Sentenza n. 47/1976

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale degli artt. 1 e

6 della legge 15 luglio 1966, n. 604 (norme sui licenziamenti

individuali), e dell'art. 2, lett. a, della legge 6 dicembre 1971, n.

1034 (istituzione dei tribunali amministrativi regionali), promossi con

le seguenti ordinanze

1) ordinanza emessa il 30 maggio 1973 dal pretore di Tagliacozzo

nel procedimento civile vertente tra Agostini Felice e il Comune di

Tagliacozzo, iscritta al n. 290 del registro ordinanze 1973 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 223 del 29

agosto 1973;

2) ordinanza emessa il 14 maggio 1973 dal pretore di Cagliari nel

procedimento civile vertente tra Chessa Putzolu Graziella e

l'Automobile Club di Cagliari, iscritta al n. 353 del registro

ordinanze 1973 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 263 del 10 ottobre 1973;

3) ordinanza emessa il 20 maggio 1974 dal pretore di Asti nella

causa di lavoro vertente tra Lettieri Antonio e il Comune di Asti,

iscritta al n. 499 del registro ordinanze 1974 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 3 del 3 gennaio 1975.

Visti gli atti d'intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 26 novembre 1975 il Giudice

relatore Antonino De Stefano;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Giuseppe Angelini

Rota, per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con atto notificato il 26 aprile 1972, Agostini Felice,

premesso di aver prestato lavoro alle dipendenze del Comune di

Tagliacozzo svolgendo in prevalenza mansioni di elettricista e di

essere stato licenziato il 22 febbraio 1972 senza giusta causa, ai

sensi dell'art. 2119 cod. civ., né giustificato motivo, conveniva in

giudizio dinanzi al pretore di Tagliacozzo il Comune, al fine di

ottenere la riassunzione o, in mancanza, il risarcimento del danno, a

termini della legge 15 luglio 1966, n. 604, recante "norme sui

licenziamenti individuali".

Con ordinanza emessa in data 30 maggio 1973, il pretore di

Tagliacozzo, dopo aver preliminarmente rilevato che la controversia

innanzi a lui proposta, afferiva ad un rapporto di lavoro a tempo

indeterminato, non munito della garanzia di stabilità, alle dipendenze

di un ente pubblico non economico e che, secondo l'unanime

giurisprudenza, era da ritenersi esclusa, nel caso, la competenza

pretorile stabilita dall'art. 6, u.c., della citata legge n. 604 del

1966, trattandosi di controversia promossa da dipendente di ente

pubblico non economico, per la quale sussiste la competenza del giudice

amministrativo, ha sollevato d'ufficio la questione di legittimità

costituzionale della citata norma, così interpretata, ritenendola in

contrasto:

a) con l'art. 3 Cost., in quanto il principio di uguaglianza non

sembra consentire che di due lavoratori, i quali si trovino nella

stessa situazione di instabilità del posto di lavoro, uno possa

ottenere giustizia presso il giudice più vicino, con agile rito e con

spese ridotte, mentre l'altro debba ricorrere al Consiglio di Stato,

con perdita anche di un grado di giurisdizione;

b) con gli artt. 4 e 35 Cost., i quali contengono un preciso

indirizzo a favore del lavoratore.

L'ordinanza è stata ritualmente notificata, comunicata e

pubblicata. Nel giudizio dinanzi a questa Corte nessuno si è

costituito.

2. - Questione sostanzialmente identica a quella testé indicata,

con enunciazione di analoghi motivi, è stata sollevata dal pretore di

Cagliari con ordinanza emessa il 14 maggio 1973, nel procedimento

civile promosso da Chessa Putzolu Graziella contro l'Automobile Club di

Cagliari a seguito di un preteso illegittimo provvedimento di

licenziamento adottato nei suoi confronti.

