Sentenza n. 444/1990

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 15, terzo comma,

della legge 30 luglio 1973, n. 477 (Delega al Governo per

l'emanazione di norme sullo stato giuridico del personale direttivo,

ispettivo, docente e non docente della scuola materna, elementare,

secondaria e artistica dello Stato) promossi con ordinanze emesse il

9 maggio 1989 (n. 2 ordd.), il 9 giugno 1989 e il 7 luglio 1989 dal

T.A.R. della Sicilia - sezione staccata di Catania, iscritte

rispettivamente ai nn. 173, 174, 175 e 176 del registro ordinanze

1990 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 16,

prima serie speciale, dell'anno 1990;

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella camera di consiglio del 26 giugno 1990 il Giudice

relatore Mauro Ferri;

Ritenuto in fatto

1. - Con quattro ordinanze di contenuto sostanzialmente identico,

il T.A.R. Sicilia - sezione staccata di Catania, ha sollevato, in

riferimento agli artt. 3 e 38 della Costituzione, questione di

legittimità costituzionale dell'art. 15, terzo comma, della legge 30

luglio 1973, n. 477, recante "Delega al Governo per l'emanazione di

norme sullo stato giuridico del personale direttivo, ispettivo,

docente e non docente della scuola materna, elementare, secondaria e

artistica dello Stato".

Va precisato che tre delle ordinanze di remissione (r.o. nn. 173,

175 e 176) sono state emesse in sede di esame delle domande di

sospensione dei provvedimenti impugnati proposte dai ricorrenti, dopo

che, come precisa lo stesso giudice a quo, con coeva ordinanza era

stata disposta, "in accoglimento temporaneo della domanda

cautelare,...la sospensione del provvedimento impugnato sino alla

camera di consiglio successiva alla restituzione degli atti da parte

della Corte costituzionale".

Il T.A.R. remittente osserva che il collocamento a riposo per

raggiunti limiti di età del personale ispettivo, direttivo, docente

e non docente delle scuole statali di ogni ordine e grado è

disciplinato dall'art. 15 della legge 30 luglio 1973, n. 477; tale

norma, dopo aver unificato, al primo comma, il limite di età per

tutto il personale a 65 anni, ha, tuttavia, previsto, ai commi

secondo e terzo, - al fine di non pregiudicare la posizione di coloro

che contavano, in base alla normativa previgente, di essere collocati

in pensione al compimento del 70° anno di età - la possibilità, per

tutti i docenti e i non docenti, purché in servizio al 1° ottobre

1974, di rimanere in servizio fino a maturare il periodo richiesto

per il massimo della pensione e comunque fino al 70° anno (secondo

comma); oppure, fino al 70° anno, ove al compimento del 65° anno non

fosse stato raggiunto il numero di anni richiesto per il minimo della

pensione (terzo comma).

Nessuna particolare disposizione al riguardo è, invece, prevista

nei dd.PP.RR. nn. 417 e 420 del 1974, rispettivamente per il

personale docente e non docente (cfr. artt. 109 e 39).

Ciò premesso, il giudice remittente rileva che nel settore del

pubblico impiego esiste una stretta connessione tra il limite di età

per l'assunzione dei dipendenti e il limite di età prescritto per il

loro collocamento a riposo, determinato in modo tale da garantire il

conseguimento del diritto a pensione. L'esistenza di tale principio

è dimostrata dall'intima correlazione che sussiste tra l'art. 2 del

d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3 (come modificato dalla legge 27 gennaio

1989, n. 25), il quale stabilisce in 40 anni, di regola, (elevabile

in casi speciali a 45) il limite di età per la partecipazione ai

concorsi pubblici, e l'art. 42, primo comma, del d.P.R. 29 dicembre

1973, n. 1092, il quale prescrive che il diritto a pensione sorge

dopo quindici anni di effettivo servizio.

Allorché disposizioni speciali hanno previsto l'assunzione

prescindendo dai limiti di età sopra indicati, il legislatore si è

preoccupato di elevare correlativamente il limite di età per il

collocamento a riposo, come, ad esempio, è avvenuto con l'art. 13

della legge 26 dicembre 1981, n. 763, concernente i profughi.

