Sentenza n. 46/1979

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 81, primo

comma, del d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092 (testo unico delle norme

sul trattamento di quiescenza dei dipendenti civili e militari dello

Stato), promossi con ordinanze emesse rispettivamente il 15 novembre e

il 16 ottobre 1974 dalla Corte dei Conti - Sezione III pensioni civili

- sui ricorsi di Cirrone Giuseppa e di Fantini Carmela contro il

Ministero della pubblica istruzione, iscritte al n. 511 del registro

ordinanze 1975 e al n. 162 del registro ordinanze 1976 e pubblicate

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 332 dell'anno 1975 e n. 85

dell'anno 1976.

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 4 aprile 1979 il Giudice relatore

Alberto Malagugini;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Giorgio Azzariti,

per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - La Corte dei conti, sez. III pensioni civili, con due

ordinanze in data 16 ottobre 1974 e 15 novembre 1974 ha sollevato

questione di legittimità costituzionale dell'art. 81, primo comma, del

testo unico delle norme sul trattamento di quiescenza dei dipendenti

civili e militari dello Stato approvato con d.P.R. 29 dicembre 1973, n.

1092, in relazione all'art. 3 Cost., nella parte in cui prevede due

diversi limiti minimi di anzianità di servizio per la concessione

della pensione indiretta alle vedove e ai congiunti dei dipendenti

statali, distinguendo secondo che questi ultimi fossero civili o

militari. Le due ordinanze sono state emesse in due procedimenti,

rispettivamente promossi dalla vedova e dalla madre di due dipendenti

civili dello Stato (insegnanti) per ottenere la pensione indiretta. In

entrambi i casi la Corte dei conti ha premesso che i ricorsi avrebbero

dovuto essere giudicati non fondati alla stregua della normativa

vigente, per la quale la pensione indiretta spetta alla vedova o ai

genitori superstiti se il dipendente civile deceduto aveva raggiunto

l'anzianità minima di 20 anni (rectius, 19 anni, 6 mesi e 1 giorno) di

servizio effettivo, mentre nella specie il servizio effettivo prestato

dai congiunti deceduti delle ricorrenti era in un caso di anni 19, mesi

2 e giorni 3, e nell'altro di anni 16, mesi 9 e giorni 23, non essendo

computabili gli aumenti convenzionali di favore previsti dalla legge

per fini diversi dal calcolo del servizio effettivo minimo.

La Corte dei conti ha tuttavia osservato che in identica situazione

la pensione indiretta sarebbe spettata alla vedova o alla madre di un

militare, bastando in tal caso un'anzianità minima di 15 anni di

servizio utile, di cui 12 di servizio effettivo. Tale normativa (art.

52, primo comma, t.u. citato), nel caso di cui all'ordinanza 15

novembre 1974, avrebbe anche reso fruibile dalla vedova di un militare

il beneficio invocato dalla ricorrente (un anno di anzianità

convenzionale o servizio utile per la campagna di guerra 1943). Più in

generale, si pone una questione di costituzionalità della duplice

disciplina ricavabile dall'art. 81 del t.u., il quale, facendo

riferimento a due norme diverse e di diverso contenuto (art.42, secondo

comma, per i civili; art. 52, primo comma, per i militari) disciplina

uno stesso fatto oggettivo qual è la morte, causa risolutrice di ogni

rapporto, in due modi ingiustamente differenziati.

2. - L'ordinanza 16 ottobre 1974 (n. 162 reg. ord. 1976) premette

il riconoscimento della "piena legittimità costituzionale del potere

discrezionale che spetta al legislatore nel fissare i limiti diversi

di anzianità ai fini del raggiungimento del diritto a pensione

diretta, in corrispondenza con le diverse ipotesi di risoluzione del

rapporto di impiego (per età, per anzianità di servizio, per

dimissioni ecc.) che ovviamente devono essere commisurati alla varia

natura ed al carattere più o meno impegnativo nonché alla normale

durata del rapporto stesso". Anche con riferimento alla pensione di

riversibilità in senso stretto, ne trae la conseguenza che essa non

può prescindere "dal diritto e dalla misura della pensione diretta,

già liquidata al dante causa all'atto della cessazione dal servizio;

in questo caso si pone la "necessità inderogabile" che la pensione di

riversibilità venga totalmente condizionata alle peculiarità del

servizio prestato a suo tempo dal dante causa, sicché le diversità

delle previsioni legislative sono pienamente giustificate dalla

diversa natura di vari rapporti di impiego (civile o militare) cui

corrispondevano le varie figure di pensioni dirette".