Ha rilevato il pretore che il riferimento contenuto nell'articolo 1

della legge 15 luglio 1966, n. 604, al rapporto di lavoro a tempo

indeterminato, intercedente con datori di lavoro privati e con enti

pubblici, è stato dalla giurisprudenza interpretato come comprensivo

dei soli enti pubblici economici, con conseguente esclusione del

dipendente da ente pubblico non economico, non solo dalla possibilità

di denunziare l'illegittimità del licenziamento davanti al giudice

ordinario, ma ancor più dall'intero ambito di applicazione della

citata legge n. 604 del 1966.

Siffatta interpretazione violerebbe il principio di eguaglianza

posto dall'art. 3 Cost., in quanto l'essere dipendente da ente pubblico

economico o non economico non giustificherebbe la possibilità o meno

di ottenere giustizia presso il giudice più vicino, con rito più

agile e spese ridotte, e, in radice, la stessa titolarità o meno del

diritto alla stabilità nel posto di lavoro.

Tale interpretazione contrasterebbe inoltre con gli artt. 4 e 35

Cost., contenenti un preciso indirizzo volto alla tutela del

lavoratore.

L'ordinanza è stata ritualmente notificata, comunicata e

pubblicata. Nel giudizio innanzi a questa Corte, relativo a tale

ordinanza, è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocato generale dello Stato, il quale

nelle proprie deduzioni, depositate in cancelleria il 4 luglio 1973, ha

osservato che la diversità di tutela giurisdizionale accordata ai due

rapporti di lavoro trova giustificazione razionale nella diversa

struttura delle due categorie di enti pubblici. Ed invero, gli enti

pubblici economici, a differenza di quelli non economici, esercitano

un'attività imprenditoriale diretta alla produzione di beni o di

servizi o intermediaria negli scambi, ponendosi sullo stesso piano, in

regime di concorrenza, con i privati che svolgono analoghe attività.

Inoltre, la recente istituzione dei tribunali amministrativi regionali

avrebbe ora eliminato gli inconvenienti (peraltro costituzionalmente

irrilevanti) dell'accentramento a Roma dell'organo giurisdizionale

competente a decidere le controversie del rapporto del pubblico

impiego. Pertanto, ad avviso dell'Avvocatura dello Stato, la proposta

questione appare infondata sotto tutti i dedotti profili.

3. - Con delibera del 3 gennaio 1974 la Giunta del Comune di Asti

adottava nei confronti del dipendente netturbino Lettieri Antonio il

provvedimento disciplinare di licenziamento immediato, per avere

l'interessato giustificato la prosecuzione della propria malattia con

un certificato medico alterato nella parte riguardante la data di

rientro in servizio. Avverso tale provvedimento il Lettieri proponeva

ricorso, ai sensi della legge 15 luglio 1966, n. 604, al pretore di

Asti che, con ordinanza emessa in data 20 maggio 1974, ha osservato che

l'art. 6 di tale legge, nell'attribuire al pretore la competenza a

conoscere delle controversie derivanti dall'applicazione della legge

medesima, non ha - secondo l'insegnamento della Cassazione - derogato

alla generale previsione dell'art. 2, lett. a, della legge 6 dicembre

1971, n. 1034, istitutiva dei tribunali amministrativi regionali.