Un intento analogo è stato perseguito con l'art. 15, terzo comma,

della legge n. 477 del 1973. Tale norma, prosegue il giudice a quo,

ha natura duplice, in quanto non ha la sola finalità di consentire

la maturazione del diritto a pensione ai docenti delle scuole

secondarie che si erano visti abbassare l'età del collocamento a

riposo (prima prevista in 70 anni) e quindi avevano acquisito

legittime aspettative in tal senso, ma, riferendosi a tutte

indistintamente le categorie di personale, persegue l'intento

prevalente di garantire il diritto alla pensione a tutti i dipendenti

che, assunti in ruolo ope legis (e quindi prescindendo dai limiti di

età), non avrebbero potuto effettuare il servizio minimo richiesto

ove fossero stati mantenuti in servizio solo fino al 65° anno di

età.

Tale essendo la ratio della norma, l'esclusione del mantenimento

in servizio oltre il 65° anno di età dei docenti e non docenti

assunti dopo il 1° ottobre 1974 (quale è il caso dei ricorrenti nei

giudizi a quibus) appare al giudice remittente irrazionale e

discriminatoria, in palese violazione dell'art. 3 della Costituzione,

in quanto introduce una diversità di trattamento tra dipendenti

pubblici che esplicano identiche funzioni e poiché l'esigenza di

raggiungere un numero di anni di lavoro sufficiente per ottenere il

minimo della pensione è un interesse di tutti i lavoratori, a

prescindere dall'epoca della loro assunzione.

La norma censurata lederebbe, inoltre, l'art. 38 della

Costituzione, in quanto non consente il conseguimento del diritto

sociale alla pensione minima a quei lavoratori, che, entrati in

servizio successivamente al 1° ottobre 1974, ad età inoltrata, non

riuscirebbero in base alla normativa generale a completare, sia pure

per pochi anni o mesi, il periodo di lavoro minimo richiesto per

ottenere il trattamento di quiescenza (è richiamata la sentenza di

questa Corte n. 238 del 1988).

2. - È intervenuto in tutti i giudizi il Presidente del Consiglio

dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello

Stato.

Preliminarmente l'Avvocatura eccepisce l'inammissibilità delle

questioni sollevate con le ordinanze emesse in sede cautelare, in

quanto la disposta sospensione dei provvedimenti impugnati comporta

che il potere cautelare è stato ormai esercitato, a nulla rilevando

che la domanda di sospensione sia stata accolta in via temporanea

sino all'esito del giudizio di costituzionalità.

Nel merito l'Avvocatura conclude per l'infondatezza delle

questioni.

A suo avviso la norma censurata - di natura transitoria - trova la

sua ragione nell'esigenza di tutelare le aspettative del personale

già in servizio, per il quale la norma di cui al primo comma dello

stesso art. 15 aveva abbassato l'età limite per il collocamento a

riposo (e cioè del personale ispettivo, direttivo e docente della

scuola secondaria ed artistica, il cui limite d'età era

precedentemente fissato a 70 anni). Se la data limite del 1° ottobre

1974 non fosse stata apposta, sicché il regime transitorio si

sarebbe potuto applicare a tutto il personale, anche a quello assunto

in futuro, non di regime transitorio si sarebbe trattato, diretto a

tutelare aspettative già maturate, bensì di regime definitivo e per

di più con vanificazione della regola generale che unifica al 65°

anno l'età pensionabile. Per chi, come i ricorrenti nei giudizi a

quibus, non appartiene alle categorie di personale anzidette e, per

di più, è entrato in servizio dopo il 1° ottobre 1974 il beneficio

del trattenimento in servizio avrebbe un doppio carattere di

eccezionalità.

In effetti, prosegue l'Avvocatura, la questione avrebbe dovuto

avere per oggetto più appropriato l'art. 42, primo comma, del d.P.R.

