Sentenza n. 450/2000

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 6 del d.P.R.

16 maggio 1960, n. 570 (Testo unico delle leggi per la composizione e

la elezione degli organi delle Amministrazioni comunali), promosso

con ordinanza emessa il 17 novembre 1999 dalla Corte di appello di

Genova, iscritta al n. 39 del registro ordinanze 2000 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 8, 1ª serie speciale,

dell'anno 2000.

Visto l'atto di costituzione di Del Vigo Carlo;

Udito nella camera di consiglio del 5 luglio 2000 il Giudice

relatore Valerio Onida.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso del giudizio d'appello nell'ambito di un

procedimento instaurato per la dichiarazione di ineleggibilità del

sindaco di un comune ligure, la Corte d'appello di Genova, con

ordinanza emessa il 17 novembre 1999 e pervenuta il 24 gennaio 2000,

ha sollevato questione di legittimità costituzionale, in riferimento

agli artt. 3 e 51 della Costituzione, dell'art. 6 del d.P.R.

16 maggio 1960, n. 570 (Testo unico delle leggi per la composizione e

la elezione degli organi delle amministrazioni comunali), "nella

parte in cui prevede come ostativo alla nomina a sindaco (e, quindi,

come causa di ineleggibilità) il fatto di trovarsi in rapporto di

parentela o affinità entro il secondo grado con persona che sia

appaltatore di lavori o di servizi comunali".

Osserva la Corte remittente che l'art. 6 del d.P.R. n. 570 del

1960, in vigore pur dopo l'avvento della nuova disciplina delle

ineleggibilità e delle incompatibilità alla carica di consigliere

comunale e di quella relativa all'elezione diretta del sindaco,

prevede che non possa "essere nominato" sindaco, fra l'altro, "chi ha

ascendenti o discendenti ovvero parenti o affini fino al secondo

grado, che coprano nell'amministrazione del comune il posto di

segretario comunale, di esattore, collettore o tesoriere comunale, di

appaltatore di lavori o di servizi comunali, o in qualunque modo di

fideiussore"; che il tenore letterale di tale norma indicherebbe che

l'avere parenti o affini entro il secondo grado titolari di appalti

per il comune costituirebbe una causa di ineleggibilità, come

sarebbe confermato anche dal richiamo dell'art. 9-bis ottavo comma,

dello stesso d.P.R. n. 570 del 1960 alle "cause di ineleggibilità

alla carica" previste dall'art. 6; che pertanto non si potrebbe

pervenire in via interpretativa a considerare tale situazione - come

invece ha ritenuto il giudice di primo grado, il quale ha perciò

dato rilievo alla successiva intervenuta rimozione della causa

ostativa - come causa di incompatibilità, rimovibile dopo la

presentazione della candidatura.

Il giudice a quo rileva poi che, dopo l'abrogazione dell'art. 15,

n. 7, del d.P.R. n. 570 del 1960 e l'entrata in vigore della

disciplina di cui alla legge 23 aprile 1981, n. 154, costituisce

causa di incompatibilità, e non più di ineleggibilità, alla carica

di consigliere comunale (e quindi non costituisce più causa di

ineleggibilità alla carica di sindaco, in relazione alla quale

l'art. 6 - primo alinea - del d.P.R. n. 570 del 1960 si richiama ai

soli casi di ineleggibilità a consigliere comunale previsti dalla

legge) l'aver parte in appalti nell'interesse del comune (art. 3,

n. 2, della legge n. 154 del 1981), dal che conseguirebbe che per il

sindaco quest'ultima situazione costituirebbe causa di

incompatibilità, mentre sarebbe causa di ineleggibilità quella

della quale si discute; e osserva che non si vedrebbe per quale

ragione l'impedimento derivante dal fatto di avere un rapporto di

parentela o affinità con un appaltatore sia più grave del fatto di

essere, in proprio, appaltatore, e che anzi l'impedimento derivante

da tale rapporto apparirebbe, semmai, meno grave.

