Sentenza n. 479/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Regione Sicilia notificato il

3 settembre 1980, depositato in Cancelleria il 10 settembre

successivo ed iscritto al n. 25 del registro ricorsi 1980, per

conflitto di attribuzione sorto a seguito del d.P.R. 14 novembre

1979, n. 940, avente per oggetto: "Autorizzazione all'Accademia

Gioenia di Catania ad accettare una eredità";

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica dell'8 marzo 1988 il Giudice relatore

Luigi Mengoni;

Udito l'avv. Antonino Sansone per la Regione Sicilia e l'Avvocato

dello Stato Giorgio Azzariti per il Presidente del Consiglio dei

ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con atto notificato il 3 settembre 1980 il Presidente della

Regione Siciliana ha proposto ricorso per conflitto di attribuzioni

contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri impugnando il d.P.R.

14 novembre 1979 n. 940, col quale l'Accademia Gioenia, con sede in

Catania, è stata autorizzata ad accettare un'eredità.

Assume il ricorrente che il detto provvedimento lede le

prerogative della Regione violando: a) l'art. 14 dello Statuto

speciale, che attribuisce alla Regione siciliana competenza

legislativa esclusiva in materia di "istruzione elementare, musei,

biblioteche, accademie", e il correlativo art. 20, che attribuisce al

governo regionale le corrispondenti funzioni esecutive e

amministrative; b) l'art. 1 delle norme di attuazione in materia di

accademie e biblioteche, approvate con d.P.R. 30 agosto 1975 n. 635,

che devolve alla Regione le attribuzioni dello Stato in tale materia

e dispone nell'ultimo comma che "la vigilanza e la tutela spettanti

alle amministrazioni dello Stato sugli enti e sugli istituti locali

esistenti nel territorio della Regione siciliana, che svolgono

attività previste nel primo comma, sono esercitate

dall'amministrazione regionale".

Né si può sostenere, sempre ad avviso del ricorrente, che il

riferimento dell'art. 1, ultimo comma, di dette norme di attuazione

sia limitato ai controlli generali e tipici, mentre l'autorizzazione

ad acquisti immobiliari o all'accettazione di liberalità da parte di

enti pubblici o privati è "una figura particolarissima di controllo"

inerente al regime comune a tutte le persone giuridiche, quali che ne

siano la natura e gli scopi istituzionali. Invero, dal terzo comma

dell'art. 1, che riserva esplicitamente allo Stato "una figura

atipica di controllo, qual'è indubbiamente l'autorizzazione

all'esportazione di opere d'arte, prevista dall'art. 36 della legge

n. 1089 del 1939, si argomenta che ricadono fra le attribuzioni

regionali in generale tutte le forme di controllo, senza possibilità

di distinguere tra controlli tipici e controlli atipici. In questo

senso si ritiene di trovare conforto nella sentenza 6 dicembre 1977

n. 140 di questa Corte.

2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato,

contestando entrambe le tesi sostenute dalla regione ricorrente.

Per quanto riguarda la pretesa violazione degli artt. 14 e 20

dello Statuto regionale, l'Avvocatura, appellandosi essa pure alla

sentenza n. 140 del 1977 di questa Corte, obietta che non è

determinante il ricorso alle norme statutarie che contengono

"generiche previsioni di una competenza regionale propria".

Per quanto concerne la pretesa violazione delle norme di

attuazione in materia di accademie e biblioteche, si osserva

anzitutto che la citata sentenza n. 140 del 1977 non è invocata a

proposito dalla regione siciliana per argomentare dal terzo comma

dell'art. 1 un generale trasferimento alla regione di tutte le forme

di controllo, tipiche e atipiche, sugli enti che svolgono attività

in questa materia, escluse soltanto quelle espressamente riservate

allo Stato. Invero la funzione riservata allo Stato dal terzo comma

dell'art. 1 delle norme di attuazione, cioè il rilascio di nulla

osta all'esportazione di cose di interesse artistico e storico, non

è una figura atipica di controllo, bensì un tipico atto di

amministrazione attiva. Questo rilievo porta a concludere, proprio in

base al criterio statuito dalla sentenza n. 140, che le funzioni di

vigilanza e tutela attribuite alla regione dall'ultimo comma

dell'art. 1 comprendono soltanto i controlli tipici, ai quali è

estranea l'autorizzazione agli acquisti.