29 dicembre 1973, n. 1092, che stabilisce, per tutti i dipendenti

statali, in 15 anni di servizio effettivo il requisito minimo per

aver diritto alla pensione normale: il particolare trattamento del

personale della scuola costituisce espressione di una disciplina

derogatoria e non di carattere generale.

Quanto alle altre considerazioni svolte nelle ordinanze di

rimessione, l'Avvocatura rileva, da un lato, che la pretesa

correlazione tra limite d'età per l'accesso all'impiego e limite

d'età per il collocamento a riposo non trova conferma nella

normativa vigente, come è dimostrato dal fatto che quando la legge

29 gennaio 1989, n. 25 ha elevato il limite per la partecipazione ai

concorsi pubblici nessuna corrispondente elevazione è stata disposta

per il limite d'età del collocamento a riposo (né può farsi

riferimento alla legislazione sui profughi per il suo carattere di

eccezionalità); dall'altro, in ordine alla pretesa duplice ratio

della norma impugnata, si osserva che questa ha la sola finalità di

carattere transitorio sopra illustrata, e che il fatto di aver

ricompreso nell'unitaria nuova disciplina anche categorie di

personale per le quali era già previsto il collocamento a riposo al

65° anno di età risponde soltanto a criteri di tecnica legislativa. Considerato in diritto

1. - I giudizi, avendo ad oggetto un'identica questione, vanno

riuniti e decisi con unica sentenza.

2. - L'art. 15 della legge 30 luglio 1973, n. 477 (recante delega

al Governo per l'emanazione di norme sullo stato giuridico del

personale della scuola), dopo aver stabilito, al primo comma, che a

decorrere dal 1° ottobre 1974 il collocamento a riposo del personale

ispettivo, direttivo, docente e non docente della scuola materna,

primaria, secondaria ed artistica "avviene il 1° ottobre successivo

alla data di compimento del 65° anno di età", consente, al secondo

comma, al personale in servizio al 1° ottobre 1974 che, per effetto

del comma precedente, doveva essere collocato a riposo e non aveva

raggiunto il numero di anni di servizio richiesto per il massimo

della pensione, di "rimanere in servizio su richiesta fino al

raggiungimento del limite massimo e comunque non oltre il 70° anno di

età".

Il successivo terzo comma, che qui specificamente interessa,

prevede (nel testo vigente anche a seguito della sentenza di questa

Corte n. 207 del 1986) che la disposizione di cui al comma precedente

si applica anche al personale che, "in servizio al 1° ottobre 1974,

al compimento del 65° anno di età non abbia raggiunto il numero di

anni richiesto per ottenere il minimo della pensione".

Il remittente T.A.R. della Sicilia - sezione di Catania, dopo aver

precisato che nessuna particolare disposizione in ordine al

trattenimento in servizio oltre il 65° anno è contenuta nella

normativa delegata di cui ai dd.PP.RR. nn. 417 e 420 del 1974, rileva

preliminarmente che nel settore del pubblico impiego esiste una

stretta correlazione tra il limite di età per l'assunzione dei

dipendenti e quello prescritto per il loro collocamento a riposo, in

quanto quest'ultimo è sempre determinato in modo tale da garantire

il conseguimento del diritto a pensione. Ciò posto, il giudice a quo

osserva che il citato terzo comma dell'art. 15, riferendosi a tutte

le categorie di personale e non soltanto a quelle (docenti delle

scuole secondarie ed artistiche) alle quali lo stesso art. 15 - al

primo comma - aveva abbassato l'età del collocamento a riposo da 70

a 65 anni, persegue l'intento prevalente di garantire il diritto al

trattamento di quiescenza a tutti i dipendenti che, essendo stati

assunti ope legis prescindendo dall'età, non avrebbero potuto

raggiungere il periodo di servizio minimo richiesto se fossero stati

inderogabilmente collocati a riposo al compimento del 65° anno.

