Sentenza n. 45/1974

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 51 del

d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124 (Testo unico delle disposizioni per

l'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le

malattie professionali) e dell'art. 1 della legge 21 aprile 1967, n.

272 (Graduazione delle sanzioni amministrative di cui agli artt. 50 e

51 del predetto testo unico), promossi con quattro ordinanze emesse il

27 maggio 1971 dal tribunale di Ravenna in altrettanti procedimenti

civili vertenti tra Montanari Franco, Montanari Luigi, Montanari Paolo,

Conti Luigi e l'Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli

infortuni sul lavoro, iscritte ai nn. 356, 357, 358 e 359 del registro

ordinanze 1971 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 290 del 17 novembre 1971.

Visti gli atti di costituzione di Montanari Franco, Montanari

Luigi, Montanari Paolo, Conti Luigi e dell'INAIL, nonché l'atto

d'intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 9 gennaio 1974 il Giudice relatore

Angelo De Marco;

uditi l'avv.Enzo Capaccioli, per Montanari ed altri, l'avv.

Tommaso Fontana, per l'INAIL, ed il sostituto avvocato generale dello

Stato Michele Savarese, per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

Con quattro ordinanze - aventi identica motivazione - emesse il 27

maggio 1971 nei procedimenti civili promossi, rispettivamente, da

Franco Montanari, Luigi Montanari, Paolo Montanari e Luigi Conti contro

l'INAIL per opporsi al pagamento di sanzioni amministrative loro

inflitte, ai sensi dell'art. 51 del d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124,

perché recidivi inpunibili nei modi preveduti dal precedente articolo

50, il tribunale di Ravenna sollevava questione di legittimità

costituzionale del citato art. 51, nonché dell'art. 1 della legge 21

aprile 1967, n. 272, avente per oggetto la disciplina della graduazione

delle sanzioni prevedute dai citati artt. 50 e 51, in riferimento

all'art. 3 della Costituzione.

Nei giudizi così promossi è intervenuto il Presidente del

Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale

dello Stato, che, con l'atto d'intervento, chiede che la proposta

questione venga dichiarata infondata.

Si sono costituite in giudizio le parti private, il di cui

patrocinio, richiamandosi alla motivazione dell'ordinanza di rinvio,

chiede che la questione venga dichiarata fondata.

Si è, altresì, costituito l'INAIL, il di cui patrocinio chiede,

invece, che la questione venga dichiarata infondata.

L'INAIL ha insistito in tal senso, oltre che con l'atto di

costituzione, anche con ulteriore memoria depositata il 22 dicembre

1973. Considerato in diritto :

1. - I quattro giudizi, come sopra promossi, vanno riuniti per

essere decisi con unica sentenza, avendo per oggetto le stesse

questioni.

2. - L'art. 50 del testo unico delle disposizioni per

l'assicurazione obbligatoria contro gl'infortuni sul lavoro e le

malattie professionali contempla tre distinte specie di illeciti puniti

con sanzioni penali ed amministrative differenti, costituiti:

a) dall'omessa denunzia dell'imprenditore, punita in via penale con

un'ammenda graduata in proporzione al numero dei dipendenti e in via

amministrativa con una sanzione d'importo pari al premio dovuto per il

periodo non denunziato;

b) dal ritardo nel pagamento del premio, punito in via penale con

l'ammenda fino a lire 80.000 (a norma dell'articolo 195 dello stesso

t.u.) ed, in via amministrativa, con una sanzione pari ad un quinto del

premio non puntualmente versato;

c) dalla presentazione di denunzie infedeli, nonché dalla omessa

denunzia di variazioni del rischio, punita, in via penale, del pari con

l'ammenda fino a lire 80.000 ed, in via amministrativa, con una

sanzione pari alla differenza fra premio dovuto e premio denunziato.

Il successivo art. 51, poi, nell'ipotesi di recidiva in una

qualunque delle infrazioni contemplate nel riportato art. 50, prevede

l'ulteriore sanzione dell'obbligo di rifondere agli istituti

assicuratori le indennità da essi corrisposte ai lavoratori che

abbiano subito infortunio durante il periodo di inadempienza.

Infine, l'art. 1 della legge 21 aprile 1967, n. 272, dispone che le

sanzioni amministrative prevedute nei sopra riportati artt. 50 e 51

possono essere graduate entro i limiti massimi stabiliti dalle norme

predette sulla base di criteri generali da determinarsi dai consigli di

amministrazione degli istituti assicuratori interessati, criteri che

debbono essere approvati dal Ministero del lavoro e della previdenza

sociale e che, a norma del successivo art. 2, debbono essere

determinati tenendo conto della gravità della inadempienza, in

rapporto alle reali circostanze che l'hanno determinata ed, in

particolare, considerando fra i motivi attenuanti l'evidente buona fede

e l'avvenuta spontanea regolarizzazione dell'inadempienza.