Ad avviso del remittente, con riferimento all'art. 3 della

Costituzione, non risponderebbe al principio di ragionevolezza il

prevedere come causa di ineleggibilità un impedimento oggettivamente

meno grave di quello che, per lo stesso soggetto, comporta oggi solo

l'esistenza di una causa di incompatibilità. Né la previsione di

ineleggibilità potrebbe dirsi conseguenza ineluttabile del fatto che

l'impedimento non possa essere rimosso dall'interessato, poiché, al

contrario, la causa ostativa potrebbe venir meno prima della

convalida delle elezioni o addirittura prima della stessa elezione a

seguito della chiusura del rapporto d'appalto, o per la perdita da

parte del parente o affine della qualità che rileva ai fini della

causa ostativa in questione.

In questi casi dunque, secondo il giudice a quo, l'esclusione

dall'elettorato passivo apparirebbe irragionevolmente lesiva del

diritto all'accesso alle cariche pubbliche sancito dall'art. 51 della

Costituzione, comportandone una limitazione non necessaria né

ragionevolmente proporzionata.

La questione sarebbe rilevante in quanto la norma denunciata

imporrebbe di riformare la sentenza appellata, e di non annettere

rilievo al fatto che la causa ostativa sia venuta meno dopo la

presentazione della candidatura.

2. - Si è costituita in giudizio la parte appellata nel giudizio

a quo, chiedendo l'accoglimento della questione.

In prossimità della data fissata per la camera di consiglio, la

difesa della parte costituita ha segnalato alla Corte l'avvenuto

decesso della stessa parte (senza che, peraltro, ciò possa produrre

effetti sul presente giudizio, non trovando in esso applicazione le

norme sulla interruzione del processo: art. 22 delle norme

integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale),

richiamando tuttavia adesivamente le considerazioni in diritto

dell'ordinanza di rinvio.

3. - Non è intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri. Considerato in diritto

1. - La questione sollevata dalla Corte d'appello di Genova

investe l'art. 6 del d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570 (Testo unico delle

leggi per la composizione e la elezione degli organi delle

Amministrazioni comunali), nella parte in cui, al quarto alinea,

prevede che non possa essere nominato sindaco chi abbia parenti o

affini entro il secondo grado i quali siano appaltatori di lavori o

di servizi comunali.

Secondo il giudice a quo la norma - che sancirebbe una causa di

ineleggibilità, non rimovibile dopo la scadenza del termine per la

presentazione delle candidature, e non una causa di incompatibilità

- sarebbe in contrasto con gli artt. 3 e 51 della Costituzione,

perché configurerebbe irragionevolmente come causa di

ineleggibilità una situazione di impedimento meno grave di quella -

che costituisce causa di incompatibilità, ai sensi dell'art. 3,

n. 2, della legge n. 154 del 1981 - del candidato che sia parte, in

proprio, in appalti del comune; e perché, in tal modo, comporterebbe

una limitazione non necessaria, né ragionevolmente proporzionata, al

diritto di accedere alle cariche pubbliche, garantito dall'art. 51

della Costituzione.

2. - La questione è fondata.

L'art. 6 del testo unico del 1960 stabiliva le condizioni

ostative alla nomina alla carica di sindaco ("Non può essere

nominato sindaco ..."), e fra di esse enumerava quella derivante

dall'avere "ascendenti o discendenti ovvero parenti o affini fino al

secondo grado, che coprano nell'amministrazione del comune il posto

(...) di appaltatore di lavori o di servizi comunali..." (quarto

alinea).

Oggi il contenuto di tale disposizione, applicabile nel giudizio

a quo è trasfuso, senza sostanziali mutamenti (salva la sua

estensione al presidente della provincia) nell'art. 61, n. 2, del

nuovo testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali,

approvato con decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, ai sensi

del quale "non può essere eletto alla carica di sindaco o di

presidente della provincia" chi ha prossimi congiunti che rivestano

la qualità di appaltatore di lavori o di servizi comunali o

provinciali.