Diverso sarebbe, invece, il caso in cui il rapporto d'impiego sia

stato troncato dalla morte del dipendente. Qui infatti, "in

coincidenza con la risoluzione del rapporto d'impiego, si verifica

anche la scomparsa dal nucleo familiare del sostegno morale ed

economico che era offerto ai congiunti dal dipendente deceduto". E la

peculiarità di questa situazione, come base economico-sociale delle

pensioni indirette, non può non riflettersi sulla disciplina di

queste, differenziandole dalle pensioni di riversibilità in senso

stretto.

Il condizionamento del trattamento pensionistico alle peculiarità

del rapporto d'impiego, non si pone infatti "in alcun modo per le

pensioni indirette, poiché la risoluzione del rapporto d'impiego, in

tali casi, non è minimamente condizionata alle peculiarità del

servizio reso dal dante causa, ma può verificarsi con carattere di

mera accidentalità e di assoluta imprevedibilità in ogni tempo,

sicché una diversificazione che si voglia fare, in base alla durata

del servizio, per il riconoscimento del diritto alla vedova o ad altri

congiunti, non sembra sorretta da alcuna giustificazione logica.

Ciò premesso se si pongono a raffronto due ipotesi parallele della

vedova di un militare e di quella di un dipendente civile, deceduti

entrambi per un incidente fuori servizio con la stessa anzianità

superiore ai quindici anni ed inferiore ai venti anni, e se si

considera che la prima vedova consegue mentre la seconda non consegue

la pensione indiretta, si rende evidente una disparità di trattamento

che non sembra possa trovare alcuna spiegazione sul piano logico,

posto che la diversa natura del servizio reso da ciascuno dei

dipendenti deceduti non può essere presa in alcuna considerazione

come causa di risoluzione anticipata del rapporto di impiego.

Perciò il primo comma dell'art. 81, in esame, sembra porsi in

contrasto con il principio di eguaglianza sancito dall'art. 3 della

Costituzione".

Analoghe considerazioni sono svolte dall'ordinanza 15 novembre 1974

(n. 511 reg. ord. 1975) dove si osserva, con specifico riguardo alle

pensioni indirette, che "il motivo di risoluzione del rapporto è ben

diverso da valutazioni attinenti alla natura del rapporto, derivando

esso, sempre, da un fatto oggettivo risolutivo uguale per tutti - la

morte - la quale non può essere riguardata sotto angolazioni diverse

a seconda che il defunto sia militare o civile".

3. - È intervenuta in giudizio l'Avvocatura dello Stato, chiedendo

il rigetto della sollevata questione di costituzionalità. Si

contesta, innanzi tutto, la distinzione adottata dalla Corte dei

conti, fra pensioni di riversibilità e pensioni indirette, della quale

non vi è più traccia nelle disposizioni del t.u. 29 dicembre 1973,

n. 1092, le quali (art. 81) definiscono come pensione di

riversibilità sia quella che spetta alla vedova del dipendente (primo

comma), sia quella che spetta alla vedova del pensionato (secondo

comma).

Quanto all'esistenza di obiettive ragioni della differenziazione

fra il trattamento - anche ai fini pensionistici - dei dipendenti

civili e militari, essa è riconosciuta anche dalla Corte dei conti.

In tale sistema - fondato, per antica tradizione legislativa, sulla

differente natura ed onerosità del servizio militare rispetto a

quello civile - "anche la morte del dipendente, in quanto incidente

con effetto risolutivo su di un diverso rapporto di servizio, è

valutata diversamente dalla legge ai fini pensionistici. Nessuno

dubita che la morte sia un fatto oggettivo uguale per tutti, ma se tale

fatto produca effetti su rapporti diversi, tali effetti, in quanto

dipendenti non esclusivamente da quel fatto bensì anche e

principalmente dalla natura del singolo rapporto, devono

necessariamente essere anch'essi diversi". Considerato in diritto :

1. - La questione sollevata con le due ordinanze della Corte dei

conti, sezione III pensioni civili, è identica e, pertanto, i due

procedimenti vanno riuniti per essere decisi con unica sentenza.

