Sentenza n. 48/1979

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 31, paragrafi

1 e 3 della Convenzione di Vienna 18 aprile 1961, recepita

nell'ordinamento interno con legge 9 agosto 1967, n. 804, promosso con

ordinanza emessa il 27 maggio 1977 dal tribunale di Roma nel giudizio

di opposizione a decreto ingiuntivo emesso nei confronti di Russel

Ronald Denis, iscritta al n. 587 del registro ordinanze 1977 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 60 del 1 marzo

1978.

Visto l'atto di costituzione di Russel Ronald Denis, nonché l'atto

di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 4 aprile 1979 il Giudice relatore

Brunetto Bucciarelli Ducci;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Giorgio Azzariti

per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

Nel corso di un giudizio di opposizione a decreto ingiuntivo emesso

a carico dell'addetto militare presso l'Ambasciata canadese in Roma,

per canoni di locazione dell'appartamento abitato dal Colonnello

Russel, il tribunale di Roma, chiamato a decidere sulla sussistenza

della giurisdizione del giudice italiano (e quindi sulla validità del

decreto opposto), eccepita da una parte, nonché sulla richiesta di

concessione di provvisoria esecuzione con cauzione, formulata ex

adverso, ha sollevato questione incidentale di legittimità

costituzionale dell'art. 2 della legge 9 agosto 1967, n. 804, nella

parte in cui dà esecuzione all'art. 31, paragrafi 1 e 3 della

Convenzione di Vienna sulle relazioni diplomatiche, in riferimento agli

articoli 2, 3, primo comma, 10, secondo comma, 11, 24, primo comma, e

102, primo comma, della Costituzione.

Osserva il tribunale di Roma - sul pacifico presupposto

dell'assenza di giurisdizione civile della autorità giudiziaria

italiana in ordine all'azione personale di adempimento di un contratto

di locazione nei confronti dell'agente diplomatico canadese - che

l'art. 31, par. 1 della citata Convenzione di Vienna, resa esecutiva in

Italia mediante l'ordine di esecuzione di cui alla legge citata,

prevedendo l'esenzione dalla giurisdizione civile dello Stato

accreditatario (con alcune eccezioni che nella specie non rilevano)

contrasterebbe innanzitutto con gli artt. 11 e 102 della Costituzione.

Secondo il giudice a quo tale immunità non rientrerebbe tra le

norme di diritto internazionale generalmente riconosciute cui si adegua

l'ordinamento interno in virtù dell'art. 10 della Costituzione, come

emergerebbe dalla circostanza che è occorsa una apposita Convenzione

internazionale per disciplinare la materia.

L'immunità denunciata non avrebbe quindi tale supporto

costituzionale, essendosi l'ordinamento interno adeguato ad essa in

virtù della citata legge ordinaria.

Nell'ordinanza di rimessione si afferma in particolare che

l'immunità diplomatica, così come tradizionalmente giustificata, non

è diretta ad assicurare benefici personali bensì non costituirebbe

altro che una proiezione dell'immunità dello Stato cui appartiene il

diplomatico, e non dovrebbe quindi concernere i rapporti giuridici

privati dell'agente diplomatico. Pertanto la norma di adeguamento

denunciata violerebbe il principio generale che attribuisce la funzione

giurisidizionale alla magistratura (art. 102 Cost.), mentre la deroga

disposta con la citata legge ordinaria n. 804 del 1967, non si potrebbe

giustificare ex art. 11 Cost. Infatti l'ordine di esecuzione nel

diritto interno di un trattato internazionale, attuato con legge

ordinaria, potrebbe consentire la censurata limitazione di sovranità

solo se il trattato rientrasse tra quelli stipulati al fine specifico

e diretto di "assicurare la pace e la giustizia tra le nazioni", il

che è contestato dal giudice a quo, rappresentando altresì che

altrimenti, attraverso la legge ordinaria di esecuzione di trattati

internazionali, sarebbe assai facile modificare la portata delle norme

costituzionali.

Un secondo vizio d'illegittimità costituzionale è prospettato dal

tribunale di Roma sotto il profilo che la denunciata immunità dei

diplomatici stranieri dalla giurisdizione civile, lede il diritto di

ogni cittadino (o anche degli altri stranieri) ad agire in giudizio per

la tutela dei loro diritti o interessi (art. 24, primo comma, Cost.),

che rientra tra "i diritti inviolabili dell'uomo" garantiti dall'art. 2

della Carta. Né la violazione dell'art. 24 Cost. potrebbe essere

esclusa dalla remota possibilità di agire innanzi ai tribunali dello

Stato accreditante, per l'estrema difficoltà di esercizio del diritto

di azione, che resterebbe sostanzialmente vanificato.

