Sentenza n. 46/1974

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 460 del

codice di procedura civile e degli artt. 57 e 58 del d.P.R. 30 maggio

1955, n. 797 (Testo unico delle norme sugli assegni familiari),

promosso con ordinanza emessa il 6 ottobre 1971 dal tribunale di Casale

Monferrato nel procedimento civile vertente tra la società cooperativa

Cantina Sociale Sette Colli e l'Istituto nazionale della previdenza

sociale, iscritta al n. 469 del registro ordinanze 1971 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 37 del 9 febbraio 1972.

Visti gli atti di costituzione della Cantina Sociale Sette Colli e

dell'Istituto nazionale della previdenza sociale;

udito nell'udienza pubblica del 23 gennaio 1974 il Giudice relatore

Paolo Rossi;

uditi l'avv. Maria Luisa Zavattaro Ardizzi, per la Cantina Sociale

Sette Colli, e gli avvocati Antonio Giorgi e Sergio Traverso, per

l'INPS.

Ritenuto in fatto :

Nel corso di un giudizio d'opposizione a decreto ingiuntivo,

emanato per omessi contributi previdenziali, essendo stata eccepita

l'inammissibilità dell'opposizione perché non preceduta da tempestivo

ricorso amministrativo, il tribunale di Casale Monferrato ha sollevato,

in riferimento agli artt. 24 e 113, primo e terzo comma, della

Costituzione, questione incidentale di legittimità costituzionale

degli artt. 460 c.p.c., 57 e 58 del d.P.R. 30 maggio 1955, n. 797,

nella parte in cui sanciscono l'improponibilità dell'azione

giudiziaria in materia previdenziale quando non sia stato proposto nel

termine di 120 giorni, stabilito a pena di decadenza, il ricorso

amministrativo previsto dalla legge speciale, o finché non siano

esauriti i conseguenti procedimenti.

Osserva il giudice a quo che la normativa impugnata dà luogo ad un

ingiustificato privilegio a favore dell'INPS in quanto concedendo agli

interessati il termine di 120 giorni per ricorrere al Comitato speciale

per gli assegni familiari contro i provvedimenti dell'Istituto, ed un

ulteriore termine breve per impugnare la decisione collegiale dinanzi

al Ministro per il lavoro, consentirebbe l'azione giudiziaria solo dopo

la comunicazione della decisione di quest'ultimo ricorso,

subordinandone però la proposizione ad altro breve termine di

decadenza.

Tale sistema contrasterebbe con l'art. 113 della Costituzione, non

potendosi ammettere che la tutela giurisdizionale dei diritti sia

condizionata al preventivo esperimento di ricorsi amministrativi specie

quando si tratti di tutelare, come nella specie, beni di natura

individualistica. Soggiunge quindi l'ordinanza di remissione che anche

aderendo al principio affermato dalla Corte costituzionale (sentenza n.

47 del 1964), secondo cui spetta al legislatore ordinario stabilire i

modi e i tempi della tutela dei diritti, tuttavia le discipline

speciali devono avere sempre una razionale ed adeguata giustificazione,

che non sarebbe ravvisabile nella specie in quanto ai maggiori oneri

imposti al privato non gli corrisponderebbe alcun reale beneficio come

effetto del previo esperimento dei ricorsi amministrativi. Nel contempo

le preclusioni stabilite costituirebbero, sul piano operativo, un serio

ostacolo alla tutela giurisdizionale, come dovrebbe emergere dal

rilevante numero di sentenze d'impromovibilità. Sotto tale profilo la

normativa impugnata violerebbe anche l'art. 24 della Costituzione,

rendendo eccessivamente difficile la difesa dei diritti, il cui

esercizio è sottoposto a brevi termini di decadenza.