2. - La Corte dei conti dubita della legittimità costituzionale

della disposizione contenuta nell'art. 81, primo comma, del testo

unico approvato con d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092, nella parte in

cui prevede due diversi limiti minimi di anzianità di servizio per la

concessione della pensione indiretta alla vedova - o ai congiunti -

dei dipendenti statali, distinguendo tra i civili e i militari, in

relazione all'art. 3 della Costituzione.

I giudici a quibus non contestano, ovvero espressamente

riconoscono, "la piena legittimità costituzionale del potere

discrezionale che spetta al legislatore nel fissare limiti diversi di

anzianità ai fini del raggiungimento del diritto a pensione, in

corrispondenza con le diverse ipotesi di risoluzione del rapporto di

impiego" e in relazione alla varia natura ed alla normale durata del

rapporto stesso.

Dubitano, peraltro, che la morte, per cause cosiddette "comuni" del

dipendente statale in attività di servizio, in quanto evento che

determina la scomparsa dal "nucleo familiare del sostegno morale ed

economico, che era offerto ai coniugi dal dipendente deceduto", possa

produrre conseguenze diverse, ai fini pensionistici, a seconda che il

soggetto deceduto fosse dipendente statale civile o militare.

Ciò perché, nelle ipotesi considerate, "il motivo di risoluzione

del rapporto" d'impiego o di lavoro, non deriverebbe da valutazioni

attinenti alla natura del rapporto medesimo, ma da un fatto oggettivo

risolutivo uguale per tutti, che non potrebbe essere "riguardato sotto

angolazioni diverse a seconda che il defunto sia (stato) militare o

civile".

Inoltre, sempre secondo i giudici a quibus, quando la morte, per

cause comuni, colpisce il dipendente statale in attività di servizio,

a carico dello Stato permarrebbe "ancora in tutta la sua integrità"

"l'onere previdenziale", a differenza di quanto si verifica nei casi di

decesso del dipendente statale già pensionato, nei quali le diversità

di previsioni legislative, in relazione "alla peculiarità del

servizio prestato a suo tempo dal dante causa, sarebbero pienamente

giustificate".

3. - La questione non è fondata.

Dal rapporto di impiego o di lavoro (civile o militare che sia) con

lo Stato, scaturisce il diritto del dipendente o dei suoi congiunti ad

un trattamento di quiescenza in tutti i casi di cessazione del

rapporto stesso, sempre che sia stata superata la soglia minima di un

anno di servizio effettivo.

Peraltro, la pensione, anche nell'ambito del rapporto di pubblico

impiego, è da considerarsi, secondo una copiosa giurisprudenza di

questa Corte, come una forma di retribuzione differita, alla cui

erogazione lo Stato provvede con fondi tratti dal proprio bilancio, nel

quale d'altronde confluiscono le contribuzioni del dipendente, le cui

retribuzioni sono soggette a ritenuta a questo specifico scopo.

Il diritto del dipendente statale - o dei suoi congiunti - a

conseguire, all'atto della cessazione del rapporto di lavoro, un

determinato trattamento di quiescenza è disciplinato dalla legge in

modo differenziato in relazione alla specifica attività prestata

nonché alla durata del rapporto. Concretamente, perché maturi

diritto a pensione, la normativa vigente richiede una anzianità minima

di servizio, e neppure i giudici a quibus dubitano della piena

legittimità di previsioni temporali differenziate, a questo fine, in

relazione alla diversa natura ed ai diversi aspetti del rapporto di

lavoro prestato. Se, peraltro, l'anzianità minima di servizio non è

maturata all'atto della cessazione del rapporto e sempre che il

dipendente abbia compiuto almeno un anno di servizio effettivo, al

diritto a pensione si sostituisce il diritto ad una indennità una

volta tanto, proporzionata alla durata del servizio e ragguagliata

all'ultima retribuzione del dipendente.

Il sistema complessivo esprime, dunque, una scelta legislativa,

opinabile, come qualunque scelta, ma non irrazionale e, perciò, non

censurabile sotto il profilo costituzionale.