Donde, nella controversia de qua, la carenza di giurisdizione del

pretore, che però appare in contrasto con i principi enunciati dagli

artt. 3, 4, 24 e 35 della Costituzione. Ed invero, l'art. 4 Cost.,

impegnando la Repubblica a "promuovere le condizioni che rendano

effettivo" il diritto al lavoro, realizza: per quanto riguarda il

diritto di azione e di difesa, una specificazione del generale

principio contenuto nell'art. 24 Cost., conferendo un particolare grado

di "effettività" alle azioni ed ai poteri giudiziari riconosciuti al

lavoratore licenziato; l'ordinamento deve quindi preoccuparsi di

predisporre azioni "speciali" a tutela della conservazione del posto di

lavoro, essendo "speciali" le esigenze di effettività che la perdita

del posto di lavoro pone al dipendente che assume di aver diritto alla

sua conservazione. Dagli artt. 3, primo e secondo comma, 4, primo

comma, 24, primo comma, e 35, primo comma, si ricava quindi, ad avviso

del pretore di Asti, il duplice principio della specialità del

procedimento offerto al dipendente licenziato e della estensione di

tale speciale tutela a tutti i lavoratori, senza distinzione tra

settori di attività. Ora, mentre il diritto alla conservazione del

posto di lavoro dei lavoratori privati e dei dipendenti degli enti

pubblici economici trova nella vigente normativa una serie di strumenti

caratterizzati dalla massima tempestività e semplicità, lo stesso non

potrebbe dirsi per i dipendenti degli enti locali, sottoposti alla

giurisdizione amministrativa, per la macchinosità del giudizio e per

la mancata previsione di forme speciali di azioni e di interventi di

urgenza. Circoscrivendo, quindi, la questione alla giurisdizione dei

T.A.R. sulle controversie inerenti alla validità dei licenziamenti, il

pretore di Asti ha sollevato d'ufficio la questione di legittimità

costituzionale, in riferimento agli artt. 3, primo e secondo comma, 4,

comma primo, 24, comma primo, e 35, comma primo, Cost., del coordinato

disposto tra l'art. 6 legge 15 luglio 1966, n. 604, e l'art. 2, primo

comma, lett. a, legge 6 dicembre 1971, n. 1034, nella parte in cui

sottraggono alla giurisdizione ordinaria le controversie inerenti alla

validità dei licenziamenti dei dipendenti degli enti locali,

attribuendola ai T.A.R.

L'ordinanza è stata ritualmente notificata, comunicata e

pubblicata.

Nel giudizio innanzi a questa Corte, relativo a tale ordinanza, è

intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e

difeso dall'Avvocato generale dello Stato, il quale nel proprio atto di

intervento, depositato in cancelleria il 21 gennaio 1975, sostiene

preliminarmente l'impossibilità che un certo tipo di tutela giuridica,

apprestata per il rapporto di lavoro privato, sia senz'altro

applicabile al pubblico impiego, dato che tra i due rapporti di lavoro

vi sono essenziali differenze.

Dopo aver ricordato che i rapporti di lavoro dei dipendenti da enti

pubblici non economici hanno una propria ampia e penetrante tutela,

l'Avvocatura contesta che per effetto dell'entrata in vigore della

legge n. 604 del 1966 si sia determinata una ingiustificata disparità

di trattamento processuale ed una diversa intensità di protezione

concreta del diritto alla conservazione del posto di questi dipendenti

rispetto ai lavoratori con rapporto di diritto privato.

Anche in sede di giustizia amministrativa esiste infatti un

istituto fondamentale, quale appunto l'ordinanza di sospensione del

provvedimento impugnato (prevista dall'art. 21 della legge istitutiva

dei tribunali amministrativi), avente i caratteri della speditezza ed

efficacia di esecuzione, la cui funzione cautelare è appunto quella di

evitare che possano derivare danni gravi ed irreparabili al ricorrente,

in pendenza del giudizio, dall'esecuzione dell'atto impugnato.

Conclude pertanto chiedendo che la Corte voglia dichiarare

infondata la proposta questione. Considerato in diritto :

1. - Con le tre ordinanze in epigrafe sono state sottoposte alla

Corte le seguenti questioni:

a) se sia costituzionalmente illegittimo, per violazione degli

artt. 3, 4 e 35 Cost., l'art. 1 della legge 15 luglio 1966, n. 604,

recante "norme sui licenziamenti individuali", nella parte in cui si

riferisce al "rapporto di lavoro a tempo indeterminato, intercedente

con datori di lavoro privati e con enti pubblici", ove quest'ultima

espressione ("enti pubblici") sia interpretata come "enti pubblici

economici", con ciò escludendo dall'ambito di applicazione della legge

stessa il rapporto di lavoro con enti pubblici non economici, e

conseguentemente precludendo ai dipendenti da tali enti la possibilità

di denunciare l'illegittimità del licenziamento davanti al giudice

ordinario;

b) se sia costituzionalmente illegittimo, per violazione degli

artt. 3, 4 e 35 Cost., l'art. 6, ultimo comma, della citata legge n.

