Sentenza n. 462/1992

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, 4, 5, 7, 9

e 10 della legge 26 febbraio 1992, n. 211 (Interventi nel settore dei

sistemi di trasporto rapido di massa), promosso con ricorsi della

Provincia autonoma di Trento e della Regione Lombardia notificati il

6 aprile 1992, depositati in cancelleria il 13 aprile 1992 ed

iscritti ai nn. 43 e 44 del registro ricorsi;

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 6 ottobre 1992 il Giudice relatore

Cesare Mirabelli;

Udito l'avv. Valerio Onida per la Provincia autonoma di Trento e

Bolzano e per la Regione Lombardia e l'avv. dello Stato Giorgio Ferri

per il Presidente del Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 6 aprile 1992 la Provincia autonoma

di Trento ha proposto questione di legittimità costituzionale degli

artt. 1, 4, 5, 7, 9 e 10 della legge 26 febbraio 1992, n. 211

(Interventi nel settore dei sistemi di trasporto rapido di massa),

denunziando violazione dell'art. 8, numeri 5, 17 e 18, e dell'art. 16

dello Statuto speciale (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670) e delle relative norme di attuazione, contrasto con l'autonomia finanziaria

garantita alla Provincia dal titolo VI dello Statuto e dalle relative

norme di attuazione, nonché violazione dell'art. 128 della

Costituzione e degli artt. 1, terzo comma, e 27 della legge 8 giugno

1990, n. 142 (Ordinamento delle autonomie locali).

2. - La legge n. 211 del 1992 disciplina interventi dello Stato

per lo "sviluppo del trasporto pubblico nelle aree urbane e per

favorire l'installazione di sistemi di trasporto rapido di massa a

guida vincolata in sede propria e di tramvie veloci" nelle città

metropolitane e nei comuni "individuati, su proposta delle regioni

interessate, dal Ministro per i problemi delle aree urbane, di

concerto con il Ministro dei trasporti, sulla base delle indicazioni

del piano generale dei trasporti e, ove esistenti ed aggiornati, dei

piani regionali dei trasporti" (art. 1, primo comma). La ricorrente

afferma che il trasporto pubblico nelle aree urbane ed in generale il

trasporto pubblico locale è materia di competenza della Provincia.

Difatti l'art. 1 del d.P.R. 19 novembre 1987, n. 527, attribuisce ad

essa "tutti i servizi di comunicazione e di trasporto di persone e di

merci, di linea e non di linea, soggetti a concessione o ad

autorizzazione", che si svolgono nell'ambito territoriale della

provincia. Inoltre l'art. 84 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, la

cui applicazione è stata estesa alla regione Trentino-Alto Adige e

alle province autonome dagli artt. 9 e 10 del d.P.R. 19 novembre

1987, n. 526, conferisce alle regioni le funzioni amministrative relative ai servizi pubblici di trasporto esercitati con "linee

tranviarie, metropolitane, filoviarie, funicolari e funiviari di ogni

tipo, automobilistiche".

3. - La ricorrente lamenta che l'art. 1 della legge n. 211 del

1992 riservi alla Provincia un mero compito di proposta nella

individuazione dei comuni che possono avvalersi dei benefici

previsti, mentre la competenza a decidere sarebbe rimessa al Ministro

per i problemi delle aree urbane, di concerto con il Ministro dei

trasporti. Ne deriverebbe uno "scavalcamento" delle attribuzioni

provinciali, nonostante il riferimento che la legge fa al piano

nazionale dei trasporti - destinato ad "assicurare un indirizzo

unitario alla politica dei trasporti" ed a "coordinare ed armonizzare

l'esercizio delle competenze e l'attuazione degli interventi

amministrativi dello Stato, delle regioni e delle province autonome

di Trento e di Bolzano" (art. 1 della legge 15 giugno 1984, n. 245) -

ed ai piani regionali dei trasporti, da utilizzare solo se "esistenti

ed aggiornati". L'art. 1, secondo comma, della legge n. 211 del 1992

prevede che, qualora le regioni non formulino le loro proposte entro

centoventi giorni dalla data di entrata in vigore della stessa legge,

i comuni beneficiari possono essere individuati dal Ministro per i

problemi delle aree urbane, di concerto con il Ministro dei

trasporti, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo

Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano. La

Provincia di Trento osserva che le proposte attengono a scelte

discrezionali di localizzazione di opere e di allocazione di risorse

e che la mancata formulazione di esse non equivale ad inerzia

nell'attuazione di un obbligo, ma può derivare da una valutazione

negativa circa la sussistenza delle condizioni che rendono opportuni

gli interventi ed il loro finanziamento. In tale ambito non

potrebbero essere esercitati poteri sostitutivi, anche perché svolti

senza alcun raccordo procedimentale con la Provincia interessata e

quindi in contrasto con il principio di leale collaborazione.