Si sono costituiti in questa sede la Cantina Sociale Sette Colli e

l'INPS, rappresentati, rispettivamente, dagli avvocati M. L. Zavattaro

Ardizzi, ed A. Giorgi e S. Traverso, con atti di deduzioni depositati

il 20 dicembre 1971 ed il 29 febbraio 1972, chiedendo, la prima, una

dichiarazione d'incostituzionalità delle norme impugnate, ed istando,

il secondo, per una pronuncia di infondatezza.

La difesa della Cantina Sociale, nel richiamarsi alle

argomentazioni svolte dal giudice a quo soggiunge che non è

ravvisabile un interesse della pubblica Amministrazione che possa

costituire valida giustificazione dei limiti apposti dalle norme

impugnate al diritto di difesa dei cittadini.

La difesa dell'INPS premette, in fatto, che con verbale d'ispezione

del 2 maggio 1969 venne accertata un'omissione contributiva da parte

della Cantina Sociale Sette Colli, con contestuale invito a

regolarizzare il debito in via bonaria, e che la successiva diffida

raccomandata del 3 giugno 1969 rimase senza esito. Soltanto il 27

aprile 1970, decorso da molto tempo il termine di 120 giorni previsto

dall'art. 57 del t.u. 30 maggio 1955, n. 797, la Cantina Sociale

propose il prescritto ricorso amministrativo, consentendo in tal modo

ad esso Istituto di ottenere dal Presidente del tribunale decreto

ingiuntivo per il pagamento del dovuto, e di eccepire, in sede di

giudizio d'opposizione, l'inammissibilità dell'opposizione per mancato

tempestivo esperimento dell'apposito ricorso.

Nel merito viene preliminarmente rilevato come la questione ora

riproposta sia stata già dichiarata non fondata dalla Corte

costituzionale con la sentenza n. 47 del 1964, che ha affermato

principi idonei a contrastare tutte le osservazioni formulate dal

giudice a quo, sulle quali non occorre quindi soffermarsi

analiticamente. Soggiunge in proposito la difesa dell'INPS che la

temporanea improponibilità della domanda giudiziale costituisce regola

vigente anche nei settori fondamentali del contenzioso amministrativo e

tributario, e che essa opera, nella materia previdenziale, proprio al

fine di facilitare la "composizione in sede amministrativa" voluta

dalla legge anche perché meno costosa e più agile. D'altronde il

ricorso alla procedura amministrativa costringe l'Ente a riesaminare la

materia e non vincola in alcun modo il giudice ordinario, sicché non

rappresenta la tutela di un privilegio dell'Ente, ma realizza una

finalità pubblica.

In contrasto con quanto enunciato dal giudice a quo, la difesa

dell'INPS sottolinea inoltre che i ricorsi in materia di assegni

familiari, per effetto del rinvio operato dall'art. 58 del d.P.R. 30

maggio 1955, n. 797, sono disciplinati dagli artt. 97, 98, 99 del

r.d.l. 4 ottobre 1935, n. 1827 (cvt. in legge 6 aprile 1936, n. 1155),

modificati con legge 5 febbraio 1957, n. 18 (Cass. sez. un. civ. 11

aprile 1964, n. 849 e 25 maggio 1971, n. 1536). Secondo tali norme

l'azione giudiziaria può essere proposta solo ove l'interessato abbia

impugnato in via amministrativa i provvedimenti dell'Ente, entro 120

giorni dalla relativa comunicazione, e l'azione stessa va esercitata

nel termine di decadenza di 30 giorni, decorrente dalla notifica della

decisione di secondo grado. In caso di mancata decisione, il privato,

pur rimanendo assoggettato al solo termine di prescrizione, può

proporre l'azione giudiziaria decorsi 90 giorni dalla presentazione del

ricorso, giacché l'inerzia della p.a. vale come silenzio - rigetto.

Conseguentemente, eliminata la possibilità che l'eventuale inerzia

dell'Ente possa pregiudicare il privato, la congrua durata dei termini

esclude che la tutela giudiziale sia resa eccessivamente gravosa, in

violazione dell'art. 24 della Carta, secondo i criteri ripetutamente

enunciati dalla stessa giurisprudenza costituzionale.