Una terza censura è formulata assumendosi che, essendo concessa al

diplomatico straniero l'immunità dalla giurisdizione civile come

convenuto, ma la titolarità del diritto di agire in giudizio come

attore, è violato il principio di eguaglianza laddove esige che allo

straniero non possa essere riconosciuta una posizione preminente

rispetto al cittadino o ad altri stranieri privati individui (artt. 3

e 10, secondo comma, della Costituzione).

Il giudice a quo ha sollevato la questione sopra enunciata nel

convincimento che l'immunità dalla giurisdizione civile sarebbe

concessa, in siffatti casi, all'agente diplomatico non come titolare

di una particolare potestà, bensì quale privato individuo,

confortandosi in questa opinione sulla base delle argomentazioni

contenute in una sentenza della Cassazione a Sezioni Unite, che

affronta il diverso problema della distinzione dei casi in cui lo Stato

straniero è soggetto, o meno, alla giurisdizione italiana, a seconda

dei rapporti giuridici che costituiscono oggetto della controversia.

Infine il tribunale di Roma solleva le medesime censure nei

confronti della norma interna di adeguamento all'art. 31, par. 3, della

citata Convenzione, nel punto in cui vieta di porre in essere "una

misura di esecuzione" nei confronti del diplomatico straniero, con

conseguente impossibilità di disporre l'esecutività di un

provvedimento processuale civile. Viene invocata la lesione dei

medesimi principi costituzionali, già illustrata.

È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,

con atto di deduzioni depositato il 18 marzo 1978, chiedendo

dichiararsi l'infondatezza della questione proposta.

Osserva la difesa dello Stato che le disposizioni impugnate,

esecutive delle immunità previste dall'art. 31, par. 1 e 3 della

Convenzione di Vienna, vanno considerate come introdotte

nell'ordinamento interno ex art. 10 della Costituzione, perché

espressione di un principio di diritto internazionale generalmente

riconosciuto. Sotto altro profilo la particolare immunità considerata

in tale Convenzione non contraddice l'invocato principio di

eguaglianza, perché questo va valutato contemperandolo con altre

esigenze parimenti tutelate, quali l'opportunità di agevolare le

relazioni diplomatiche tra gli Stati, mentre il diritto di difesa non

potrebbe esser violato una volta che viene espressamente salvaguardata

la possibilità di adire i tribunali dello Stato accreditante.

L'Avvocatura dello Stato rileva, tuttavia, che il problema va

esaminato inquadrandolo in una più generale visione, che tenga conto

e della ampia portata della Convenzione di Vienna e della condotta

costantemente tenuta dallo Stato italiano nei confronti degli altri

Stati con cui intrattiene relazioni diplomatiche, particolarmente in

questo settore dell'immunità (parziale) dalla giurisdizione civile.

È evidente, infatti, che l'eventuale pronuncia di illegittimità della

norma denunciata creerebbe gravi problemi nelle relazioni con gli altri

Stati anche per effetto del principio di reciprocità, con eventuali

responsabilità di diritto internazionale.

Inoltre l'Avvocatura contesta che il diplomatico goda

dell'immunità come privato individuo e che dalla giurisprudenza della

Cassazione citata nell'ordinanza di rimessione possano trarsi

conseguenze pertinenti il caso di specie, con argomentazioni a

fortiori. In primo luogo si richiama al complesso di norme concernenti

le immunità diplomatiche da cui risulta che esse sono state concesse

ne impediatur legatio: trattasi, com'è noto, di istituti volti ad

impedire comportamenti che possano interferire nel libero svolgimento

delle funzioni proprie dell'agente diplomatico. In secondo luogo si

rileva che la invocata sentenza della Cassazione ha fatto applicazione

dei principi concernenti la immunità giurisdizionale degli Stati in

quanto soggetti di diritto nella sfera territoriale di altro Stato,

riferendosi ad una tradizionale discriminazione tra atti posti in

essere iure gestionis o iure imperii. Di qui l'estraneità della

materia decisa da quella sentenza rispetto al tema delle immunità che

gli Stati reciprocamente si riconoscono a favore degli agenti

diplomatici, persone fisiche la cui opera è considerata essenziale

per lo svolgimento di determinate funzioni statali di potere estero.

Ed è notorio che a fondamento di tali immunità vi è il principio

consuetudinario secolare di inviolabilità dell'agente diplomatico.

Argomenti, questi, che si oppongono, a maggior ragione, alla

denunciata immunità "dalle misure di esecuzione".