4. - La Provincia di Trento denuncia anche la illegittimità

costituzionale dell'art. 4 della legge n. 211 del 1992. Tale norma

prevede che, in caso di carenza di tempestive iniziative degli enti

locali interessati per il raggiungimento di accordi di programma (in

base all'art. 27 della legge 8 giugno 1990, n. 142) destinati alla

realizzazione delle opere, la iniziativa per la definizione degli

interventi sia assunta dal Ministro per i problemi delle aree urbane.

Siffatta iniziativa contrasterebbe, ad avviso della Provincia, con

l'art. 128 della Costituzione e con gli artt. 1, terzo comma, e 27

della legge 8 giugno 1990, n. 142.

Il Ministro non avrebbe alcun titolo per promuovere gli accordi di

programma e comunque, trattandosi di interventi surrogatori, la

sostituzione avrebbe dovuto essere prevista in capo alla Provincia.

5. - La Provincia ricorrente denunzia anche la approvazione, ad

opera di organi statali, dei programmi di intervento e degli accordi

di programma (art. 5, primo comma, della legge n. 211 del 1992). Ne

deriverebbe una lesione delle attribuzioni provinciali,

indipendentemente dal finanziamento delle opere a carico dello Stato.

Anche la approvazione dei progetti esecutivi (art. 5, secondo

comma) da parte della Commissione interministeriale di cui all'art. 2

della legge 29 dicembre 1969, n. 1042, concernente la costruzione e

l'esercizio di ferrovie metropolitane, sarebbe del tutto impropria

(atteso il mutato contesto normativo) e lesiva delle attribuzioni

provinciali.

6. - La Provincia censura inoltre le modalità di finanziamento

per la realizzazione degli interventi approvati. In particolare gli

artt. 7 ed 8 della legge prevedono un contributo parziale dello Stato

sui mutui contratti dagli enti locali, subordinando la erogazione dei

finanziamenti di competenza statale alla approvazione dei progetti

esecutivi ed alla dimostrata disponibilità delle altre fonti di

finanziamento necessarie per la realizzazione dei singoli lotti

funzionali.

In presenza di interventi che rientrano nell'ambito delle

competenze provinciali, lo Stato non potrebbe erogare finanziamenti

diretti agli enti locali, sostituendosi alla Provincia, né potrebbe,

senza violare l'autonomia finanziaria ed amministrativa della

Provincia, assorbire alla competenza statale l'intera procedura di

programmazione degli interventi e di approvazione dei progetti, a

fronte di una partecipazione finanziaria soltanto parziale.

7. - Censure analoghe sono rivolte all'art. 10 della legge

denunciata, che prevede un ulteriore intervento finanziario diretto

dello Stato per la realizzazione di opere (quali i sistemi ferroviari

passanti ed i collegamenti ferroviari con aree aeroportuali,

espositive ed universitarie) che almeno in parte ricadono nelle

competenze provinciali, senza alcun coinvolgimento della Provincia.

8. - Con ricorso notificato il 6 aprile 1992 la Regione Lombardia

ha proposto questione di legittimità costituzionale degli artt. 1,

4, 5, 7, 9 e 10 della legge 26 febbraio 1992, n. 211 (Interventi nel

settore dei sistemi di trasporto rapido di massa), deducendo analoghi

motivi ed argomentazioni identiche a quelli sopra riportati, con

riferimento agli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione, nonché

all'art. 128 della Costituzione e agli artt. 1, terzo comma, e 27

della legge 8 giugno 1990, n. 142 (Ordinamento delle autonomie

locali).

9. - Nei due giudizi si è costituito il Presidente del Consiglio

dei ministri, rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato,

chiedendo che le questioni di legittimità costituzionale sollevate

siano dichiarate non fondate.

In prossimità dell'udienza l'Avvocatura ha depositato una memoria

nel solo giudizio promosso dalla Regione Lombardia, osservando

anzitutto che con la legge impugnata lo Stato mette a disposizione

speciali mezzi finanziari per interventi volti a soddisfare esigenze

specifiche di trasporto pubblico, mediante l'attivazione di sistemi

adeguati al fabbisogno di spostamenti di massa, in modo da migliorare

le condizioni del traffico e da contribuire alla riduzione

dell'inquinamento.