La differente disciplina normativa del trattamento di quiescenza

dei dipendenti statali, a seconda che essi siano civili o militari, ha

visto senza dubbio affievolirsi le ragioni che la giustificano e il

legislatore se ne è reso conto, dettando le nuove disposizioni di cui

alla legge 29 aprile 1976, n. 177, che, all'art. 27, fissa la

anzianità minima di servizio richiesta perché maturi il diritto a

pensione, diretta o indiretta che sia, secondo una linea che tende ad

avvicinare, se non ancora ad equiparare, i trattamenti riservati ai

dipendenti civili e militari, nonché ai loro congiunti. Riprova,

questa, di un processo politico-legislativo in atto mirante ad

improntare la disciplina della materia "a principi di equità e di

giustizia", come è scritto nella relazione al disegno di legge che ha

dato luogo alla citata legge n. 177 del 1976, ma che non involge il

parametro costituzionale di uguaglianza del quale i giudici a quibus

lamentano la lesione in riferimento a talune pensioni indirette.

4. - Il diritto dei congiunti del dipendente deceduto di conseguire

una pensione indiretta (o di riversibilità, per usare la terminologia

del t.u. del 1973 e delle successive modificazioni) secondo l'opinione

prevalente è un diritto proprio - e non successorio - che deriva

dalla legge. I presupposti di questo diritto devono, però, essere

individuati nel rapporto di lavoro intercorso tra il dipendente

deceduto e lo Stato e nella disciplina di esso per quanto attiene al

trattamento di quiescenza.

Il diritto a pensione indiretta, dunque, in tanto può sorgere in

quanto si siano verificati quei presupposti, quali fissati dalla

normativa vigente, che esige, tra l'altro, il compimento di un periodo

minimo di servizio perché maturi il diritto a pensione.

Il legislatore ha determinato questa anzianità di servizio in

misura identica a quella necessaria per la potenziale attribuzione al

dipendente statale, al momento del suo decesso, del diritto a

conseguire una pensione diretta, e la scelta appare del tutto

ragionevole, in coerenza con la natura retributiva del trattamento di

quiescenza.

In questa ottica i motivi per i quali si verifica la risoluzione

del rapporto di impiego con lo Stato non possono avere autonoma

rilevanza. In particolare, la morte per cause comuni che colpisce il

dipendente in attività di servizio è motivo di risoluzione del

rapporto di impiego o di lavoro (al pari di ogni altro evento

provocato anch'esso da cause comuni che ne impedisca la prosecuzione),

ma non è certamente la fonte dell'obbligazione dello Stato - e del

corrispondente diritto dei congiunti del dipendente deceduto - al

trattamento di quiescenza; fonte che sta, invece, nel rapporto di

impiego o di lavoro, estrinsecandosi, obbligazione e diritto, in forma

e contenuti diversi a seconda della natura e della durata di un tale

rapporto.

Il decesso per cause comuni del dipendente statale che si trovi in

attività di servizio provoca una conseguenza uguale per tutti: la

cessazione del rapporto di impiego o di lavoro. Dalla diversità del

rapporto cessato per quella - o per altre - cause, scaturiscono, in

favore dei congiunti del dipendente deceduto, diritti che il

legislatore ha disciplinato in modo differenziato, rapportandoli,

nella forma e nella sostanza, a quello che il dipendente avrebbe

maturato al momento del decesso. Far discendere dalla morte del

dipendente in servizio, senza alcun riguardo alla durata di tale

servizio, il diritto dei congiunti a conseguire una pensione indiretta

significa modificare la natura del diritto al trattamento di

quiescenza, trasformando la pensione indiretta (o l'assegno una volta

tanto) da adempimento di un obbligo retributivo in una prestazione

assicurativa o in una pensione sociale.

Ciò che viene in discussione, invero, non è la morte - evento

naturale uguale per tutti - ma la sua casualità che, per questo, può

produrre casuali diseguaglianze, non soltanto tra le diverse categorie

di dipendenti statali, ma anche all'interno della medesima categoria.

Premessa, dunque, la legittimità costituzionale di diverse

previsioni normative (nell'ovvio limite della ragionevolezza) del

trattamento di quiescenza dei dipendenti statali, civili e militari,

nelle sue forme dirette, ne consegue la pari legittimità delle

disposizioni che quelle differenze trasferiscono e mantengono per

quanto attiene ai trattamenti indiretti, che con i primi hanno

identici presupposti sostanziali.