Alla pubblica udienza le parti hanno insistito nelle conclusioni

prese. Considerato in diritto :

La Corte è chiamata a decidere se contrastino o meno con il

diritto all'azione e con il principio che garantisce la tutela

giurisdizionale dei diritti e degli interessi contro gli atti della

pubblica amministrazione (artt. 24 e 113, primo e terzo comma, Cost.)

gli artt. 460 c.p.c., 57 e 58 d.P.R. 30 maggio 1955, n. 797, nella

parte in cui condizionano l'esercizio dell'azione giudiziaria in tema

di assegni familiari alla previa proposizione di un ricorso

amministrativo, e stabiliscono brevi termini di decadenza per proporre

l'azione giudiziaria.

La questione è infondata.

Questa Corte ha già avuto occasione di affermare, proprio con

riferimento alle norme che disciplinano i ricorsi in tema di assegni

familiari (artt. 97, 98, 99 r.d.l. 4 ottobre 1935, n. 1827, richiamati

dall'impugnato art. 58 citato d.P.R. n. 797 del 1955), che il

principio, secondo cui la tutela giurisdizionale è garantita contro

gli atti della pubblica amministrazione, non vieta che la legge

ordinaria possa regolare il modo di esercizio del diritto a quella

protezione (sent. n. 47 del 1964).

Le norme denunziate pongono l'onere del procedimento preliminare

nel presupposto che l'Istituto nazionale della previdenza sociale,

quale pubblica amministrazione, si conformi a legalità, adempiendo

alle prestazioni dovute senza bisogno di esservi costretto mediante

sentenza di condanna. La normativa in esame tende a far portare alla

cognizione del giudice le sole controversie non eliminabili in via

amministrativa, il che non vuol dire affatto escludere o limitare la

tutela giurisdizionale. Né vale il rilievo che condizionandosi

l'azione all'espletamento di un procedimento amministrativo, ne viene

procrastinato l'esercizio. Invero, da un lato, come questa Corte ha

già più volte ritenuto, sono legittime le norme che subordinano, in

casi determinati e per ragionevoli motivi, l'esercizio dell'azione

giudiziaria all'esperimento di una procedura amministrativa (sent. n.

47 del 1964). D'altro canto non v'è pericolo che l'inerzia o le

lungaggini della pubblica amministrazione possano procrastinare

intollerabilmente la tutela giudiziale dei diritti: per il combinato

disposto degli impugnati artt. 57 e 58 d.P.R. n. 797 del 1955 e degli

artt. 97, 98, 99 r.d.l. 4 ottobre 1935, n. 1827, alla stregua della

comune recente interpretazione giurisprudenziale, in caso di omessa

pronuncia sul ricorso promosso dall'interessato, il procedimento

amministrativo deve ritenersi concluso allo scadere del novantesimo

giorno dalla proposizione del ricorso, con l'ulteriore conseguenza, in

tale ipotesi, di proponibilità dell'azione giudiziaria senza che corra

alcun termine di decadenza.

Né l'adempimento dell'onere in esame può considerarsi a priori

uno svantaggio del titolare delle prestazioni previdenziali: la

procedura amministrativa, infatti, rappresenta in molti casi il modo di

soddisfazione della pretesa più pronto e meno dispendioso.

Per quanto attiene, infine, alla prospettata violazione dell'art.

24 della Costituzione, basta ricordare che secondo la costante

giurisprudenza di questa Corte la brevità di un termine per

configurare un vizio d'illegittimità della norma che lo prevede, deve

essere tale "da non rendere effettiva la possibilità di esercizio del

diritto cui si riferisce" (sent. n. 10 del 1970). Ora non può dirsi

che i termini in contestazione - quello di 120 giorni per presentare il

ricorso amministrativo, e l'altro di 30 giorni per la proposizione

dell'azione giudiziaria, decorrente dalla ricezione della decisione

ministeriale - siano tali da frustrare le esigenze di protezione

giurisdizionale dell'interessato.