Si tratta di interventi, connessi alla qualità della vita ed alle

condizioni di lavoro, rispondenti ad interessi generali di rilievo

costituzionale, che giustificano una azione statale extra ordinem,

nel quadro della pianificazione del settore dei trasporti, già

delineata nel rispetto delle competenze regionali nella fase di

programmazione generale. L'Avvocatura ritiene che anche nella fase di

progettazione e di deliberazione degli interventi siano rispettate le

competenze regionali. In particolare nessuna modifica è stata

introdotta alla procedura per il raggiungimento di un accordo di

programma, disciplinato dall'art. 27 della legge n. 142 del 1992,

giacché l'iniziativa del Ministro per i problemi delle aree urbane,

che opera quale delegato del Presidente del Consiglio dei ministri,

ha funzione solo sollecitatoria, attinente alla apertura della

procedura e non alla decisione finale, non è invasiva delle

competenze regionali e rispetta il principio di leale cooperazione.

Né vulnerano le competenze regionali le approvazioni da parte di

organi statali, volte a valutare l'intervento in rapporto alle

finalità particolari della legge, con effetti limitati all'accesso

ai benefici finanziari.

10. - Nell'udienza pubblica la difesa della Provincia autonoma di

Bolzano e della Regione Lombardia ha ribadito le conclusioni già

presentate.

L'Avvocatura dello Stato ha richiamato, anche per il giudizio

promosso dalla Provincia autonoma di Trento, le argomentazioni svolte

nella memoria depositata nel giudizio promosso dalla Regione

Lombardia ed ha ulteriormente sviluppato il proprio assunto. Considerato in diritto

1. - La Provincia autonoma di Trento e la Regione Lombardia, con

ricorsi ritualmente e tempestivamente notificati, hanno chiesto che

sia dichiarata la illegittimità costituzionale degli artt. 1, 4, 5,

7, 9 e 10 della legge 26 febbraio 1992, n. 211 (Interventi nel

settore dei sistemi di trasporto rapido di massa), denunciando:

a) la Provincia autonoma di Trento, violazione dell'art. 8,

numeri 5, 17 e 18, e dell'art. 16 dello Statuto speciale (d.P.R. 31

agosto 1972, n. 670) e delle relative norme di attuazione; violazione

dell'autonomia finanziaria garantita dal titolo VI dello Statuto

speciale; violazione dell'art. 128 della Costituzione e degli artt.

1, terzo comma, e 27 della legge 8 giugno 1990, n. 142 (Ordinamento

delle autonomie locali);

b) la Regione Lombardia, violazione degli artt. 117, 118 e 119

della Costituzione nonché dell'art. 128 della Costituzione e degli

artt. 1, terzo comma, e 27 della legge 8 giugno del 1990 n. 142.

2. - I due ricorsi, concernenti le medesime disposizioni legislative, propongono motivi sostanzialmente analoghi e prospettano

identiche argomentazioni. Pertanto possono essere riuniti e decisi

con unica sentenza.

3. - La legge n. 211 del 1992, le cui disposizioni sono state denunciate come invasive delle competenze delle ricorrenti, disciplina

interventi nel sistema dei trasporti rapidi di massa volti a

favorire, con misure straordinarie, la urgente installazione di

metropolitane e di tramvie veloci, al fine di sviluppare il trasporto

pubblico nelle aree urbane secondo le previsioni programmatiche del

piano generale e dei piani regionali dei trasporti. Gli interventi

previsti dalla legge sono destinati ad integrare e completare gli

altri, egualmente eccezionali, in precedenza delineati dal

legislatore nazionale per affrontare il problema della mobilità

nelle aree urbane maggiormente congestionate, interventi destinati

alla realizzazione di programmi urbani di parcheggi (legge 24 marzo

1989, n. 122) e di itinerari ciclabili e pedonali (legge 28 giugno

1991, n. 208).

I lavori preparatori della legge n. 211 del 1992, quali risultano

dalle relazioni e dalle discussioni parlamentari, chiariscono che era

stata proposta una "triade" di provvedimenti legislativi per

migliorare la mobilità all'interno delle aree urbane, con interventi

nei settori dei parcheggi, delle piste ciclabili e delle

metropolitane. Di questi provvedimenti proprio l'ultimo, secondo le

valutazioni emerse nel corso dell'esame parlamentare, "rappresenta

senza dubbio l'anello più importante" pur essendo anche il primo

destinato a ridurre il congestionamento del traffico ed il secondo,

di minor rilievo, volto a rendere più agevole la mobilità. Lo

sviluppo del trasporto pubblico, con sistemi rapidi e di massa, è

difatti considerato fondamentale per migliorare le condizioni di

mobilità all'interno delle aree urbane maggiormente congestionate.

