Sentenza n. 49/1976

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 545,

quarto ed ultimo comma, del codice di procedura civile e dell'art. 1

del d.P.R. 5 gennaio 1950, n. 180 (testo unico delle leggi concernenti

il sequestro, il pignoramento e la cessione degli stipendi, dei salari

e delle pensioni dei dipendenti delle pubbliche Amministrazioni),

promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 24 luglio 1974 dal pretore di Firenze nel

procedimento civile vertente tra Bigi Giancarlo e Forzini Armando,

iscritta al n. 398 del registro ordinanze 1974 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 289 del 6 novembre 1974;

2) ordinanza emessa il 14 marzo 1975 dal tribunale di Vicenza nel

procedimento civile vertente tra Giugliano Carlo e Filippi Osvaldo,

iscritta al n. 211 del registro ordinanze 1975 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 181 del 9 luglio 1975.

Udito nella camera di Consiglio dell'11 dicembre 1975 il Giudice

relatore Nicola Reale.

Ritenuto in fatto :

1. - Il pretore di Firenze, con ordinanza emessa il 24 luglio 1974

nel procedimento civile promosso da Bigi Giancarlo contro Forzini

Armando al fine di ottenere il pignoramento della retribuzione dal

medesimo percepita quale dipendente dell'Istituto medico pedagogico

Umberto I, ha sollevato, in riferimento all'art. 3 della Costituzione,

questione di legittimità costituzionale dell'art. 1 del d.P.R. 5

gennaio 1950, numero 180, testo unico delle leggi concernenti il

sequestro, il pignoramento e la cessione degli stipendi, dei salari e

delle pensioni dei dipendenti delle pubbliche Amministrazioni.

Il giudice a quo, pur dando atto che la questione è stata già

dichiarata dalla Corte non fondata con la sentenza n. 88 del 1963 e

successivamente manifestamente infondata con le ordinanze n. 131 del

1967, 37 del 1970 e 189 del 1973, la ritiene tuttavia meritevole di un

nuovo esame poiché sarebbero emersi elementi di valutazione nuovi,

tali da renderla, oltre che pregiudizialmente rilevante, non

manifestamente infondata.

2. - Analoghe questioni di legittimità costituzionale sono state

sollevate dal tribunale di Vicenza con ordinanza emessa il 14 marzo

1975 nel corso del procedimento civile vertente tra Filippi Osvaldo e

Giugliano Carlo, dipendente delle Aziende Municipalizzate di Verona.

I dubbi di legittimità costituzionale riguardano, in questo

secondo caso, oltre il già citato art. 1 del d.P.R. 5 gennaio 1950, n.

180, anche l'art. 545, quarto ed ultimo comma, del codice di procedura

civile e sono prospettati non solo con riferimento all'art. 3, ma anche

rispetto agli artt. 24, primo comma, e 28 della Costituzione.

3. - Entrambe le ordinanze sono state ritualmente notificate,

comunicate e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale ma in nessuno dei

rispettivi giudizi vi è stata costituzione di parte o intervento del

Presidente del Consiglio dei ministri. Considerato in diritto :

1. - Le ordinanze in epigrafe sollevano questioni analoghe o

connesse, onde si ravvisa opportuna la riunione dei giudizi per dar

luogo a decisione con unica sentenza.

2. - L'art. 545 c.p.c., dopo aver stabilito che le somme dovute dai

privati a titolo di stipendio, di salario o di altre indennità

relative al rapporto di lavoro o di impiego (comprese quelle dovute a

causa di licenziamento) possono essere pignorate per i crediti

alimentari nella misura autorizzata dal pretore, nella misura di un

quinto per i tributi dovuti allo Stato, alle provincie e ai comuni e,

cosa di particolare rilievo, in uguale misura, per ogni altro credito

(con il limite della metà in caso di concorso), fa salve le altre

limitazioni contenute in speciali disposizioni di legge. L'art. 1 del

d.P.R. 5 gennaio 1950, n. 180, t.u. delle leggi concernenti il

sequestro, il pignoramento e la cessione degli stipendi, salari e

pensioni dei dipendenti delle pubbliche Amministrazioni, dispone poi

che - eccezion fatta per i crediti indicati nel successivo art. 2 (e

cioè - entro una certa misura - per i crediti alimentari, per i

crediti per tributi dovuti allo Stato, alle provincie e ai comuni e per

quelli dello Stato o di altri enti da cui il debitore dipende,

derivanti dal rapporto di impiego o di lavoro), escluso quindi ogni

altro credito - non possono essere pignorati, oltre che sequestrati o

ceduti, "gli stipendi, i salari, le paghe, le mercedi, gli assegni, le

gratificazioni, le pensioni, le indennità, i sussidi ed i compensi di

qualsiasi specie che lo Stato, le provincie, i comuni, le istituzioni

pubbliche di assistenza e beneficenza e qualsiasi altro ente od

istituto pubblico sottoposto a tutela, od anche a sola vigilanza

dell'amministrazione pubblica (comprese le aziende autonome per i

servizi pubblici municipalizzati), e le imprese concessionarie di un

servizio pubblico di comunicazioni o di trasporto corrispondono ai loro

impiegati, salariati e pensionati ed a qualsiasi altra persona, per

effetto ed in conseguenza dell'opera prestata nei servizi da essi

dipendenti".