604 del 1966, ove sia interpretato nel senso di escludere la competenza

del pretore a conoscere delle controversie derivanti dalla applicazione

della stessa legge, che siano promosse da dipendenti di enti pubblici

non economici;

c) se sia costituzionalmente illegittimo, per violazione degli

artt. 3, primo e secondo comma, 4, primo comma, 24, primo comma, e 35,

primo comma, Cost., il coordinato disposto dell'art. 6 della citata

legge n. 604 del 1966, e dell'art. 2, primo comma, lettera a, della

legge 6 dicembre 1971, n. 1034, sulla istituzione dei tribunali

amministrativi regionali, nella parte in cui attribuisce a questi

ultimi, sottraendole alla giurisdizione ordinaria, le controversie

inerenti alla validità dei licenziamenti dei dipendenti degli enti

locali.

2. - Evidente è la connessione tra le prospettate questioni, che

s'incentrano su un comune punto di riferimento, da cui muovono le

denuncie di incostituzionalità: la preclusione al pretore della

cognizione di controversie aventi ad oggetto il licenziamento di

dipendenti da enti pubblici non economici. I relativi giudizi possono,

quindi, essere riuniti per la decisione con unica sentenza.

3. - Innanzi tutto, in ordine logico, la Corte prende in esame

l'art. 1 della legge n. 604 del 1966, che traccia l'ambito di

operatività del divieto di licenziamento ad nutum del prestatore di

lavoro, disponendo che nel rapporto di lavoro a tempo indeterminato,

intercedente con datori di lavoro privati o con enti pubblici, ove la

stabilità non sia assicurata da norme di legge, di regolamento e di

contratto collettivo o individuale, il licenziamento del prestatore di

lavoro non può avvenire che per giusta causa ai sensi dell'art. 2119

del codice civile o per giustificato motivo.

La questione proposta dal pretore di Cagliari non è fondata. Essa

pone a sua base una interpretazione che non può essere condivisa: e

cioè l'assunto che con la espressione "enti pubblici" non siasi inteso

comprendere tutti gli enti pubblici, ma soltanto gli "enti pubblici

economici". In aggiunta al profilo letterale (che pur merita la dovuta

attenzione, se è vero che il lessico legislativo ben riconosce ed

applica la ormai consueta dicotomia, sì che resterebbe inspiegabile il

ricorso in questa occasione all'uso del genus in luogo di una delle due

species), la mens legis, a sostegno del più ampio significato, può

desumersi dal concorso di altri elementi. Dai lavori parlamentari, dove

fu esplicitamente emendato l'originario testo (che prescriveva la

giustificazione del licenziamento solo rispetto al contratto di lavoro

"inerente all'esercizio dell'impresa") e fu poi respinta la proposta

del ritorno alla primitiva dizione. Nella quale erano già per

implicito compresi gli enti pubblici economici, di tal che superflua

sarebbe stata la introdotta modifica, se solo a questo fine

preordinata. Ma soprattutto può desumersi dalla linea evolutiva della

vigente normativa posta a tutela del rapporto di lavoro.

Giova in proposito ricordare che la Corte aveva già avuto

occasione di rilevare (sentenze n. 7 del 1958 e n. 45 del 1965) come il

potere illimitato del datore di lavoro di recedere dal rapporto a tempo

indeterminato non costituisse più un principio generale del nostro

ordinamento; e di affermare che l'indirizzo politico di progressiva

garanzia del diritto al lavoro, dettato dall'art. 4 Cost.

nell'interesse di tutti i cittadini, esigeva che il legislatore

adeguasse la disciplina dei rapporti di lavoro a tempo indeterminato al

fine ultimo di assicurare a tutti la continuità del lavoro,

circondando di doverose garanzie e di opportuni temperamenti i casi in

cui si rendesse necessario far luogo a licenziamenti. Ora, nel settore

dell'impiego pubblico, la garanzia della stabilità o semi-stabilità

del rapporto, pur essendone un aspetto caratterizzante, non trovava,

anteriormente alla legge n 604 del 1966, onnicomprensiva applicazione.