Si è dunque in presenza di tre provvedimenti legislativi distinti

ma complementari, tutti egualmente rivolti ad affrontare con

strumenti eccezionali i problemi della mobilità urbana, considerata

una vera "emergenza nazionale". Questa situazione presenta

caratteristiche già apprezzate dalla Corte, che, con riferimento

alla legge n. 122 del 1989, ha ritenuto che il programma di

interventi straordinari nel settore dei parcheggi è stato disposto

"in presenza di una emergenza che postula l'esigenza di interventi

rapidi ed immediati a salvaguardia di esigenze primarie dei singoli e

dell'intera collettività nazionale" (sentenza n. 459 del 1989).

Nello stesso contesto, per finalità ed articolazione degli

interventi, si colloca la legge n. 211 del 1992, che deve essere

dunque esaminata tenendo particolarmente presenti i criteri di

valutazione adottati dalla Corte nell'affrontare le questioni a suo

tempo sollevate per la legge relativa ai parcheggi, criteri che fanno

ritenere consentito un intervento straordinario, eccezionale e

sostanzialmente aggiuntivo dello Stato per la rapida realizzazione

degli interventi necessari, secondo una valutazione unitaria, per la

installazione di sistemi di trasporto rapido di massa.

4.1. - La prima delle disposizioni denunciate dalle ricorrenti

riguarda la individuazione dei comuni che possono avvalersi dei

benefici previsti dalla legge, nonché i poteri del Ministro per le

aree urbane in ordine alla determinazione degli stessi.

L'art. 1, primo comma, della legge n. 211 del 1992 stabilisce che

dei benefici possono avvalersi le "città metropolitane", vale a dire

le destinatarie tipiche degli interventi, individuate direttamente

dal legislatore che, adottandone la nomenclatura, evidentemente

rinvia alla determinazione fatta con l'ordinamento delle autonomie

locali (art. 17 della legge 8 giugno 1990, n. 142). Alle città

metropolitane si aggiungono, eventualmente ed integrativamente, "i

comuni individuati, su proposta delle regioni interessate, dal

Ministro per i problemi delle aree urbane, di concerto con il

Ministro dei trasporti", sulla base delle indicazioni del piano

nazionale e dei piani regionali dei trasporti. La disposizione tende

a consentire, per i comuni diversi dalle città metropolitane, la

ponderazione necessariamente unitaria, in ragione della unicità ed

eccezionalità dell'intervento, di tutte le esigenze manifestate in

sede locale e valutate in primo luogo dalle regioni che formulano le

relative proposte. Pertanto non è fondata la questione di

legittimità costituzionale dell'art. 1, primo comma, della legge n.

211 del 1992, prospettata dalle ricorrenti.

La facoltà del Ministro per i problemi delle aree urbane di

individuare i comuni destinatari degli interventi anche quando le

regioni non formulino le proposte entro centoventi giorni dalla

entrata in vigore della legge è attributiva di un potere limitato:

per i profili sostanziali, dai criteri e dalle previsioni del piano

generale e dei piani regionali dei trasporti, alla cui attuazione gli

interventi nel loro complesso devono essere rivolti; per i profili

procedimentali, dal necessario raccordo con la Conferenza permanente

per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di

Trento e di Bolzano. La individuazione dei comuni in assenza di

proposta regionale tende pertanto a supplire alla mancata indicazione

di interventi necessari, come tali già determinabili (alla stregua

degli strumenti di pianificazione), ma che non sono stati oggetto di

proposta per mera omissione.

4.2. - Peraltro la sola indicazione del termine nel quale le

regioni devono formulare le proposte (centoventi giorni, secondo

quanto prevede l'art. 1, secondo comma, della legge n. 211 del 1992)

non appare idonea a caratterizzare la mancata indicazione regionale

come mera omissione, surrogabile alla stregua delle previsioni e dei

criteri espressi dagli strumenti di pianificazione del settore.