3. - Il pretore di Firenze, con ordinanza emessa nel corso di un

procedimento di esecuzione forzata promosso al fine di ottenere - per

credito non compreso nelle eccezioni del t.u. citato - il pignoramento

dello stipendio percepito dal dipendente di un ente pubblico di

assistenza, prospetta il dubbio che l'art. 1 di detto testo unico

contrasti con l'art. 3 della Costituzione per l'irragionevole

disparità di trattamento che determinerebbe, in ordine alla

pignorabilità delle retribuzioni, tra pubblici e privati dipendenti. A

sua volta il tribunale di Vicenza, nel corso di procedimento civile

promosso per l'esecuzione forzata in virtù di un credito analogo a

quello sopra cennato ed essendo sorta questione circa la pignorabilità

dello stipendio che il debitore percepiva da un'azienda municipalizzata

in qualità di operaio, ha sollevato questione di legittimità

costituzionale del predetto art. 1 del d.P.R. n. 180 del 1950 (e, di

riflesso, dell'art. 545 c.p.c. nella parte in cui ad esso art. 1

implicitamente si fa rinvio), non solo in riferimento all'art. 3 ma

anche agli artt. 24, comma primo, e 28 della Costituzione.

4. - I giudici a quibus, pur dando atto che le suddette questioni

sono state già dichiarate da questa Corte non fondate con la sentenza

n. 88 del 1963 e manifestamente infondate con le ordinanze n. 131 del

1967, 37 del 1970 e 189 del 1973, le ritengono tuttavia meritevoli di

un nuovo esame in quanto sussisterebbero elementi di valutazione tali

da renderle, oltre che pregiudizialmente rilevanti, non manifestamente

infondate.

Con speciale riferimento all'art. 3 Cost., si assume che le

differenze tra i due tipi di rapporto di lavoro, di diritto pubblico e

di diritto privato, sono attualmente molto attenuate rispetto alla

situazione cui hanno avuto riguardo le precedenti pronunzie di questa

Corte sopra richiamate, in quanto gli aspetti vantaggiosi per i

lavoratori così del rapporto di pubblico impiego (stabilità,

trattamento pensionistico, garanzie cosiddette "giustiziali") come di

lavoro privato (indennità di liquidazione, tutela sindacale, diritto

di sciopero etc.) sono andati progressivamente trasfondendosi dall'uno

all'altro tipo di rapporto. Questa evoluzione sarebbe particolarmente

evidente nella determinazione della retribuzione, sia per l'ormai

incontroversa applicabilità, anche ai pubblici dipendenti, dei

principi enunciati nell'art. 36 Cost., sia e soprattutto, per

l'estensione, al pubblico impiego, del sistema, caratteristico del

rapporto di lavoro privato, di trarre il contenuto delle disposizioni

sul trattamento economico dagli accordi collettivi (art. 24 legge 28

ottobre 1970, n. 775, ora sostituito dall'articolo 9 della legge 22

luglio 1975, n. 382).

Di qui l'irragionevolezza delle disparità di trattamento che, in

ordine alla pignorabilità delle retribuzioni, le norme impugnate

creano, da un lato, tra pubblici e privati dipendenti e, dall'altro,

tra i titolari di diritti di credito (diversi da quelli, sopra

ricordati, per i quali è ammessa dall'art. 2 d.P.R. citato una

limitata pignorabilità) nei confronti di pubblici dipendenti e i

titolari di analoghi diritti di credito verso privati dipendenti.

Secondo il tribunale di Vicenza, poi, come si è già accennato, dette

norme sarebbero da ritenersi in contrasto anche con l'art. 24, primo

comma, Cost. (avuto riguardo alle difficoltà che il creditore di

soggetto cui è concesso opporre l'impignorabilità della retribuzione,

potrebbe incontrare nella realizzazione dei propri diritti) e con

l'art. 28 Cost., poiché esse consentirebbero restrizioni, in ordine

alla responsabilità dei pubblici dipendenti, tali da eludere

concretamente la responsabilità medesima.

5. - La parziale novità delle argomentazioni e gli innegabili

mutamenti, nel frattempo intervenuti circa la disciplina dei rapporti

di lavoro, inducono la Corte a riprendere in esame le questioni.

Esse, peraltro, risultano tuttora infondate.

È certo esatto che le differenze tra il rapporto di pubblico

impiego e quello di lavoro privato sono oggi molto ridotte rispetto al

passato.

Basti pensare alla stabilità nel posto di lavoro che in

conseguenza delle leggi 15 luglio 1966, n. 604, e 20 maggio 1970, n.

300, è venuta a informare - sia pure entro certi limiti anche il

rapporto di lavoro privato o, per converso, al riconoscimento della

possibilità di un'attività sindacale in seno alla amministrazione

statale (artt. 45 e segg. legge 18 marzo 1968, n. 249) e

all'applicazione a dipendenti civili dello Stato o di aziende autonome

statali del sistema di far precedere qualsiasi regolamentazione sul

loro trattamento economico da accordi tra pubblica Amministrazione e

organizzazioni sindacali (art. 9, legge 22 luglio 1975, n. 382, che ha

sostituito l'art. 24, legge 28 ottobre 1970, n. 775).