Si è costituito in giudizio il Colonnello Ronald Russel, addetto

militare canadese, rappresentato e difeso dall'avvocato Dante

Guerrieri, con atto di deduzioni depositato il 21 marzo 1978,

chiedendo dichiararsi l'infondatezza delle questioni sollevate.

La difesa della parte civile premette che le immunità diplomatiche

costituiscono un istituto consuetudinario plurisecolare

dell'ordinamento internazionale, in relazione al quale la Convenzione

di Vienna appare dettata dall'esigenza di una maggiore chiarezza di

delimitazione, per evitare malintesi.

La Commissione per il diritto internazionale dell'O.N.U. formulò

un progetto che costituì il documento di lavoro per la conferenza dei

plenipotenziari, convocata a Vienna nel 1961, conclusasi con la firma

della relativa Convenzione. Ad avviso dell'avvocato Guerrieri è

pacifico che l'adeguamento del diritto italiano alle clausole della

Convenzione di Vienna non ha avuto luogo in virtù del principio di

adeguamento automatico previsto dall'art. 10 Cost., non operante nei

confronti di norme pattizie, bensì in virtù dell'ordine di esecuzione

contenuto nella citata legge 9 agosto 1967, n. 804. Tuttavia, onde

valutare il valore delle norme così immesse, nell'ambito della

gerarchia delle fonti, soccorrerebbe l'art. 11 della Cost.,

particolarmente per quelle, delle clausole pattizie, che avessero

carattere di "novità" rispetto alle precedenti consuetudini generali

in materia. Viene osservato, infatti, che la Commissione Affari Esteri

della Camera, nella sua relazione, ha rilevato che "la codificazione

non vuole essere una semplice ricognizione dichiarativa delle norme

esisenti, ma vuole disciplinare... sul piano giuridico le nuove

realtà manifestatesi nella vita diplomatica", risolvendo anche antiche

questioni sulla portata delle singole immunità.

A sostegno dell'applicabilità dell'art. 11 Cost. alla Convenzione

di Vienna del 18 aprile 1961 si afferma che non si tratta di un

qualsiasi trattato internazionale, atteso che, come risulta dal

relativo preambolo, vi era la persuasione che una convenzione

internazionale sulle relazioni, prerogative ed immunità diplomatiche

avrebbe contribuito a favorire le relazioni di amicizia tra i Paesi,

quale che fosse la diversità dei loro regimi costituzionali o sociali.

Lo scopo preminente della Convenzione - così individuato - di

favorire la pace e la giustizia tra i popoli, consentirebbe il

riferimento all'art. 11 Cost., con le possibili conseguenti limitazioni

di sovranità, legittime anche se introdotte nell'ordinamento interno

con una legge ordinaria.

Il principio del ne impediatur legatio, che è a fondamento delle

denunciate immunità, costituenti norme speciali, giustificherebbe la

deroga agli artt. 3 e 24 della Costituzione, nonché l'esenzione dalle

misure di esecuzione. Neppure si avrebbe violazione dell'art. 102 della

Costituzione, in quanto, ferma restando la regola secondo cui la

funzione giurisdizionale va esercitata da magistrati ordinari, nei

casi di immunità diplomatiche si verificherebbe una mera causa di

improcedibilità dell'azione. Considerato in diritto :

1. - Alla Corte è stata prospettata questione incidentale di

legittimità costituzionale dell'art. 2 della legge 9 agosto 1967, n.

804, nella parte in cui dà esecuzione all'art. 31, paragrafi 1 e 3,

della Convenzione di Vienna del 18 aprile 1961 - secondo cui l'agente

diplomatico gode dell'immunità dalla giurisdizione civile dello Stato

accreditatario - per asserito contrasto con gli articoli 2, 3, primo

comma, 10, secondo comma, 11, 24, primo comma e 102, primo comma della

Costituzione.

Gli invocati principi costituzionali sarebbero violati, ad avviso

del giudice a quo, per i seguenti motivi: a) la carenza di

giurisdizione civile contrasterebbe con l'art. 102 della Costituzione

che attribuisce tale funzione ai giudici, né sarebbe invocabile l'art.

11 Cost., perché la ravvisata limitazione di sovranità potrebbe

essere giustificata solo da un trattato internazionale diretto in modo

specifico ad assicurare la pace e la giustizia tra le Nazioni e non

dalla Convenzione di Vienna sulle relazioni diplomatiche, avente altre

finalità; b) l'immunità dalla giurisdizione civile escluderebbe la

garanzia di diritti inviolabili dell'uomo, tra cui v'è quello di agire

in giudizio per la tutela dei propri diritti ed interessi, risultando

eccessivamente onerosa l'azione di fronte ai giudici dello Stato

accreditante (artt. 2 e 24 Cost.); c) la stessa immunità creerebbe

una disparità di trattamento tra cittadini e stranieri o anche tra

stranieri. Infatti, i diplomatici, pur restando titolari del diritto

di azione, avrebbero il privilegio di non poter esser convenuti in

giudizio, con conseguente violazione degli articoli 3, primo comma, e

10, secondo comma, Cost.

