite dai provenienti

dall'accademia. Circostanza, questa, produttiva di una conseguente

non trascurabile diversità di situazioni che ancor più fa apparire

non irragionevole la discrezionale scelta legislativa, nel

bilanciamento fra esigenze ciascuna delle quali appare meritevole di

considerazione e di cui per questa ragione spetta al legislatore di

valutare le priorità, il che implica l'infondatezza anche del

profilo formulato in riferimento all'art. 97 della Costituzione.

Difatti, la non estensione all'Arma dei carabinieri del beneficio di

cui trattasi, riflettendo una non irragionevole valutazione di

priorità, non si risolve, come si asserisce nell'ordinanza di

rimessione, in un privilegio "per gli assunti senza concorso" (cioè

gli ufficiali rimasti nel ruolo ad esaurimento) rispetto "a quanti

invece abbiano sostenuto prove selettive" per transitare fra gli

ufficiali in s.p.e., in quanto il mancato riconoscimento della

posizione di questi rispetto ai primi è giustificato dalla presenza

di altre posizioni che il legislatore, nel suo non irragionevole

apprezzamento, ha ritenuto di considerare prioritarie.

2.3. - L'evidenziata non omogeneità di situazioni, che fa

escludere la denunciata irragionevolezza, rende superfluo lo

stabilire se la norma impugnata abbia carattere interpretativo, come

espressamente in essa dichiarato, o innovativo, come sostenuto dal

giudice a quo, dovendosi sia nell'uno che nell'altro caso pervenire

alle stesse conclusioni. Difatti, ammessa e concessa la natura

innovativa della norma denunciata, questo carattere non può

costituire autonomo profilo di censura, come si adombra

nell'ordinanza di rinvio, nel rilievo della avvenuta emanazione della

norma in pendenza di giudizi innanzi al giudice amministrativo. Anche

se innovativa, la norma dovrebbe pur sempre essere valutata

esclusivamente in base alla ragionevolezza della deroga che contiene.

3. - È opportuno a questo punto avvertire che l'art. 2 della

legge 28 febbraio 1992 n. 217 ha conferito delega al Governo per

disciplinare le dotazioni organiche degli ufficiali dei carabinieri

mediante l'istituzione, per gli ufficiali in servizio permanente,

anche di un "ruolo speciale". In proposito si deve osservare che,

naturalmente, prima dell'esercizio della delega anzidetta la nuova

disciplina non muta la situazione normativa degli ufficiali dell'Arma

dei carabinieri quale esistente all'epoca in cui la questione è

stata sollevata, per cui la richiamata legge di delega, pur

indicativa di una tendenza all'omogeneità, non può considerarsi,

allo stato, jus superveniens.