Elemento un tempo differenziatore tra il personale "di ruolo", che ne

godeva, e quello "avventizio", che ne era privo, si era poi propagato a

quest'ultimo, nell'ambito delle amministrazioni dello Stato, mediante

la trasformazione del licenziamento ad nutum in licenziamento causale,

sancita dal r.d.l. 4 febbraio 1937, n. 100 (convertito nelle legge 7

giugno 1937, n. 1108) e ribadita dal d.lgt.c.p.s. 4 aprile 1947, n.

207. Era stato poi esteso al personale non di ruolo degli enti pubblici

locali (comuni, province, consorzi, istituzioni pubbliche di assistenza

e di beneficenza, nonché istituti ed aziende in gestione diretta da

essi dipendenti), per effetto del d.lg.vo 5 febbraio 1948, n. 61, che

faceva loro obbligo di introdurre nei regolamenti organici norme

conformi a quelle disciplinatrici dello status del personale non di

ruolo statale. Rimanevano, peraltro, ancora licenziabili ad nutum,

non soltanto i dipendenti dagli enti pubblici economici, per i quali

non si fosse provveduto in sede di contrattazione collettiva, ma anche

dipendenti da enti pubblici non territoriali, a cui non fossero state

estese, con decreto presidenziale, le norme del citato decreto n. 207

del 1947, e che continuavano, quindi, ad essere regolati dalle norme

sull'impiego privato.

Una volta che il principio del licenziamento causale - mutuato dal

rapporto d'impiego e di lavoro pubblico ed esteso al rapporto d'impiego

e di lavoro privato, per effetto della osmosi in corso tra le due

discipline - è assurto, con la legge n. 604 del 1966, a principio di

carattere generale, il riferimento agli "enti pubblici" contenuto

nell'art. 1 di detta legge non può non essere inteso nel senso che gli

è proprio, immune, cioè, dall'asserita restrizione, che lascerebbe

ingiustificatamente scoperta l'area innanzi indicata dei dipendenti

dagli enti pubblici non territoriali.

Né a ciò ostano conclamate imperfezioni tecnico-giuridiche della

legge in questione, della quale alcune disposizioni - per effetto del

laborioso iter parlamentare - non appaiono in armonia con le modifiche

apportate al testo originario dell'articolo 1, facendo esclusivo

riferimento al rapporto di lavoro inerente all'esercizio di una

impresa, essendo compito dell'interprete (ove la normativa non sia

opportunamente coordinata dal legislatore) valutare secondo la

definitiva mens legis se la loro applicazione resti in tal senso

circoscritta o debbasi intendere estesa al più ampio ambito tracciato

dall'art. 1.

4. - La sfera di operatività del principio sancito dall'art. 1

della legge n. 604 dcl 1966, non comporta, dunque, necessariamente che

eguale dimensione debba riconoscersi a tutte le altre norme della

stessa legge, ed in particolare - per ciò che interessa i presenti

giudizi - all'art. 6, ultimo comma, che dichiara competente il pretore

a conoscere delle controversie derivanti dalla sua applicazione. Esatta

appare la interpretazione che ne ha fornito la Corte di cassazione,

affermando che la competenza attribuita al pretore dalla norma in esame

non esorbita dai limiti della giurisdizione ordinaria, di cui il

pretore stesso fa parte, e non deroga alla giurisdizione esclusiva del

giudice amministrativo nella materia del pubblico impiego. Da ciò

hanno preso le mosse i pretori di Tagliacozzo e di Asti per inferire il

dubbio di costituzionalità innanzi puntualizzato.

Il dubbio non ha però ragion d'essere

Va preliminarmente precisato che tra gli argomenti addotti a

sostegno dell'asserita violazione del principio di eguaglianza, alcuni

(maggiore onerosità del ricorso al Consiglio di Stato, perdita di un

grado di giurisdizione) appaiono superati per effetto della istituzione

e del concreto funzionamento dei tribunali amministrativi regionali,

previsti dal secondo comma dell'art. 125 della Costituzione.

