Sentenza n. 49/1968

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 2

della legge 23 dicembre 1966, n. 1147, istitutivo delle sezioni del

Tribunali amministrativi regionali per il contenzioso elettorale,

promossi con due ordinanze emesse il 4 aprile 1967 dal Consiglio di

Stato in sede giurisdizionale - sezione V - rispettivamente sul ricorso

di Moretto Giuseppe ed altri contro Calvanese Angelo ed altri e di

Amadori Celso contro Roberti Enzo, Patrimoni Vincenzo ed altri,

iscritte ai nn. 96 e 97 del Registro ordinanze 1967 e pubblicate nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 144 del 10 giugno 1967 e n. 157

del 24 giugno 1967.

Visto l'atto di costituzione di Patrimoni Vincenzo; udita

nell'udienza pubblica del 28 febbraio 1968 la relazione del Giudice

Giuseppe Branca;

udito l'avv. Antonio Stoppani, per Patrimoni Vincenzo.

Ritenuto in fatto :

1. - A conclusione d'un giudizio, nel quale era intervenuto il sig.

Vincenzo Patrimoni in merito alla regolarità di certe operazioni

elettorali, il Consiglio di Stato riteneva che avrebbe dovuto rimettere

gli atti alla sezione anconetana del Tribunale amministrativo per il

contenzioso elettorale istituito con recente legge 23 dicembre 1966, n.

1147 (sostitutiva dell'art. 83 del T.U. 16 maggio 1960, n. 570). Ma, se

l'art. 2 di questa legge dovesse essere incostituzionale, il Consiglio

di Stato sarebbe esso stesso competente in primo grado nelle

controversie relative alle operazioni elettorali; perciò, sospettando

di illegittimità quella norma, sollevava questione presso la Corte

costituzionale con ordinanza 4 aprile 1967 in riferimento agli artt.

101, 102, 108 e 81 della Costituzione.

L'ordinanza è stata ritualmente notificata e pubblicata.

Il sospetto si fonda innanzi tutto sulla natura di questi collegi,

che non sarebbero sezioni ordinarie di Tribunali, poiché i Tribunali

amministrativi di cui faranno parte non sono ancora istituiti, né

sarebbero sezioni specializzate di organi giudiziari ordinari (le

uniche ad essere legittime ex art. 102 della Costituzione); poi sulla

loro struttura, poiché nessuno dei componenti è magistrato mentre

l'art. 102 richiede che lo siano almeno alcuni; infine sulla loro

composizione sia perché due del cinque membri sono funzionari statali

la cui indipendenza dal Governo non sarebbe garantita dalla brevità

dell'incarico, durante il quale conservano il proprio stato giuridico e

la carriera continua ad essere regolata' dalla loro amministrazione

(artt. 101 e 108); sia perché gli altri tre componenti, essendo eletti

dai consigli provinciali, non sarebbero indipendenti da essi e dai

partiti politici che vi sono rappresentati: il terzo comma dell'art.

102 della Costituzione prevede, sì, la partecipazione di giudici

popolari alla funzione giurisdizionale, ma purché siano cittadini

dotati di particolari requisiti e la nomina avvenga con una particolare

procedura, garanzia, come l'estrazione a sorte, di idoneità e

imparzialità del prescelti: cosa che non può dirsi di quei tre membri

elettivi che, essendo designati dai consiglieri provinciali, possono

essere espressione di "volontà politica della maggioranza del

consigli" e risentire di questa loro provenienza.

La legge, infine, contrasterebbe con l'art. 81 della Costituzione:

infatti non prevede la copertura delle spese di retribuzione del due

funzionari, a cui spetta il trattamento economico di referendario e

rispettivamente di consigliere di Stato, e dei tre membri elettivi, che

hanno diritto a gettoni di presenza.

Il sig. Patrimoni si è costituito con atto depositato il 1 luglio

1967, richiamando l'ordinanza di rinvio a questa Corte.

2. - Negli stessi giorni della prima e con uguale contenuto è

stata emanata, notificata e pubblicata una seconda ordinanza su

eccezione proposta dinanzi al Consiglio di Stato dai ricorrenti

Giuseppe Moretto e altri.