Quando la disposizione impugnata fu dettata, la legge prevedeva

che il sindaco fosse eletto dal consiglio comunale nel proprio seno

(art. 5 dello stesso testo unico n. 570 del 1960): onde, da un lato,

tutte le cause ostative all'elezione alla carica di consigliere

comunale si traducevano anche in cause di ineleggibilità alla carica

di sindaco (come, d'altra parte, ribadiva espressamente il primo

alinea dello stesso art. 6); dall'altro lato, la stessa distinzione

fra cause di ineleggibilità e cause di incompatibilità alla carica

di sindaco assumeva scarso rilievo, in assenza di un procedimento

elettorale che prevedesse termini per la presentazione delle

candidature, campagna elettorale, votazione da parte del corpo

elettorale.

Per altro verso, all'epoca, il legislatore aveva configurato

quasi tutte le cause ostative all'assunzione della carica di

consigliere comunale come cause di ineleggibilità (art. 15 del testo

unico n. 570 del 1960: "Non sono eleggibili a consigliere

comunale ..."), senza distinzione fra quelle fondate sul timore di

distorsione della volontà degli elettori a causa dell'influenza che

su di essi poteva essere esercitata da chi ricopriva determinati

uffici, o comunque fondate su elementi personali che lo stesso

legislatore riteneva tali da dover condurre alla privazione

dell'elettorato passivo, e quelle fondate sull'esistenza di conflitti

di interessi o comunque di elementi suscettibili di perturbare

l'esercizio della carica, ma non di viziare l'elezione. Le uniche

situazioni configurate da detto testo unico come cause di

incompatibilità con la carica di consigliere comunale erano quelle

contemplate dagli artt. 16 e 17 (divieto di far parte

contemporaneamente dello stesso consiglio comunale per ascendenti e

discendenti, affini in primo grado, adottante e adottato, affiliante

e affiliato, e rispettivamente divieto per i membri della giunta

provinciale amministrativa di far parte di alcun consiglio comunale

compreso nella provincia).

Da ciò, fra l'altro, era discesa una serie di questioni di

legittimità costituzionale, nonché una serie di pronunce di questa

Corte che dichiararono la illegittimità dell'art. 15 nella parte in

cui considerava ineleggibili anche coloro per i quali determinate

cause ostative fossero cessate prima della convalida delle elezioni

(cfr. sentenza n. 46 del 1969, e sentenza n. 45 del 1977, relativa

quest'ultima a due diverse cause ostative): in tal modo trasformando

di fatto quelle che il legislatore aveva configurato come vere e

proprie cause di ineleggibilità in cause di incompatibilità (così,

esplicitamente, sentenza n. 171 del 1984), poiché quella che restava

impedita non era più l'elezione, bensì solo l'assunzione della

carica o la permanenza in essa dopo l'elezione, ove la causa ostativa

non venisse tempestivamente rimossa.

In questo quadro, restava contemplata come causa di

ineleggibilità alla carica di consigliere comunale (e non diede

luogo a pronunce di questa Corte) quella prevista dall'art. 15, n. 7,

relativa alla situazione di coloro i quali, "direttamente o

indirettamente, hanno parte in servizi, esazioni di diritti,

somministrazioni ed appalti nell'interesse del comune, o in società

ed imprese aventi scopo di lucro, sovvenzionate in qualsiasi modo dal

medesimo". A tale causa di ineleggibilità - operante, come si è

detto, anche per la carica di sindaco - l'art. 6, quarto alinea,

aggiungeva la ulteriore causa ostativa - avente lo stesso effetto -

consistente nell'avere "ascendenti o discendenti ovvero parenti o

affini fino al secondo grado, che coprano nell'amministrazione del

comune il posto di segretario comunale, di esattore, collettore o

tesoriere comunale, di appaltatore di lavori o di servizi comunali, o

in qualunque modo di fideiussore". In sostanza, per la carica di

sindaco la causa di ineleggibilità si estendeva dalla personale

titolarità in capo al candidato della qualità di appaltatore anche

alla titolarità della stessa qualità in capo ad uno stretto

congiunto. Ciò però non dava luogo ad alcuna contraddizione, stante

la maggiore importanza e delicatezza della carica di sindaco rispetto

a quella di consigliere comunale, che poteva giustificare la

previsione più severa e più restrittiva della legge.