L'INAIL ha, in concreto, fatto uso della facoltà di cui all'art. 1

della legge n. 272 del 1967, con deliberazione del consiglio di

amministrazione in data 9 aprile 1968, approvata dal Ministero del

lavoro e della previdenza sociale in data 12 giugno 1968.

3. - Così precisata quale sia la disciplina legislativa alla quale

si riferiscono le sollevate questioni, è da chiarire che, come si è

esposto in narrativa, secondo le ordinanze di rinvio, tanto l'art. 51

del t.u. n. 1124 del 1965 tanto l'art. 1 della legge n. 272 del 1967

sarebbero in contrasto con l'art. 3 della Costituzione in quanto:

a) l'art. 51 prevederebbe una identica, gravissima sanzione quale

l'obbligo di rimborsare agli enti assicuratori l'intero ammontare delle

somme erogate per infortuni avvenuti durante il periodo di

inadempimento, anche se questo fu minimo, per tutte le diverse specie

di violazioni contemplate dal precedente art. 50, che lo stesso

legislatore avrebbe ritenuto di diversa gravità;

b) l'art. 1 della legge 21 aprile 1967, n. 272, disponendo che la

graduazione della sanzione preveduta dall'articolo 51 del t.u. è

facoltativa, permetterebbe che detta sanzione non sia sempre e

necessariamente proporzionata alla gravità dell'illecito commesso.

4. - Chiaritine i termini, nei sensi di cui sopra, passando

all'esame delle prospettate questioni, si rileva:

a) in via pregiudiziale, dal momento che l'INAIL ha provveduto alla

graduazione delle sanzioni prevedute tanto dall'art. 50 quanto

dall'art. 51 del t.u. n. 1124 del 1965, non è rilevante e, quindi, è

inammissibile, la questione di legittimità dell'art. 1 della legge n.

272 del 1967, nella parte in cui, secondo le ordinanze di rinvio,

consentirebbe all'Istituto assicuratore di non disporre la predetta

graduazione;

b) infondata risulta, poi, la questione di legittimità dell'art.

51 del t.u. n. 1124 del 1965, per contrasto con l'art. 3 della

Costituzione.

Tale questione è già stata prospettata a questa Corte sotto il

profilo che la sanzione in detta norma contemplata sarebbe collegata

esclusivamente al verificarsi di un infortunio ed alla sua gravità e

non alla inadempienza, rimettendo, in sostanza, l'applicazione e la

misura della sanzione stessa a circostanze del tutto aleatorie ed

indipendenti dalla volontà dell'obbligato, con la conseguenza di

colpire datori di lavoro, egualmente inadempienti in modo

differenziato, soltanto in funzione del caso concreto.

Con la sentenza n. 64 del 1973 questa Corte, precisata la

situazione normativa e poste in rilievo la peculiarità e specificità

delle esigenze di interesse pubblico alle quali si ispira il sistema

legislativo riguardante l'assicurazione contro gl'infortuni del lavoro,

dichiarava infondata la questione, rilevando che l'art. 51 impugnato

commina eguali conseguenze risarcitorie per coloro che siano da

comprendere nella categoria degli inadempienti reiterati e che tali

conseguenze sono oggettivamente identiche per tutti gli inadempienti,

mentre le differenti loro entità quantitative seguono la variabilità

degli accadimenti umani e, proporzionandosi ad essi, non intaccano la

validità e l'operatività del principio di responsabilità, basato

sull'assunzione aprioristica del rischio, globalmente considerato, nel

suo accidentale verificarsi.

Evidentemente tali considerazioni valgono a dimostrare la

infondatezza della questione anche sotto il diverso profilo ora

prospettato.

Tutte le infrazioni contemplate dall'art. 50 del testo unico,

infatti, anche se in astratto di gravità o di entità diversa, in

concreto hanno in comune la precipua natura di inadempienze da parte

dei datori di lavoro assicurati, con conseguente aggravamento degli

oneri e dei rischi dell'istituto assicuratore, tenuto per legge, anche

nel caso di omessa assicurazione, alle prestazioni in favore dei

lavoratori infortunati.

Di fronte a siffatti inadempimenti, la norma contestata, non

distingue tra datore di lavoro e datore di lavoro, ma valuta il

comportamento oggettivo, particolarmente qualificato dalla recidiva,

facendo corrispondere a parità di comportamento parità di sanzione.

Che se, poi, in concreto tale sanzione quantitativamente, possa

risultare di entità differente seguendo - come è detto nella citata

sentenza - la variabilità degli accadimenti umani e proporzionandosi

ad essi, anche per il caso di diversa gravità dell'inadempimento come

per quello della accidentalità dell'infortunio verificatosi proprio

nel periodo di inadempienza, per le stesse considerazioni contenute

nella più volte richiamata sentenza, il principio di eguaglianza non

risulta violato.