In secondo luogo l'Avvocatura contesta, più radicalmente, la

stessa riferibilità dell'attività svolta dall'Accademia Gioenia di

scienze naturali alle materie previste dall'art. 14, lett. r) dello

statuto regionale, per le quali sono state emanate le norme di

attuazione di cui al d.P.R. n. 635 del 1975. L'attività

dell'istituzione di cui trattasi è rivolta a fini di ricerca

scientifica e di formazione post-universitaria, e ciò - superando il

dato puramente nominalistico della denominazione assunta - porta ad

annoverarla nelle materie dell'"istruzione media e universitaria"

oggetto della competenza legislativa concorrente prevista dall'art.

17 dello statuto. Risultano quindi inapplicabili le norme del d.P.R.

n. 635, mentre le norme di attuazione cui si dovrebbe fare

riferimento - cioè appunto quelle in materia di istruzione

universitaria e post-universitaria - non sono state ancora emanate,

restando ferma pertanto la competenza dello Stato, e precisamente del

Ministero della pubblica istruzione, dal quale in effetti è stata

istruita la domanda di autorizzazione accolta dal decreto impugnato.

L'Avvocatura conclude chiedendo il rigetto del ricorso. Considerato in diritto

1. - Il conflitto di attribuzioni sollevato col ricorso di cui

sopra ha per oggetto la spettanza del potere di autorizzare le

accademie e le biblioteche ad acquistare beni immobili e ad accettare

liberalità.

Il ricorso è fondato.

Già gli artt. 14 lett. r) e 20 dello statuto speciale della

Sicilia, richiamati dalla difesa della Regione, i quali sottopongono

le accademie e le biblioteche "per molteplici aspetti ai poteri di

supremazia" della Regione (competenza legislativa esclusiva e

correlative funzioni esecutive e amministrative), forniscono un

indice positivo di trasferimento all'amministrazione regionale del

potere di cui si controverte: indice non decisivo, ma di valore non

trascurabile, come ha riconosciuto, in un altro contesto, la sentenza

n. 62 del 1973 di questa Corte.

Risolutivo è l'art. 1, primo comma, del d.P.R. 30 agosto 1975 n.

635, portante "norme di attuazione dello statuto della Regione

siciliana in materia di accademie e biblioteche", il quale dispone:

"L'amministrazione regionale esercita nel territorio della regione

siciliana, le attribuzioni degli organi centrali e periferici dello

Stato in materia di biblioteche e accademie".

Di fronte a questa norma hanno scarso peso le argomentazioni

svolte in opposti sensi dalla difesa della Regione e dall'Avvocatura

dello Stato sulla base dell'ultimo comma dell'articolo citato, che

conferisce all'amministrazione regionale "la vigilanza e la tutela

spettanti alle amministrazioni dello Stato sugli enti e sugli

istituti locali esistenti nel territorio della regione siciliana, che

svolgono attività previste nel primo comma". Questa disposizione

integra la norma del primo comma con riferimento alla categoria dei

controlli generali e tipici, in precedenza esercitati dai prefetti e

dalle giunte provinciali amministrative. Ma che tale categoria non

comprenda l'autorizzazione agli acquisti è un rilievo inconferente

ai fini della questione oggetto del ricorso in esame, posto che la

detta autorizzazione - sia essa "una particolarissima figura

(atipica) di controllo" (C. cost. n. 139 del 1972) oppure un potere

di amministrazione attiva - rientra nelle "attribuzioni" statali

trasferite alla Regione ai sensi del primo comma.