2. - Occorre innanzitutto individuare la fonte della norma

impugnata, deducibile, secondo l'ordinanza di rimessione, dall'ordine

di esecuzione di cui alla legge 804 del 1967, che avrebbe adeguato

l'ordinamento italiano alle clausole della Convenzione internazionale

configuranti l'immunità dell'agente diplomatico dalla giurisdizione

civile dello Stato ospitante, con talune limitazioni che, nella

specie, non interessano.

La Corte ritiene che l'ordinamento italiano si è adeguato, ancor

prima dell'entrata in vigore della Costituzione, alla norma di diritto

internazionale, generalmente riconosciuta, che ha sancito l'obbligo

degli Stati di riconoscere reciprocamente ai propri rappresentanti

diplomatici l'immunità dalla giurisdizione civile, anche per gli atti

posti in essere quali privati individui.

In proposito la concorde dottrina internazionalistica, numerosi

atti di legislazione dei singoli ordinamenti statali, la

giurisprudenza consolidata dei giudici interni e soprattutto la

consuetudine più che secolare degli Stati nelle loro reciproche

relazioni, dimostrano, senza possibilità di dubbio, la nascita di una

norma generale avente per oggetto tale immunità, che è riconosciuta

all'agente diplomatico per la sua attività privata e non in quanto

agisca quale organo dello Stato straniero: in tale ipotesi, infatti,

la sua attività sarebbe imputabile allo Stato stesso. La consuetudine

è sorta non per attribuire un privilegio personale, ma al fine di

assicurare in ogni caso che il diplomatico possa compiere il suo

ufficio. Invero l'immunità dalla giurisdizione civile, sia pure con

talune eccezioni, è apparsa necessaria proprio per garantire la piena

indipendenza nell'espletamento della missione: ne impediatur legatio.

3. - La prospettazione della questione, così come formulata dal

giudice a quo, riferita all'ordine di esecuzione di cui alla legge n.

804 del 1967, in relazione all'art. 31, paragrafi 1 e 3 della

Convenzione di Vienna, appare solo formalmente esatta perché, sul

punto che interessa, la disposizione pattizia è meramente ricognitiva

della norma di diritto internazionale generale sopra descritta.

Il fondamento della questione va considerato, pertanto, con

riferimento a quest'ultima norma, ed il vero oggetto del giudizio, cui

va rivolto l'esame della Corte, concerne la compatibilità, con gli

invocati principi costituzionali, della norma interna di adeguamento

alla consuetudine internazionale generale. Infatti, già da lungo

tempo, ad essa si è conformato, come è pacifico secondo dottrina e

giurisprudenza, l'ordinamento italiano, per effetto del principio di

adeguamento automatico alle norme di diritto internazionale

generalmente riconosciute, ora espressamente previsto dall'art. 10,

primo comma, della Costituzione.

Rimane allora da considerare come possa armonizzarsi l'immunità in

questione con le disposizioni costituzionali di raffronto. Ritiene la

Corte che il denunciato contrasto sia soltanto apparente e risolubile

applicando il principio di specialità. Invero le deroghe alla

giurisdizione derivanti dall'immunità diplomatica non sono

incompatibili con le norme costituzionali invocate, in quanto

necessarie a garantire l'espletamento della missione diplomatica,

istituto imprescindibile del diritto internazionale, dotato anche di

garanzia costituzionale, come risulta dall'art. 87 della Costituzione,

secondo cui il Presidente della Repubblica "accredita e riceve i

rappresentanti diplomatici".

Occorre comunque affermare, più in generale, per quanto attiene

alle norme di diritto internazionale generalmente riconosciute che

venissero ad esistenza dopo l'entrata in vigore della Costituzione,

che il meccanismo di adeguamento automatico previsto dall'art. 10

Cost. non potrà in alcun modo consentire la violazione dei principi

fondamentali del nostro ordinamento costituzionale, operando in un

sistema costituzionale che ha i suoi cardini nella sovranità popolare

e nella rigidità della Costituzione (art. 1, secondo comma e Titolo VI

della Costituzione).

A questo punto è ultronea ogni considerazione in ordine all'ambito

di applicazione dell'art. 11 della Costituzione ed alla immunità del

diplomatico dagli atti del processo esecutivo civile.