3. - Il contesto normativo è però profondamente cambiato, da un

lato, con la legge n. 154 del 1981 (oggi trasfusa nel testo unico

approvato con d.lgs. n. 267 del 2000), che disciplinò ex novo

l'intera materia delle ineleggibilità e incompatibilità alle

cariche elettive locali; dall'altro, con la legge 25 marzo 1993,

n. 81 (a sua volta oggi in parte confluita nel citato testo unico

n. 267 del 2000), che sancì l'elezione popolare diretta del sindaco.

La legge n. 154 del 1981 accolse e sviluppo' esplicitamente la

distinzione fra cause di ineleggibilità, che impediscono l'elezione

e la viziano se essa avviene, le quali debbono essere rimosse, per

evitare tale conseguenza, entro la data fissata per la presentazione

delle candidature (cfr. art. 2, secondo e terzo comma; e oggi

art. 60, comma 3, del d.lgs. n. 267 del 2000); e cause di

incompatibilità, che impediscono semplicemente di "ricoprire la

carica di consigliere" (art. 3; e oggi art. 63 del d.lgs. n. 267 del

2000), per le quali è previsto un apposito procedimento di

contestazione, al cui termine soltanto esse danno luogo, ove non

siano state rimosse, a decadenza dalla carica (cfr. artt. 6 e 7; e

oggi artt. 68 e 69 del d.lgs. n. 267 del 2000). Di conseguenza venne

abrogato, fra l'altro, l'art. 15 del testo unico n. 570 del 1960

(cfr. art. 10, n. 2, della legge n. 154 del 1981).

In questo quadro, la titolarità della qualità di appaltatore

del comune, già prevista dall'art. 15, n. 7, del testo unico come

causa di ineleggibilità, fu invece prevista come causa di

incompatibilità (art. 3, n. 2, della legge n. 154 del 1981; e oggi

art. 63, comma 1, n. 2, del d.lgs. n. 267 del 2000).

Non venne invece modificato né abrogato l'art. 6 dello stesso

testo unico, relativo alle cause ostative alla nomina a sindaco. E

tuttavia la disarmonia fra tale immutato art. 6, che prevedeva cause

di ineleggibilità alla carica di sindaco, e la nuova disciplina

delle cause di ineleggibilità e incompatibilità alla carica di

consigliere comunale non veniva in evidenza, perché l'elezione del

sindaco era ancora affidata al consiglio comunale: onde nulla

impediva, in ipotesi, al consiglio comunale che intendesse eleggere

sindaco un soggetto eleggibile alla carica di consigliere comunale,

ma non a quella di sindaco (così, per esempio, a motivo della causa

di ineleggibilità prevista dal quarto alinea dell'art. 6), di

attendere o sollecitare la rimozione della causa ostativa, e di

procedere successivamente all'elezione o alla nuova elezione del

candidato. Non si verificava, infatti, alcun definitivo ostacolo

all'assunzione della carica di sindaco. L'effetto pratico non era

dunque lontano da quello che si sarebbe verificato in presenza di una

semplice causa di incompatibilità, la quale, una volta rimossa, non

impedisce l'assunzione della carica.

Le cose sono cambiate radicalmente, invece, a seguito

dell'entrata in vigore della legge n. 81 del 1993. Logica avrebbe

voluto che, prevedendo per la prima volta l'elezione diretta del

sindaco, la legge disciplinasse altresì le cause di ineleggibilità

e di incompatibilità rispetto a tale carica. Viceversa il

legislatore lasciò ancora una volta immutata la disposizione

dell'art. 6 del testo unico del 1960, dettato per regolare

l'eleggibilità del sindaco nel precedente sistema, caratterizzato

dall'elezione di secondo grado.