Ma da ciò sarebbe arbitrario dedurre che le norme impugnate

difettino di ragionevolezza e siano conseguentemente lesive del

principio di uguaglianza.

Non solo perché, nonostante il processo di osmosi cui si è

precedentemente accennato, permangono ancor oggi sensibili divergenze

tra la disciplina del rapporto di impiego pubblico e quello di diritto

privato (vedi anche la sentenza numero 209/75) ma soprattutto perché,

come è fatto palese dalla evoluzione storica della normativa

concernente l'impignorabilità delle retribuzioni dei pubblici

dipendenti e dalla stessa formulazione dell'art. 1 del d.P.R. n. 180

del 1950, la ratio di quest'ultima disposizione, più che nelle

differenze di disciplina dei due rapporti, va individuata nell'esigenza

di garantire il buon andamento degli uffici e la continuità dei

servizi della pubblica Amministrazione. In effetti, l'impignorabilità

non è che l'aspetto particolare di una normativa volta ad assicurare,

nell'interesse precipuo della p.a., l'indisponibilità giuridica - sia

pure non assoluta - delle retribuzioni dei pubblici dipendenti e di

coloro che comunque sono addetti a taluni pubblici servizi, il cui

regolare funzionamento è stato ritenuto di primaria importanza. La

legge, infatti, non si limita a sancire l'impignorabilità degli

stipendi ma ne vieta, altresì, come si è ricordato, oltre che il

sequestro, la cessione, salvo che agli istituti indicati nell'art. 15

del d.P.R. citato, e con i limiti e le modalità in esso d.P.R.

specificati. In passato, anzi, il divieto di cessione fu assoluto e

solo in un secondo momento, per venire incontro alle esigenze dei

dipendenti, i quali altrimenti sarebbero venuti a trovarsi

nell'impossibilità di contrarre mutui per far fronte a gravi esigenze

anche di carattere familiare, fu introdotta la possibilità di una

limitata cessione, dando vita a provvidenze che nel tempo hanno poi

assunto i caratteri di una vera e propria assistenza creditizia nei

confronti dei dipendenti delle pubbliche Amministrazioni.

Il che conferma che il legislatore, più che alla natura del

rapporto, ha avuto riguardo al carattere pubblico (o, comunque, di

interesse generale) della funzione o del servizio esplicati attraverso

il medesimo, preoccupandosi di escludere, salvo talune eccezioni

tassativamente previste, la possibilità di sottrazione o di

distrazione, anche legittima, della retribuzione dovuta ai dipendenti,

nell'intento che ciò valga ad assicurare il regolare svolgimento della

loro attività nell'espletamento dell'ufficio o del servizio cui sono

preposti.

Premessi questi rilievi, appare evidente che la progressiva

convergenza della disciplina dei rapporti di lavoro pubblico e privato

non vale ad inficiare di irragionevolezza la denunciata disparità di

trattamento tra i dipendenti privati ed i dipendenti degli enti e delle

imprese elencate nell'art. 1 del d.P.R. n. 180 del 1950.

Le due situazioni non sono infatti identiche poiché, come si è

già osservato, nel secondo caso ricorre - a differenza che nel primo -

un interesse pubblico a garantire il buon andamento di taluni uffici o

servizi. E tanto basta ad escludere, secondo i principi costantemente

enunciati da questa Corte, che le norme impugnate concretino una

violazione del principio di uguaglianza, in sé considerato e nella

specificazione che di esso è fatta nell'art. 24, comma primo, della

Costituzione.

6. - Ad escludere l'esistenza di ogni contrasto con lo art. 28

della Costituzione è poi sufficiente osservare che detta norma se, da

un lato, enuncia il principio della responsabilità personale dei

dipendenti pubblici verso i danneggiati, dall'altro non esclude la

possibilità che per quella dei medesimi vengano introdotte regole

particolari e diverse rispetto ai principi comuni in materia (sentenze

n. 123 del 1972 e n. 2 del 1968), sempre che la disciplina adottata non

sia tale da comportare un'esclusione più o meno manifesta di ogni

responsabilità (sentenza n. 4 del 1965). Il che non puo dirsi delle

disposizioni impugnate, le quali non toccano né esplicitamente né

implicitamente il principio della diretta responsabilità del pubblico

dipendente verso i danneggiati per gli atti compiuti in violazione dei

diritti, limitandosi a sottrarre all'azione esecutiva dei creditori, e

per validi motivi, la retribuzione ed ogni altra indennità da essi

percepita per effetto ed in conseguenza dell'opera prestata. Del resto,

come questa Corte ha già posto in rilievo nella già ricordata

sentenza n. 88 del 1963, la responsabilità patrimoniale del pubblico

dipendente ben può trovare attuazione rispetto ad altri beni e crediti

esistenti nel patrimonio del debitore.

Anche tale questione è pertanto infondata.