Affinché la mancata formulazione di proposte non possa avere il

significato di una insuperabile valutazione negativa della necessità

o della opportunità di interventi è necessario che, comunque, la

regione o la provincia autonoma sia invitata in modo collaborativo a

pronunciarsi, positivamente o negativamente, entro il termine che

venga a tal fine fissato. Per questo aspetto è costituzionalmente

illegittimo l'art. 1, secondo comma, della legge n. 211 del 1992,

nella parte in cui non prevede che il potere sostitutivo del Ministro

per i problemi delle aree urbane sia esercitato, in caso di inerzia

delle regioni o delle province autonome, previa richiesta alle stesse

di pronunciarsi positivamente o negativamente, entro un congruo

termine, in ordine alla proposta di individuazione dei comuni

interessati agli interventi previsti dalla legge stessa.

5. - Le altre censure formulate dalle ricorrenti riguardano le

norme che disciplinano la definizione degli interventi,

l'approvazione dei relativi progetti ed il finanziamento per la loro

realizzazione. Si tratta di aspetti diversi, ma tutti egualmente

riferiti alla attivazione da parte dello Stato di procedure volte a

realizzare sistemi di trasporto in aree urbane. Le valutazioni in

proposito devono essere effettuate, si è già ricordato, tenendo

conto di quanto la Corte ha affermato nell'esaminare le questioni di

legittimità costituzionale a suo tempo sollevate per le disposizioni

in materia di parcheggi (legge n. 122 del 1989), a proposito delle

quali è stato sottolineato "il carattere del tutto straordinario ed

eccezionale del programma di interventi previsti dalla legge

censurata, diretti a fronteggiare un'emergenza che coinvolge

interessi che riguardano l'intera collettività" (sentenza n. 459 del

1989). A maggior ragione nel caso delle metropolitane si deve

ritenere che si è in presenza di un programma del tutto

straordinario ed eccezionale di interventi statali per assicurare la

mobilità di massa e per migliorare le condizioni ambientali nelle

aree urbane. La realizzazione di tale programma, perché possa

efficacemente rispondere all'emergenza affrontata, richiede:

omogeneità nei criteri di valutazione delle diverse esigenze e dei

singoli piani di intervento, quindi comparabilità e comparazione

delle relative proposte, da effettuare in unica sede; governabilità

dei tempi delle procedure amministrative previste, per una rapida

definizione degli interventi; verifica delle risorse finanziarie

disponibili, per una utile attribuzione del necessario contributo

integrativo statale.

In questa prospettiva non appare illegittimo che il Ministro per i

problemi delle aree urbane, esercitando una funzione di concreta

sollecitazione, possa assumere l'iniziativa perché sia

effettivamente attivato il procedimento per il raggiungimento degli

accordi di programma previsti dall'art. 27 della legge n. 142 del

1990, senza che ne risultino modificate la struttura della relativa

procedura e la libera determinazione dei soggetti interessati (art. 4

della legge n. 211 del 1992).

Riconosciuta la legittimità dell'intervento straordinario dello

Stato per un eccezionale programma di realizzazione di sistemi di

trasporto rapido di massa, ne segue la legittimità degli interventi

di organi statali, necessari per l'attuazione della speciale

procedura esecutiva prevista: la approvazione dei programmi di

intervento nonché la relativa individuazione delle fonti di

finanziamento a carico dello Stato da parte del Comitato

interministeriale per la programmazione economica nel trasporto

(C.I.P.E.T.) (art 5, primo comma); la approvazione dei progetti

secondo le disposizioni statali concernenti la costruzione di

ferrovie metropolitane (art. 2 della legge 29 dicembre 1969, n. 1042)

quale condizione per la erogazione dei finanziamenti di competenza

statale (artt. 5, secondo comma, e 7 della legge n. 211 del 1992).

Quanto ai finanziamenti (ancora art. 7 e art. 9 della legge

denunciata) è da rilevare che la quantificazione e la diretta

erogazione dei contributi da parte dello Stato agli enti interessati

alla realizzazione delle opere sono complementari e consequenziali al

sistema di eccezionale ed unificata determinazione dei sistemi di

trasporto da eseguire.

Per quanto concerne, infine, l'art. 10 della legge n. 211 del

1992, si tratta del finanziamento in prevalenza di sistemi ferroviari

passanti e di collegamenti delle Ferrovie dello Stato, pertanto di

opere di competenza statale. Comunque, anche per i programmi urbani

integrati e per i collegamenti con aree aeroportuali, espositive ed

universitarie, previsti dalla stessa disposizione, si è solo in

presenza di finanziamenti integrativi per opere non sottratte alla

disciplina ed alle competenze comuni.

I ricorsi pertanto, per quanto attiene agli artt. 4, 5, 7, 9 e 10

della legge n. 211 del 1992, non sono fondati.