Mentre il rinvio alle cause di ineleggibilità stabilite per la

carica di consigliere comunale, contenuto nel primo alinea di detto

art. 6, consentiva un adeguamento automatico alla disciplina prevista

a tale proposito dalla legge n. 154 del 1981, che aveva eliminato una

serie di cause di ineleggibilità trasformandole in cause di

incompatibilità, e mentre la qualità di componente del consiglio

comunale, che continua ad essere propria del sindaco, consentiva, in

via interpretativa, di applicare anche al sindaco le cause di

incompatibilità previste per i consiglieri comunali, fra cui quella

relativa all'aver parte in appalti del comune (cfr. sentenza n. 44

del 1997; e cfr. oggi, per tale estensione, espressamente, l'art. 63,

comma 1, del d.lgs. n. 267 del 2000), la causa di ineleggibilità

discendente dalla circostanza che un prossimo congiunto abbia parte

in appalti del comune (art. 6, quarto alinea, del testo unico n. 570

del 1960, e, oggi, art. 61, n. 2, del testo unico n. 267 del 2000)

dà luogo ormai ad una contraddizione palese. Il candidato che sia in

proprio titolare di un appalto del comune è, infatti, solo

incompatibile in quanto perduri tale situazione, onde la rimozione di

essa prima della convalida dell'elezione, o anche dopo la

contestazione della stessa, nei termini all'uopo fissati dalla legge

(art. 9-bis dello stesso testo unico, applicabile - doveva intendersi

- anche al sindaco direttamente eletto; e cfr. oggi, espressamente,

l'art. 69 del d.lgs. n. 267 del 2000), consente di evitare la

decadenza. L'essere solo prossimo congiunto del titolare dell'appalto

continua invece a dar luogo ad una non rimediabile ineleggibilità,

con conseguente perdita della carica conseguita e inevitabile rinnovo

dell'intero procedimento elettorale, anche nel caso in cui detta

situazione venga meno (ad esempio, per esaurimento del rapporto di

appalto) prima della convalida dell'elezione o addirittura prima

dell'elezione stessa.

4. - Tale contraddizione si traduce in un profilo di

illegittimità costituzionale, per contrasto con il principio di

eguaglianza-ragionevolezza. Dal momento che la situazione di chi

abbia parte in appalti del comune è oggi configurata come semplice

causa di incompatibilità, non può ragionevolmente ammettersi che

dia luogo invece ad una causa di ineleggibilità, non rimovibile dopo

l'elezione, la circostanza, analoga ma meno grave sotto il profilo

della ratio della causa ostativa all'assunzione della carica,

consistente nell'essere prossimo congiunto di chi abbia parte in un

appalto del comune.

In altri termini, ciò che nell'originario contesto normativo si

configurava come un plausibile aggravamento delle condizioni di

eleggibilità del sindaco rispetto a quelle previste per la carica di

consigliere comunale, oggi appare come un irrazionale, diverso e più

gravoso trattamento giuridico di una circostanza impediente non di

uguale, ma addirittura di minor peso rispetto a quella - consistente

nell'essere lo stesso sindaco eletto titolare di un appalto per conto

del comune - che dà luogo ad una semplice situazione di

incompatibilità. E ciò, si noti, indipendentemente da ogni

considerazione che si volesse fare circa la idoneità di siffatte

situazioni di conflitto di interessi ad essere considerate dalla

legge come cause di ineleggibilità anziché di incompatibilità.

5. - La disposizione impugnata deve pertanto essere dichiarata

costituzionalmente illegittima, restando assorbito ogni altro

profilo, nella parte in cui stabilisce una causa di ineleggibilità,

anziché di incompatibilità, rispetto alla carica di sindaco.

6. - La stessa norma, come si è detto, si trova oggi trasfusa

nell'art. 61, n. 2, del nuovo testo unico approvato con d.lgs. n. 267

del 2000. Pertanto anche tale disposizione sopravvenuta deve essere

dichiarata, nella parte corrispondente, costituzionalmente

illegittima, ai sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87.