Così individuata la ratio della norma, il giudice remittente

ritiene che la stessa, nella parte in cui esclude il mantenimento in

servizio del personale ultrasessantacinquenne docente e non docente

assunto dopo il 1° ottobre 1974, che non abbia maturato l'anzianità

minima per il trattamento di quiescenza, violi, da un lato, l'art. 3

della Costituzione, per irrazionale disparità di trattamento tra

pubblici dipendenti a seconda che si siano o meno trovati in servizio

al 1° ottobre 1974, "poiché l'esigenza di raggiungere un numero di

anni di lavoro sufficiente per ottenere il minimo della pensione è

un interesse di tutti i lavoratori a prescindere dall'epoca della

loro assunzione"; dall'altro, l'art. 38, secondo comma, della

Costituzione, in quanto la norma, non consentendo ai lavoratori

assunti dopo la data anzidetta, in età avanzata, di completare il

periodo minimo richiesto per il conseguimento del trattamento di

quiescenza, lede il diritto sociale alla pensione minima.

3. - Il Presidente del Consiglio dei ministri eccepisce

preliminarmente l'inammissibilità della questione, limitatamente ai

casi in cui la stessa è stata sollevata dal giudice remittente in

sede cautelare: sostiene l'Avvocatura dello Stato che la sospensione

degli atti impugnati, disposta dal giudice stesso con separato

provvedimento, sia pure temporaneamente "fino alla camera di

consiglio successiva alla restituzione degli atti da parte della

Corte costituzionale", avrebbe ormai comportato, secondo la

giurisprudenza di questa Corte, l'avvenuto esercizio del potere

cautelare da parte del giudice a quo, con conseguente irrilevanza

della questione.

L'eccezione non può essere accolta.

Premesso che l'indicata vicenda processuale si è verificata in

tre dei quattro giudizi a quibus, come meglio specificato in

narrativa, e che pertanto la questione andrebbe comunque esaminata

nel merito in relazione all'altro giudizio (in cui la stessa è stata

sollevata nella fase di merito), va osservato che questa Corte ha

dichiarato (v. da ult. sent. n. 579 del 1989) l'inammissibilità di

questioni sollevate in sede di giudizio cautelare dopo l'accoglimento

della relativa istanza da parte del giudice, e ciò per l'avvenuto

esaurimento di ogni sua potestà in quella sede, con conseguente

irrilevanza della questione ai fini di quel giudizio.

Ma nei casi in esame la situazione è diversa. Accertata la

rilevanza (e la non manifesta infondatezza) della questione di

costituzionalità ai fini della decisione sulla sospensiva, il

T.A.R., contemporaneamente alla emissione dell'ordinanza di

rimessione a questa Corte, ha disposto, con separato provvedimento,

la sospensione degli atti impugnati in via provvisoria e temporanea

fino alla ripresa del giudizio cautelare dopo l'incidente di

costituzionalità: tale pronuncia non ha determinato, per la sua

natura meramente tecnica ed interinale, l'esaurimento del potere

cautelare del giudice amministrativo, con la conseguenza che la

proposta questione deve ritenersi tuttora fornita del requisito della

rilevanza.

4. - Passando al merito, va innanzitutto precisato che la norma

impugnata, pur inserita in una legge di delegazione in materia di

stato giuridico del personale della scuola, detta una disciplina di

diretta ed immediata applicazione circa un aspetto della materia

stessa, sul quale, pertanto, nulla hanno disposto le norme delegate.

Ciò posto, la questione è fondata.

Questa Corte ha avuto modo in varie occasioni di occuparsi di

normative (statali e regionali) concernenti i limiti di età per il

collocamento a riposo dei pubblici dipendenti, con particolare

riferimento al problema del trattenimento in servizio oltre tali

limiti a fini previdenziali.

Nella sentenza n. 238 del 1988, citata nelle ordinanze di

rimessione e relativa a leggi delle Regioni Calabria e Campania, le

quali consentono ai dipendenti regionali ultrasessantacinquenni, che

non hanno maturato il diritto al trattamento minimo di pensione, di

essere mantenuti eccezionalmente in servizio per il periodo

strettamente necessario al conseguimento di tale diritto, la Corte,

nel dichiarare infondata la questione sollevata dal Presidente del

Consiglio dei ministri in riferimento all'art. 117 della

Costituzione, sottolineò fra l'altro che le norme impugnate

rispondono a "finalità sociali di particolare pregio

costituzionale", in quanto tendenti a conferire "il massimo di

effettività alla garanzia del diritto sociale alla pensione",

riconosciuto a tutti i lavoratori dall'art. 38, secondo comma, della

Costituzione.