Si assume, nondimeno, che la norma de qua, e correlativamente (per

i soli dipendenti degli enti locali) l'art. 2, primo comma, lettera a)

della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, sulla istituzione dei detti

tribunali, violerebbero un complesso di principi, desumibili dagli

artt. 3, 4, 24 e 35 della Costituzione. Sarebbe soprattutto leso il

principio di "effettività", cui devono essere informati le azioni ed i

poteri giudiziari riconsciuti al lavoratore licenziato, e risulterebbe

non soddisfatta la esigenza di "specialità" delle azioni e

degl'interventi d'urgenza predisposti a tutela della conservazione del

posto di lavoro. In altri termini, mentre ai lavoratori dipendenti da

privati o da enti pubblici economici il procedimento innanzi al pretore

offrirebbe strumenti processuali contrassegnati da una particolare

speditezza, tempestività ed efficacia, di analoghi strumenti non

potrebbe giovarsi il lavoratore dipendente da ente pubblico non

economico, costretto ad adire il giudice amministrativo.

Trattasi di argomentazioni che non trovano conferma nel vigente

ordinamento, nel quale, per effetto del rinvio operato dal secondo

comma dell'art. 7 della citata legge n. 1034 del 1971, all'art. 29 del

t.u. 26 giugno 1924, n. 1054, ed all'art. 4 del t.u. 26 giugno 1924, n.

1058, e successive modificazioni, i tribunali amministrativi regionali

esercitano giurisdizione esclusiva, tra l'altro, nei casi di ricorsi

relativi al rapporto di impiego, prodotti dagl'impiegati dello Stato,

degli enti od istituti pubblici sottoposti a tutela o anche a sola

vigilanza dell'amministrazione centrale dello Stato, e dagl'impiegati

dipendenti dai comuni, dalle provincie, dalle istituzioni pubbliche di

beneficenza o da qualsiasi altro ente o istituto pubblico sottoposto a

tutela o anche a sola vigilanza dell'amministrazione pubblica locale.

Tale giurisdizione esclusiva, mediante il sindacato esercitabile sotto

il profilo non solo della incompetenza e della violazione di legge, ma

altresì dell'eccesso di potere, ed in virtù del potere di

annullamento dell'atto impugnato, garantisce ai dipendenti dagli enti

pubblici non economici, avverso l'illegittimo licenziamento, appagante

e penetrante tutela. In proposito va ricordato che può ascriversi a

suo merito proprio l'aver precorso ed orientato la legislazione volta a

garantire agli avventizi dipendenti dello Stato e dagli enti pubblici

locali un rapporto di lavoro meno precario.

Né è esatto manchi la possibilità di far luogo ad interventi di

urgenza, onde soddisfare la giusta esigenza di consentire al lavoratore

l'attesa del risultato dell'azione da lui esperita per la

reintegrazione nel rapporto di lavoro, senza incorrere nella necessità

di fatto di trovare altra occupazione per ricavare il suo

sostentamento; l'istituto della sospensione della esecuzione dell'atto

impugnato, mediante ordinanza emessa in camera di consiglio, previsto

dall'art. 21, ultimo comma, della legge istitutiva dei tribunali

amministrativi regionali, consente, infatti, di porre sollecito rimedio

alla svantaggiosa posizione del ricorrente sino alla definitiva

pronuncia.

In conclusione, la esclusione dall'ambito della giurisdizione

ordinaria (e in seno a questa dalla competenza del pretore) delle

controversie inerenti alla validità dei licenziamenti dei dipendenti

degli enti pubblici non economici, la cui cognizione resta affidata al

giudice amministrativo, per effetto degli artt. 2, primo comma, lett.

a, 3, primo comma, e 7, secondo comma, della legge n. 1034 del 1971, e

dell'art. 6, ultimo comma, della legge n. 604 del 1966, interpretato

nei sensi dianzi esposti, non contrasta con i principi desumibili dai

citati articoli della Costituzione; sì che non fondate sono le

proposte questioni.