3. - Nella discussione orale la difesa del Patrimoni ha illustrato

i motivi contenuti nell'ordinanza di rimessione. Considerato in diritto :

1. - Le due cause, avendo ad oggetto la stessa questione di

legittimità costituzionale, vanno decise con un'unica sentenza.

2. - Si è denunciato l'art. 2 della legge 23 dicembre 1966, n.

1147 (modificazioni alle norme sul contenzioso elettorale

amministrativo) in riferimento agli artt. 101, 102, 108 e 81 della

Costituzione.

Col primo motivo si avanza il sospetto che, non essendo stati

ancora creati i Tribunali amministrativi regionali, gli organi del

contenzioso elettorale non possano essere riguardo ad essi né sezioni

ordinarie né sezioni specializzate: sarebbero dunque giudici speciali

di nuova istituzione, il che contrasterebbe col precetto dell'art. 102

della Costituzione.

La denuncia non può essere accolta. I Tribunali amministrativi per

il contenzioso elettorale sono stati concepiti come parte degli

istituendi Tribunali amministrativi regionali: infatti hanno competenza

nell'ambito della Regione, giudicano su attività di natura

amministrativa (regolarità delle operazioni elettorali), sono giudici

regionali di primo grado rispetto al Consiglio di Stato (artt. 103 e

125 della Costituzione). È singolare che siano stati creati prima di

quei Tribunali di cui devono costituire altrettante sezioni; ma ciò

non è motivo di illegittimità poiché mancano norme o principi

costituzionali che vietino la gradualità nell'introduzione del nuovi

organi di giustizia amministrativa: e poco importa che le Regioni non

siano state ancora istituite se si pensa che quei collegi giudicanti

sono collegati, prima che alla Regione come ente giuridico, alla

Regione come entità territoriale e sociale determinatasi storicamente.

3. - In realtà i futuri Tribunali amministrativi regionali e le

sezioni del contenzioso elettorale non sono organi di giurisdizione

ordinaria e non soggiacciono a tutte le norme del titolo IV della

Costituzione. Sono organi di giustizia amministrativa, che l'art. 103

ricollega al Consiglio di Stato, rispetto al quale s'è detto che

costituiscono giurisdizioni di primo grado: e che il Consiglio di Stato

sia organo di giurisdizione speciale non può esservi dubbio se l'art.

103 distingue la giustizia amministrativa dalla giurisdizione ordinaria

(art. 102), mentre la disposizione VI colloca proprio il Consiglio di

Stato fra gli "organi speciali di giurisdizione attualmente esistenti";

tanto che vi si può accedere anche senza concorso e che esso è

sottratto al governo del Consiglio superiore della magistratura, in cui

hanno rappresentanza tra i magistrati solo quelli ordinari (art. 104).

Perciò le c.d. sezioni del contenzioso elettorale rientrano nelle

giurisdizioni speciali consentite dalla Costituzione: il divieto posto

dall'art. 102 non le coglie perché si tratta di "organi di giustizia

amministrativa" che dovevano e devono essere istituiti (artt. 103 e

125), mentre la disposizione VI non le ricorda accanto al Consiglio di

Stato perché si riferisce alle sole giurisdizioni speciali già

esistenti.

4. - Con ciò si è respinto anche il secondo motivo col quale si

nega, in virtù dell'art. 102, che un collegio giudiziale possa essere

composto interamente da cittadini estranei alla magistratura. Una volta

escluso che le sezioni del contenzioso elettorale siano giurisdizioni

ordinarie, l'art. 102, dettato solo per queste, rimane fuori campo,

facendo al caso un'altra norma che invece non pone limiti alla

partecipazione di "laici", ma piuttosto esige garanzie (art. 108).