Nella successiva sentenza n. 461 del 1989, la Corte, pur

dichiarando non fondata, in riferimento agli artt. 3 e 38 della

Costituzione, la questione di legittimità costituzionale dell'art. 4

del d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092, nella parte in cui non prevede

in linea generale il diritto al trattenimento in servizio del

personale statale ultrasessantacinquenne che non abbia ancora

maturato l'anzianità di servizio minima per il conseguimento del

diritto a pensione, osservò, tuttavia, che "nella prospettiva di una

più ampia attuazione del diritto garantito dall'art. 38, secondo

comma, Cost., l'interesse del lavoratore ad essere trattenuto in

servizio per il tempo necessario al conseguimento della pensione

normale è meritevole di considerazione", tanto più che la

presunzione secondo cui al compimento dei sessantacinque anni si

pervenga ad una diminuita disponibilità di energia incompatibile con

la prosecuzione del rapporto "è destinata ad essere vieppiù

inficiata dai riflessi positivi del generale miglioramento delle

condizioni di vita e di salute dei lavoratori sulla loro capacità di

lavoro".

Va poi rilevato che successivamente a dette pronunce sono

intervenuti il decreto-legge 6 novembre 1989, n. 357, convertito

dalla legge 27 dicembre 1989, n. 417, il quale, all'art. 10, sesto

comma, dispone che il servizio utile da prendere in considerazione,

ai fini della permanenza in servizio prevista dall'art. 15, secondo e

terzo comma, della legge 30 luglio 1973, n, 477, "deve intendersi

comprensivo di tutti i servizi e periodi riscattati, computati e

ricongiunti per il trattamento di quiescenza con provvedimento

formale"; nonché la legge 28 febbraio 1990, n. 37, che, nel

convertire il decreto-legge 27 dicembre 1989, n. 413, prevede (art.

1, comma quarto-quinquies) l'estensione ai dirigenti civili dello

Stato delle disposizioni di cui ai citati artt. 15, secondo e terzo

comma, della legge n. 477/73, e 10, sesto comma, del decreto-legge n.

357/89, convertito dalla legge n. 417/89.

Tali recentissime disposizioni di legge denotano che il

legislatore da un lato tende ad evitare il più possibile il

verificarsi, per il personale scolastico, di ipotesi di mancato

raggiungimento del diritto a pensione al compimento del

sessantacinquesimo anno di età, e, dall'altro, mira ad estendere ad

altre categorie le norme derogatorie dettate per tale personale. Si

è, pertanto, in presenza di una evoluzione legislativa tendente a

quella più compiuta attuazione dell'art. 38, secondo comma, della

Costituzione auspicata da questa Corte nelle pronunzie sopra

menzionate.

Ora, venendo più direttamente alla presente questione di

costituzionalità, deve riconoscersi che la norma impugnata,

limitatamente alla parte in cui esclude, per il personale

ultrasessantacinquenne assunto dopo il 1° ottobre 1974, la facoltà

del trattenimento in servizio fino al conseguimento del diritto alla

pensione nella misura minima (e comunque non oltre il 70° anno di

età), non risponde, nell'attuale quadro normativo, al precetto

contenuto nel parametro costituzionale dianzi citato.

Invero, non può essere preclusa, senza violare l'art. 38, secondo

comma, della Costituzione, la possibilità, per il personale in

questione che al compimento del 65° anno - e quale che sia la data di

assunzione - non abbia ancora maturato il diritto a pensione, di

derogare a tale limite per il collocamento a riposo, al solo scopo di

completare il periodo minimo di servizio richiesto dalla legge per il

conseguimento di tale diritto.

Resta con ciò assorbito il profilo di censura relativo all'art. 3

della Costituzione.