2. - Contro questa interpretazione dell'art. 1, primo comma, del

decreto n. 635 l'Avvocatura oppone l'argomento a contrario a suo

avviso ricavabile dal d.P.R. n. 636 di pari data, in materia di

"pubblica beneficenza e di opere pie" (art. 14 lett. m) dello statuto

regionale), che include esplicitamente nelle funzioni trasferite alla

Regione anche il potere di autorizzazione agli acquisti nei confronti

delle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza. Ma la ratio

che giustifica il trasferimento del potere alla Regione in rapporto

agli enti operanti nella materia di cui alla lett. m) dell'art. 14

dello statuto regionale vale anche per gli enti operanti nelle

materie di cui alla lett. r). Invero per tutti gli enti di interesse

locale e per le persone giuridiche private, quali che ne siano i fini

istituzionali, l'autorizzazione agli acquisti ha assunto

prevalentemente, già con la legge n. 218 del 1896 e poi con gli

artt. 17 cod. civ. e 5 delle relative disposizioni di attuazione, la

funzione tutoria di controllo della convenienza dell'acquisto per

l'ente e di protezione della famiglia del testatore o donante contro

liberalità eccessive a terzi.

Perciò il d.P.R. n. 636 del 1975 non autorizza il prospettato

argomento a contrario per le materie di cui al decreto n. 635;

comunque siffatto argomento è svalutato dall'art. 15 del d.P.R. n.

616 del 1977, che ha trasferito alle Regioni a statuto ordinario le

funzioni amministrative concernenti l'acquisto di immobili e

l'accettazione di liberalità da parte degli enti e delle persone

giuridiche di cui all'art. 13, cioè degli enti pubblici locali

operanti nelle materie contemplate dal decreto, tra i quali l'art.

49, terzo comma, annovera anche le istituzioni culturali di interesse

locale operanti nel territorio regionale. È vero, come osserva

l'Avvocatura, che il d.P.R. n. 616 del 1977 non è applicabile nella

specie, trattandosi di un'istituzione culturale di dimensioni locali

operante nel territorio di una regione a statuto speciale. Non di

meno esso costituisce un indice ermeneutico concludente nel senso che

l'art. 1, primo comma, del d.P.R. n. 635 del 1975 comprende tra le

attribuzioni statali trasferite alla Regione siciliana anche il

potere autorizzativo di cui è causa. Non si può pensare che una

istituzione culturale di interesse locale debba chiedere

l'autorizzazione ad accettare un'eredità all'amministrazione

regionale, se situata nel territorio di una regione a statuto

ordinario, e debba invece ancora chiederla allo Stato se insediata

nel territorio della regione siciliana.

3. - Dal fatto che la domanda di autorizzazione è stata

presentata dall'ente interessato al Ministero della pubblica

istruzione (e non a quello per i beni culturali) l'Avvocatura trae un

ultimo argomento per sostenere che, in ragione dell'attività svolta

nel campo della ricerca scientifica e della formazione

post-universitaria, l'Accademia Gioenia deve essere annoverata -

superando il dato puramente nominalistico della denominazione assunta

- nella materia dell'istruzione universitaria di cui all'art. 17

lett. d) dello statuto regionale, estranea alle previsioni del d.P.R.

n. 635 del 1975 e per la quale il Governo non ha ancora provveduto a

emanare specifiche norme di attuazione, onde in tale materia il

potere di cui si discute sarebbe tuttora riservato allo Stato.

Ma il comportamento dell'ente in oggetto non può evidentemente

giustificare la svalutazione, tentata dall'Avvocatura, della

qualifica di "accademia" ad esso attribuita dallo statuto approvato

con d.P.R. 24 novembre 1948 n. 1549. Le accademie che svolgono

attività di ricerca scientifica si distinguono dagli altri istituti

di studi superiori operanti nel medesimo campo, oltre che per

l'origine, per le peculiari finalità, inerenti alla promozione della

ricerca scientifica, che esse si propongono (conferimento di premi,

borse di studio, ecc.), nonché per peculiari criteri di selezione

dei propri membri.

Del resto la distinzione, operante a livello dell'amministrazione

statale, tra accademie e istituti di istruzione universitaria, le une

rientranti nella competenza del Ministero per i beni culturali, gli

altri nella competenza del Ministero della pubblica istruzione (o, in

prospettiva, della ricerca scientifica), non si riproduce al livello

dell'amministrazione regionale siciliana. L'art. 8 del testo unico

delle leggi sull'ordinamento del governo e dell'amministrazione della

Regione siciliana, approvato con d.p.reg. 28 febbraio 1979 n. 70,

concentra le due materie nel medesimo assessorato, denominato

"Assessorato dei beni culturali ed ambientali e della pubblica

istruzione".