Nella "sezione specializzata" una parte dei componenti devono essere

magistrati ordinari; ma ciò accade proprio perché si tratta di

sezione d'un tribunale ordinario. Invece il collegio che giudica sulle

operazioni elettorali, essendo un'articolazione di Tribunale

amministrativo, non richiede la presenza di giudici "togati", così

come non sembra che la richieda questo stesso Tribunale; del resto non

mancano giurisdizioni speciali composte esclusivamente di "estranei",

e, se esse dovranno essere sottoposte a revisione, ciò accadrà solo

perché sia garantita l'indipendenza dell'organo e dei suoi componenti

(art. 108 e disp. VI). Tuttavia, a parere della Corte, una più sicura

indipendenza del collegio si otterrà se vi parteciperanno anche

persone che abbiano già lo status professionale di giudice o lo

acquistino dopo la nomina.

5. - Fondato è invece il terzo motivo che, richiamandosi agli

artt. 101 e 108, nega alla composizione del collegio giudicante

l'idoneità ad assicurare la indipendenza del giudici e l'imparzialità

del giudizio.

Infatti due dei cinque componenti sono funzionari statali (prefetti

o vice prefetti) e vengono scelti e nominati su proposta del Presidente

del Consiglio con decreto del Capo dello Stato. La nomina governativa

di per sé non sarebbe ragione di illegittimità costituzionale

(sentenza n. 1 del 1967) se i funzionari, appena nominati,

acquistassero indipendenza rispetto al Governo e alla pubblica

amministrazione. Essi, invece, sebbene collocati fuori ruolo,

continuano ad appartenerle, beneficiano dei miglioramenti o avanzamenti

di carriera, ritornano nei ruoli allo scadere del quinquennio o

eventualmente, col proprio consenso, anche prima: situazione di

dipendenza del Governo che innegabilmente è accentuata dal possibile o

sperato rinnovo della nomina. Solo la definitiva rottura del rapporto

di servizio e l'assunzione dello status professionale di giudici

renderebbe indipendenti i funzionari nominati dal Governo. Perciò la

norma impugnata viola l'art. 108, secondo comma, della Costituzione.

Gli altri tre componenti sono designati, con votazione a

maggioranza, dal consiglio regionale o dall'assemblea dei consiglieri

provinciali della regione. Questo tipo di scelta di per sé non sarebbe

illegittimo (come s'è visto che non sarebbe illegittima la nomina

governativa), anche perché il legislatore, non consentendo più d'una

designazione per votante, si è preoccupato di evitare che delle

designazioni disponessero le sole maggioranze. Preclusioni

costituzionali all'uno o all'altro modo di scelta non sussistono, una

volta stabilito che si tratta di giurisdizioni speciali, mentre il

concorso è prescritto per i soli giudici ordinari (art. 106 della

Costituzione), e tenuto conto del fatto che i giudici scelti secondo la

legge denunciata non coprono tutta l'area del collegio. Né si può

dimenticare che, per una parte, i giudici della stessa Corte

costituzionale e del Consiglio di giustizia amministrativa per la

Regione siciliana sono eletti e, rispettivamente, designati da organi

politici, la garanzia essendo data, nell'uno e nell'altro caso, non

dalla fonte della scelta, ma dall'indipendenza del collegio e del

giudice.

Senonché l'indipendenza degli "estranei" designati dai consigli

provinciali non è del tutto assicurata dall'art. 2 della legge 1966 n.

1147: e ciò, non perché essi siano in certo senso giudici "in causa

propria" (infatti sono persone estranee ai consigli che li hanno

designati e portano la volontà di tutta la popolazione regionale); ma

perché, al cessare del quinquennio, la designazione può essere

rinnovata: la sola prospettiva del reincarico basta a escludere

l'indipendenza di costoro dai consigli provinciali o regionali. Come

dire che la legge, pur volendoli normalmente inamovibili, è in

contrasto con l'art.108 e 101 della Costituzione.

6. - Ne deriva che ai sensi dell'art. 27 della legge n. 87 del

1953, va dichiarata la illegittimità costituzionale delle disposizioni

sulla procedura davanti alla Giunta provinciale amministrativa in sede

giurisdizionale contenute nel titolo II del R.D. 26 giugno 1924, n.

1058, le cui norme, in quanto applicabili ai Tribunali regionali

amministrativi, non vennero comprese nella dichiarazione di

illegittimità costituzionale di cui alla sentenza n. 30 del 1967.

7. - Resta assorbito l'ultimo motivo.